Статус депутата местного совета депутатов

АКАДЕМИЯ  УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ

РЕСПУБЛИКИ  БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ  УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ

Кафедра теории и практики государственного управления

СТАТУС  ДЕПУТАТА МЕСТНОГО СОВЕТА ДЕПУТАТОВ

Курсовая  работа

Исполнитель:

Студент 5 курса  заочного    Короткевич

отделения  ИУК, гр. ГРНЭ        Дмитрий Александрович                          
 

Научный руководитель:

_________________________         ________________________ 
 

    Минск 2010 

    СОДЕРЖАНИЕ 

    ВВЕДЕНИЕ 

    Данная  проблема  - статуса депутата, рассматриваемая в курсовой работе, является важной темой в процессе формирования местного управления и самоуправления.

    Вопрос  о правовом статусе депутата местного Совета депутатов в Республике Беларусь представляется весьма актуальным, поскольку результаты деятельности местного самоуправления в целом в значительной мере зависят от того, создает ли законодательство необходимые условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий депутатами местных Советов.

    Взаимодействие  депутатов с населением, организациями и решение вопросов является главной целью создания Советов депутатов. Эффективное взаимодействие электората и депутата помогает успешно решать актуальные бытовые, городские и государственные проблемы на местах, способствует развитию местного самоуправления, процессу демократизации и гласности всего общества.

    Рассмотрение  вынесенных в курсовой работе проблем позволит лучше и более глубоко взглянуть на систему местных органов, способствовать улучшению их взаимодействия, выявить проблемные вопросы в законодательстве.

    Целью данной работы является изучение статуса депутата местного Совета депутатов, а также различных форм его работы, с точки зрения действующего законодательства Республики Беларусь.

    Для достижения намеченной цели были поставлены следующие задачи:

    - рассмотреть понятие статуса депутата;

    -изучить различные подходы в законодательстве Республики Беларусь к определению статуса депутата;

    -рассмотреть  роль регламентов Советов в реализации депутатских полномочий;

    -изучить  влияние на деятельность депутат мандата;

    - ознакомиться с работой депутата на сессии и в органах Совета;

    - ознакомиться с работой депутата в избирательном округе;

    - рассмотреть проблемы и возможности взаимодействие с депутатами парламента, с государственными органами и общественными объединениями;

    - детально исследовать правовые основы отзыва депутата;

    Таким образом, объектом исследования выступает правовой статус депутата местного Совета депутатов.

    Предметом служит изучение правового статуса депутата местного Совета депутатов, форм его работы и правовых основ отзыва.

    Важнейшими  методами исследования в курсовой работе являются формально-юридический метод, статистический, метод сравнивания, анализа и синтеза.

    В курсовой работе были использованы многие нормативно-правовые акты, учебные  издания, материалы периодических  изданий, а также монографическая  литература.

    1 ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА МЕСТНОГО СОВЕТА 

    1.1. Понятие статуса депутата 

    Слово «статус» имеет латинское происхождение (status – состояние, положение). В нашем случае речь идёт о правовом статусе депутата местного Совета депутатов Республики Беларусь.

    Депутат (от лат. Deputatus – посланный, выборный) – лицо, избранное в законодательный или иной представительный орган государства или местного самоуправления, представитель в этом органе определенной части населения – избирателей своего избирательного округа.

    Следует отметить, что к органам самоуправления в белорусском законодательстве относятся (Приложение А):

    1) местные Советы депутатов (далее – Совет);

    2) органы территориального общественного самоуправления (ОТОС). Если речь идёт об органах Совета, то к ним согласно статьям 14-22 Закона о местном управлении и самоуправлении относятся следующие органы (ПриложениеБ):

    1) руководство Совета (председатель, заместители председателя);

    2) президиум Совета;

    3) постоянные и временные депутатские комиссии;

    4) постоянные и временные депутатские группы;

    5) аппарат Совета;

    6) другие органы Совета.

    Существуют  различные подходы к трактовке  статуса депутата. В упрощённом смысле статус депутата включает объём депутатских полномочий и гарантии их осуществления. Подобный подход закреплен в действующем Законе о статусе депутата местного Совета депутатов.

    В широком смысле в муниципальном  праве, в законодательстве о местном самоуправлении под статусом депутата местного Совета принято понимать правовое положение депутата местного представительного органа государственной власти, определяемого совокупностью правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, сроком действия и прекращением, полномочиями депутата, гарантиями его деятельности, а также подотчётности, подконтрольности и ответственности [16].

    Вопрос  о правовом статусе депутата местного Совета депутатов в Республике Беларусь представляется весьма актуальным, поскольку результаты деятельности местного самоуправления в целом в значительной мере зависят от того, создает ли законодательство необходимые условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий депутатами местных Советов. 

    1.2. Законодательство о статусе депутата местного Совета 

    Законодательство  Республики Беларусь о статусе депутата Совета основывается на Конституции  Республики Беларусь и состоит из Закона «О статусе депутата местного совета депутатов» и других актов законодательства Республики Беларусь, в том числе регламентов Советов [5].

    В действующей Конституции Беларуси содержится общая правовая регламентация правового статуса депутата местного Совета как представительного органа местного самоуправления. Компетенция депутата является производной от компетенции местных Советов.

    Согласно  разделу V Конституции, местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

    Местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных  единиц сроком на четыре года.

    Местные Советы депутатов, исполнительные и  распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов.

    К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

    • утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

    • установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;

    • определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;

    • назначение местных референдумов.

    Местные Советы депутатов, исполнительные и  распорядительные органы на основании  действующего законодательства принимают  решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

    Решения местных Советов депутатов, не соответствующие  законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами.

    Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

    Решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

    В случае систематического или грубого  нарушения местным Советом депутатов  требований законодательства он может  быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

    Также, в статье 124 установлено, что компетенция, порядок создания и деятельности органов местного управления и самоуправления определяются законодательством[1].

    В подпунктах 5 – 6 статьи 98 Конституции установлено право Совета Республики отменять решения местных Советов, не соответствующих законодательству и принимать решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и иных случаях, предусмотренных законом.

    В разделе III «Избирательная система. Референдум»  Конституции закреплены принципы избирательного права и правовые основы выборов депутатов, закреплён отзыв депутатов[1].

    Важным  также является вопрос, как в Конституции  урегулирован порядок установления территориальных границ для формирования местных Советов. В упрощённом виде вопрос сводится к тому, может ли население любой территории или населённого пункта самостоятельно решить, следует ли избирать своих депутатов и формировать Совет депутатов? Ответ на этот вопрос содержится в статье 9 и статье 118 Конституции. Согласно статье 118 местные Совета депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на четыре года. Часть 3 статьи 9 Конституции определила, что территория Беларуси делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством.

    В соответствии с Законом «Об административно-территориальном  делении и порядке решения  вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь», административно-территориальными единицами Республики Беларусь являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы[3].

    Исходя  из анализа вышеназванных нормативных актов, население не может самостоятельно (непосредственно) решить, какой населенный пункт следует считать административно-территориальной единицей и проводить там выборы депутатов.

    В этой связи следует напомнить, что, анализируя формы самоуправления и роль депутатов в их осуществлении, необходимо рассматривать местные Советы как императивную (обязательную) форму самоуправления, а общественное самоуправление – как факультативную форму, реализуемую гражданами по собственной инициативе.

    На  момент проведения выборов депутатов  местных Советов XXVI созыва (25 апреля 2010 года) существовало следующее количество административно-территориальных единиц и соответственно столько же местных Советов и исполкомов: области и территория г. Минска – 7; районы – 118; города областного подчинения – 12; города районного подчинения – 14; посёлки – 56; сельсоветы – 1288. Всего – 1495. Результаты выборов приведены в Приложении №3 [17].

    Среди других актов законодательства, регламентирующих элементы правового статуса депутата местного Совета, кроме самого Закона о статусе депутата местного Совета, имеет большое значение Закон о местном управлении и самоуправлении в редакции Закона от 4 января 2010 года и Избирательный кодекс от 11 февраля 2000 года.

    Глава 3 (статьи 12-27) Закона о местном управлении и самоуправлении конкретизирует некоторые элементы депутатского статуса и устанавливает процедуру реализации депутатских полномочий в Совете и его органах. Так, часть 2 статьи 11 устанавливает, что Советы осуществляют свою деятельность через сессии и через деятельность органов Совета, а также путем реализации депутатами Совета своих полномочий, в том числе посредством создания и деятельности депутатских групп и других депутатских объединений. В статье 12 определен порядок проведения сессии Совета. Сессия созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. В теории муниципального права принято выделять следующие виды сессии Совета:

    а) первая (учредительная) вновь избранного Совета;

    б) очередная;

    в) внеочередная.

    Очередная сессия Совета созывается согласно плану работы Совета председателем. Внеочередная сессия может быть созвана:

    1) по требованию Президента Республики  Беларусь;

    2) по требованию вышестоящего Совета;

    3) президиумом Совета;

    4) по инициативе не менее чем одной трети депутатов Совета;

    5) по инициативе председателя соответствующего исполкома;

    7) по инициативе избирателей (не  менее 10 процентов от их списочного состава);

    8) в случаях, предусмотренных регламентом Совета.

    Часть 1 статьи 17 Закона о местном управлении и самоуправлении содержит обширный перечень вопросов, решаемых депутатами исключительно на сессии, в т.ч. признание депутатских полномочий и досрочное прекращение полномочий, утверждение структуры Совета, определение порядка компенсации депутатам расходов, связанных с реализацией депутатских полномочий и другие.

    В статьях 14–16 Закона о местном управлении и самоуправлении в общем виде закреплен порядок образования органов местного Совета, а в статьях 18–20 – компетенция местных Советов различных уровней [4].

    В Избирательном кодексе, кроме порядка  проведения выборов, закреплены некоторые избирательные цензы (статьи 57, 59-60), которые также следует рассматривать как элемент статуса депутата, мажоритарная избирательная системе (2-х туровая), порядок регистрации депутатов, избранных по каждому избирательному округу (статья 91). В разделе VIII Избирательного кодекса (статьи 129-142) содержится процедура отзыва депутата. Отзыв является одним из элементов императивного депутатского мандата.

    В части 3 статьи 57 Избирательного кодекса установлено (как и в статье 1 Закона о статусе депутата местного Совета), что депутатом местного Совета может быть избран гражданин Республики Беларусь, достигший 18 лет. Депутатами местных Советов депутатов не могут быть председатели областных, Минского городского, районных, городских (кроме городов районного подчинения) исполнительных комитетов, а также судьи. Депутат местного Совета депутатов не может быть одновременно депутатом Палаты представителей (статья 59 Избирательного кодекса). Причём кандидатами в депутаты местных Советов могут быть выдвинуты граждане, проживающие или работающие на территории соответствующего Совета, а также работающие в организациях, расположенных на территории другого местного Совета, но связанные с удовлетворением потребностей населения и социальным развитием территории данного Совета (статья 60 Избирательного кодекса) [2]. 

    1.3. Роль регламентов  Советов в реализации  депутатских полномочий 

    Среди актов законодательства о статусе депутата местного Совета важная роль отводится регламентам Советов.

    Слово «регламент» происходит от французского «reglement», что означает правило, регулирующее порядок какой-либо деятельности, например проведения собраний общественной организации или процедуры деятельности органов муниципалитета или органов государственной власти. В этой связи можно также вспомнить латинский термин «regula» – правило [11].

    В юридической литературе в настоящее  время термин «регламент» употребляется в следующих значениях:

    1. Порядок ведения заседания, собрания, сессии или съезда представительного органа.

    2. Свод правил (постоянных или временных), регулирующих внутреннюю организацию и формы деятельности представительного органа, а также порядок работы правительства или иного органа государственной власти [16].

    В данной работе регламент рассматривается как официальный акт местного Совета, содержащий муниципально-правовые нормы, закрепляющие организационную структуру Совета и организационно-правовые формы функционирования Совета и его структур, а также закрепляющий некоторые вопросы взаимодействия Совета с иными субъектами муниципально-правовых отношений.

    Анализ  регламентов, принятых местными Советами Беларуси за последний десятилетний период, свидетельствует о наличии существенных различий в их содержании и структуре. Общий недостаток регламентов – дублирование правовых норм о принципах и функциях местного самоуправления, о выборах депутатов и руководстве местных Советов, а также о компетенции местных Советов различных уровней.

    Действующие регламенты местных Советов на 90% дублируют правовые нормы материального характера, закрепленные в актах законодательства о местном управлении и самоуправлении, и не дают ответа на вопрос, какие структуры существуют в данных Советах и, что особенно важно, какова процедура функционирования Совета и его структур[10].

    С принятием Закона о нормативных  правовых актах законодатель отнёс, согласно статьи 2 Закона, регламент органов самоуправления к нормативным правовым актам. В Законе о местном управлении и самоуправлении от 4 января 2010 г. согласно части 4 статьи 11 определен перечень предметов правового регулирования регламента местного Совета[4].

    Анализ  содержания указанной статьи позволяет  сделать вывод, что предмет правового регулирования регламента ограничен сессионной деятельностью Совета. Но необходимо отличать регламент сессии (обычно это регламент самой сессии) от регламента Совета.

    Многие  Советы кроме регламента сессии принимают  следующие решения, которыми закрепляются отдельные полномочия депутатов:

    1) положение о президиуме Совета;

    2) положение о депутатских комиссиях;

    3) положения о депутатских группах;

    4) положение об аппарате Совета;

    5)положение  об органах территориального  общественного самоуправления (ОТОС);

    6) положение о консультантах и  экспертах, работающих в депутатских комиссиях;

    7) положения о помощниках депутатов.

    Целесообразно было бы все эти положения объединить в одном нормативном акте – регламенте Совета.

    Более того, как показывает анализ решений  Советов, регламенты Советов (как и другие решения нормативного характера) базового и первичного уровня управления официально не публикуются и не известны широкой общественности. Это является нарушением принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления (статья 3 Закона о местном управлении и самоуправлении) и статьи 7 Конституции, поскольку нормативные акты государственных органов должны публиковаться или доводиться до всеобщего сведения иным, предусмотренным законом способом.

    В действующем Законе о статусе  депутата местного Совета ряд статей о полномочиях депутата содержат отсылочные нормы к регламенту Совета.

    Регламентом определяется порядок признания  полномочий депутата (на первой сессии через мандатную комиссию), устанавливаются нормы депутатской этики, регламентируются процедурные аспекты участия депутата в работе сессии и всех органов Совета, в реализации контрольных полномочий местного Совета. Статьи 3 и 20 Закона о статусе депутата местного Совета предусматривают, что депутат при осуществлении своей деятельности учитывает интересы граждан и особенности развития соответствующей административно-территориальной единицы, способствует развитию различных форм местного самоуправления – общественного самоуправления и форм непосредственной демократии. Способы учёта интересов граждан (анализ обращений, публикаций в местных СМИ, приём граждан, проведение собраний и конференций, консультативный опрос) и процедура реализации форм прямой демократии на местном уровне с участием депутата могут быть закреплены в регламенте местного Совета [5].

    Для работы в комиссиях (следует считать, что и в других органах местного Совета) могут привлекаться в порядке, определенном регламентом местного Совета, консультанты и эксперты с правом совещательного голоса (статья 16 Закона о местном управлении и самоуправлении). Правовое положение консультантов, экспертов и других приглашенных лиц (представители трудовых коллективов и общественных организаций, члены ОТОС, старосты сельских населённых пунктов, депутаты нижестоящих или вышестоящих Советов, должностные лица территориальных органов госуправления и т.д.) также может закрепляться в регламентах.

    Сессия  или президиум Совета могут принять  решение о помощниках депутата – во всяком случае, законодательство Беларуси не содержит запрета на введение подобного института. По решению Мингорсовета от 24 июня 1997 г. у депутатов Минского городского Совета появились общественные помощники. Положение о помощниках депутатов Мингорсовета в настоящее время содержится в гл.7 регламента Мингорсовета, принятого 1 апреля 2004 г., №96 [7].

    Особое  значение имеет закрепление в  регламентах процедурных вопросов взаимодействия граждан и их объединений с депутатами и органами Совета.

    Так, согласно статьи 15 Закона о местном управлении и самоуправлении президиум Совета должен обеспечить широкое участие организаций и граждан в разработке, принятии и реализации решений по вопросам местного значения. Однако нет ни одного местного Совета в Республике Беларусь, который бы в полной мере закреплял в регламенте или ином решении процедуру и организационно-правовые формы взаимодействия Совета и общественности.

    Для совершенствования и унификации регламентов Советов необходимо разработать примерный (модельный) регламент местного Совета и утвердить его на очередном Съезде депутатов местных Советов Республики Беларусь. 

    1.4. Депутатский мандат 

    Депутат является представителем своих избирателей и обязан представлять их интересы в государственных органах власти. Согласно статье 1 Закона о статусе депутата местного Совета депутатом местного Совета является свободно избранный гражданин, проживающий на территории, входящей в избирательный округ, представитель, уполномоченный участвовать в осуществлении государственной власти местным Советом депутатов, представлять своих избирателей в государственных органах и других организациях, осуществлять иные полномочия, предусмотренные Конституцией Республики Беларусь, Законом о статусе депутата местного Совета и другими актами законодательства (в т.ч. и регламентами Советов).