Статус депутатов органов местного самоуправления
Содержание
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
1.2. Конституционно-правовые положения о структуре органов местного самоуправления
Глава 2. Правовое положение депутатов представительных органов местного самоуправления
2.1. Формы деятельности
и полномочия депутатов
2.2. Участие депутатов в нормотворческой работе представительных органов местного самоуправления
Глава 3. Гарантии осуществления прав депутатом представительного органа местного самоуправления и особенности привлечения их к ответственности
3.1. Неприкосновенность как
гарантия осуществления депутат
3.2. Основания отзыва и
процедура голосования по
Заключение
Библиография
Введение
Местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения, так как является вполне самостоятельной сферой. Также следует отметить, что современное самоуправление в России находится на стадии становления. Этот процесс шёл на протяжении, по меньшей мере, десяти лет и довольно динамично продолжается сегодня.
Несмотря на срок действия Конституции Российской Федерации тема статуса депутатов органов местного самоуправления не утратила своей актуальности. Научная новизна выпускной квалификационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику правоприменения депутатами органов местного самоуправления конституционно-правовых норм , особенно в вопросах регулирования муниципальных отношений.
Настоящая работа является одним из исследований, в котором процессы становления системы органов местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте проводимой конституционной реформы, направленной на формирование системы местного самоуправления, как, самостоятельного в пределах своих полномочий, уровня власти.
Цель выпускной квалификационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального права исследовать состояние конституционно-правовой регламентации организации и деятельности депутатов органов местного самоуправления, основные направления и формы взаимоотношений, сложившихся в ходе проведения конституционной реформы, и предложить возможные варианты совершенствования конституционно-правового механизма их взаимодействия с учетом характерных особенностей и специфики, места и роли в системе управления.
Наряду с теоретическими рассматриваются и практические аспекты функционирования системы депутатов органов местного самоуправления, их взаимоотношений, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом функциональной специфики и особенностей.
Особое внимание в выпускной квалификационной работе уделяется конституционно-правовому анализу организации ,структуры и деятельности депутатов органов местного самоуправления, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма их взаимодействия.
Глава 1. Конституционно - правовые основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
1.1. Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления гласит ст. 2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства»1.
Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признаёт и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130-133).
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом государством. В соответствии со ст.12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчёты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. Конституция не даёт исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления.
Основываясь на положениях Конституции РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти российской Федерации и органов государственной власти её субъектов в области местного самоуправления2.
В соответствии со ст.16 Конституции РФ положения её ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить её положениям о местном самоуправлении, закреплённым в гл.1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.
Многие современные исследователи характеризуют местное самоуправление как самостоятельную деятельность населения и избранных им негосударственных органов.
Ю.А. Дмитриев определяет местное самоуправление как «инициативную, самостоятельную, осуществляемую под свою ответственность деятельность местных жителей, направленную на решение задач, отнесённых к их ведению законом или актом местного самоуправления»3.
И.В. Выдрин определяет местное самоуправление «как процесс управления низовыми территориальным сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей»4.
Официальная законодательная формулировка понятия «местное самоуправление» содержалось в ранее действовавшем Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 года: «Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Согласно п. 1 ст.3 Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, «под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления»5.
По мнению А. Замотаева, «несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя - местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления»6.
Новый Федеральный закон даёт несколько иную, более конкретную формулировку: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» 7.
Общие принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований8.
Для принципов местного самоуправления характерно следующее:
1) они определяют единые
основы построения и
2) являясь теоретической
основой муниципального
3) они выступают в качестве
критерия оценки действующей
системы местного
4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской Хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов совета Европы.
В свою очередь, Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.
В рамках данных принципов осуществляется
регулирование особенностей организации
местного самоуправления в приграничных
территориях, закрытых административно-территориальны
К общим принципам местного самоуправления относятся:
а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизлияния граждан;
г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;
д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
ж) соблюдение прав и свобод человека и граждан;
з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
и) гласность деятельности местного самоуправления;
к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
л) государственная гарантия местного самоуправления.
Кроме того, реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую.
Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является ратифицированная в 1998г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления: её основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.
Конституция Российской Федерации, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами.
В соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Таким образом, Конституция определяет пределы правового регулирования организации местного самоуправления для федеральных органов государственной власти: установление единых, общих для всех территорий России основ построения и функционирования местной, муниципальной власти.
Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. К ним относятся, прежде всего, положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. В нём определены единые принципы формирования и развития правовых основ местного самоуправления в нашей стране. Значение указанного закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.
Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления Федеральный закон составляет, таким образом, юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации.
Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2009 года, правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя, признается и гарантируется государством и выступает важным показателем истинно демократического правового государства.
1.2. Конституционно-правовые положения о структуре органов местного самоуправления
Определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы, проводимой в России, которая непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий, в том числе органами местной власти.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как «перечень» этих органов. Таким образом, «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений».
Другими словами, многими учеными указывается на неоправданное использование в ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «структура органов местного самоуправления». Речь идет об их системе, то есть об общих принципах организации системы органов местного самоуправления9.
Между тем, в структуру органов местного
самоуправления согласно Федеральному
закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ входят
представительный орган муниципального
образования, глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно-
В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.
В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления, подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»10.
В Конституции РФ не раскрывается понятие общих принципов. В Федеральном законе № 131-ФЗ о местном самоуправлении также не дан конкретный перечень общих принципов организации местного самоуправления.
В юридической литературе существуют различные подходы к определению содержания данного понятия и классификации общих принципов организации местного самоуправления. Так, В.И. Фадеев, выделяя четыре группы принципов, которые вытекают из преамбулы Федерального закона № 131-ФЗ, считает, что эти группы принципов охватывают все основные положения данного закона и сформулировать их перечень практически очень сложно11.
В связи с такой неопределенностью понятия общих принципов субъекты РФ в настоящее время столкнулись с проблемой, когда вопросы организации местного самоуправления, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, достаточно детально урегулированы федеральным законодателем в Федеральном законе № 131-ФЗ. В региональном законодательстве, а также в уставах муниципальных образований в большинстве случаев дублируются положения Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, отсутствие четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления не в полной мере гарантирует осуществление на практике принципа его самостоятельности. В этой связи справедливо высказывание В.И. Васильева, что законы об общих принципах местного самоуправления «могут включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения» в вопросах организации местного самоуправления12.
Отсутствие четкого понятия общих принципов организации местного самоуправления позволило федеральному законодателю ограничить случаи проведения муниципального референдума по вопросам определения структуры органов местного самоуправления. Так, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.
На таком местном референдуме выявляется мнение населения в части перечня и наименований органов местного самоуправления, а также порядка избрания и полномочий главы муниципального образования на основании ч. 2 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении.
Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод «о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти».
Между тем, согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 года о местном самоуправлении структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме, устанавливаются:
1) структура и наименования органов местного самоуправления;
2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
Деятельность представительного органа местного самоуправления определяется регламентом соответствующего органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведение заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.
В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово «сессия», а говорится, как правило, о заседаниях.
Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в законе об общих принципах организации местного самоуправления.
Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования.
Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.
По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии - основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа. В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается не позднее 14--20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойства решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.