Статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – местной администрации

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3

 

1.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ…………7

1.1 Администрация муниципального образования в системе органов местного самоуправления……………………………………………………….7

1.2   Организационная  структура местной администрации……………….11

1.3    Глава местной  администрации………………………………………...18

 

2.АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА  КОСТРОМЫ.................................................25

2.1   Деятельность Администрации  города Костромы в 2010 году……...25

2.2   Муниципальные целевые  программы………………………………...30

2.3   Регламент Администрации  города Костромы………………………..36

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………..40

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК…………………………………………...43

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Неотъемлемым элементом демократического государства  и становления гражданского общества является местное самоуправление. 6 октября 2003 г. был принят Федеральный  закон № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон  № 131-ФЗ), который явился новой вехой  в законодательном регулировании  местного самоуправления, внес существенные коррективы в формирование системы  местного самоуправления в Российской Федерации. Новый Закон более  детально устанавливает основы муниципальных  отношений, и регулирует их именно на федеральном уровне, перераспределив  полномочия в сфере определения  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления, предусмотренные ст. 72 Конституции  России, в пользу Федерации; более  детально определяет систему местных  органов власти; устанавливает особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных  образованиях, как муниципальные  районы; указывает условия отрешения  от должности высшего должностного лица муниципального образования.

Новеллой в нормативном закреплении  в системе органов местного самоуправления местной администрации является в первую очередь факт самой обязательности такого органа, причем независимо от численного состава избирателей или иных условий. Целью создания местной  администрации является, наряду с  решением вопросов местного значения осуществление отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации1. Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым может быть глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса.

Отдельного внимания заслуживает  не столько возможность замещения  должности на условиях конкурса, сколько  сам порядок его проведения, в  частности состав конкурсной комиссии. Число членов такой комиссии устанавливается  представительным органом муниципального образования. Система отношений  органов местного самоуправления с  органами государственной власти по выполнению государственных полномочий строится на основе прямой подчиненности. Вместе с тем реформированы не только отношения органов государственной  власти и местного самоуправления по вертикали. Обновлению подверглась  система взаимоотношений местных  органов между собой. В формировании исполнительных органов местного самоуправления существенная роль отводится представительным органам. В Федеральном законе 2003 г. в целях разграничения функций  и обеспечения баланса полномочий с использованием элементов системы  сдержек и противовесов был последовательно  закреплен принцип разграничения  полномочий между исполнительными  и представительными органами власти местного самоуправления.

На практике и в правовых актах  применяются различные понятия  в отношении категории «правовой  статус местной администрации», «правовое  положение местной администрации», «полномочия органов местного самоуправления», «вопросы местного значения» и др., что порождает разные толкования данных понятий при рассмотрении вопроса о регулировании и  функционировании механизма муниципальной  власти.

В связи с этим представляется актуальным рассмотрение правовой природы и  статуса местной администрации, ее места в структуре органов  местного самоуправления, анализ правового  регулирования полномочий местной  администрации.

Основу исследования составляет законодательство России, а также общетеоретические  и специальные труды российских отечественных ученых в области  теории права, конституционного, муниципального права: С.С. Алексеева, В.А. Баранчикова, А.В. Батанова, А.Д. Бахраха, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, А.В. Мадьяровой, Д.Б. Миннигуловой, О.В. Новиченко, Л.Б. Соболевой, В.И. Фадеева, С.Е. Чанова, С.И.Чащиной, Е.С. Шугриной, и других; материалы научно-практических конференций и семинаров, посвященных  современным проблемам органов  местного самоуправления, в том числе  местной администрации.

Объектом настоящего исследования выступает правовое регулирование  статуса местной администрации, правовая природа и место местной  администрации в системе органов  местного самоуправления.

Предметом исследования является исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления –  местная администрация.

Целью данного исследования выступает  комплексный анализ особенностей правовой природы и статуса местной  администрации, правового регулирования  компетенции местной администрации.

Задачи исследования:

1) Охарактеризовать местную администрацию;

2) Рассмотреть деятельность Администрации города Костромы;

3) Сделать соответствующие выводы.

Вступление в силу Федерального закона от 6 июня 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ поставил перед правовой наукой новые задачи. С 1 января 2006 г. и до 1 января 2009 г. установлен так называемый переходный период - в большинстве субъектов Российской Федерации начала действовать новая система местного самоуправления. Учитывая сложность правового регулирования и правового статуса органов местного самоуправления, местной администрации можно отметить, что в правовой литературе данная тема раскрыта недостаточно полно и представлена в основном статьями специалистов и практиков в периодической печати. Данная работа представляет собой попытку провести комплексное исследование теоретических и практических проблем, связанных с теоретико-правовыми основами определения статуса местной администрации, роли местной администрации в системе местного самоуправления и правового регулирования компетенции местной администрации.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

 

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

1.1 Администрация муниципального образования в системе органов местного самоуправления

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. предусматривает обязательность наличия в структуре органов  местного самоуправления местной администрации - исполнительно-распорядительного  органа местного самоуправления. Следует  отметить, что в данном случае авторы Закона исходили из существующих реалий, так как, хотя закон о местном  самоуправлении 1995 г. не предусматривал обязательного наличия исполнительных органов, на практике они создавались  в большинстве муниципальных  образований. При этом исполнительные органы в различных муниципальных  образованиях носили различные наименования: мэрия, управа, префектура и тому подобные. Однако чаще всего они именовались  администрациями. Это название перешло  и в федеральный закон о  местном самоуправлении 2003 г.

Местная администрация в  соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления» - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению  вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации2.

Отдельная проблема муниципального права - это соотношение ФЗ-131 и  ФЗ-154. Ведь схема, разработанная для  продления переходного периода (с 1 января 2006 г. по 1 января 2009 г.), совсем не идеальна. Субъектам Федерации предложили принять свои законы, основанные на нормах ФЗ-131, но ФЗ-154 при этом-то отменен не был. Наконец, в контексте соотношения нормативных актов нельзя не коснуться проблемы соотношения ФЗ-131 и положений Конституции Российской Федерации. Возьмем, к примеру, ст. 12 Конституции - норму о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Они (эти проблемы) напрямую касаются приведенной нормы Конституции Российской Федерации. Можно указать и на другие случаи - например, вопрос об участии представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкурсе по назначению (отбору кандидатур) глав местных администраций. Существуют проблемы, связанные со ст. 72 Конституции Российской Федерации - с пунктом "н" части 1. Он говорит, что только общие принципы организации местного самоуправления должна устанавливать Федерация. Но, как уже отмечалось, ни один федеральный закон, посвященный местному самоуправлению, не содержит исключительно общих принципов, всегда выходит за их рамки.

Статья 131 Конституции Российской Федерации гласит: структура органов  местного самоуправления определяется населением самостоятельно. А что  говорит ФЗ-131? Наличие представительного  органа местного самоуправления обязательно, наличие местной администрации  обязательно, наличие главы муниципального образования обязательно. И что  остается муниципальным образованиям, какие иные органы могут включаться в структуру органов местного самоуправления? Практика показывает, что это общественные палаты, консультативные, общественные советы, наблюдательные органы. То есть, в сущности, вовсе  это и не органы местного самоуправления, а консультативные структуры  при органах местного самоуправления (или главах муниципальных образований). В итоге регулирование, предложенное ФЗ-131, приводит к тому, что право  на самостоятельное определение  структуры реализовать местному самоуправлению невозможно. Более того, Конституция говорит, что это  право принадлежит населению. А на практике кто его реализует? Практически повсеместно представительные органы местного самоуправления3.

Местной администрацией руководит  глава местной администрации  на принципах единоначалия. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации  утверждается представительным органом  муниципального образования по представлению  главы местной администрации. В  структуру местной администрации  могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной  администрации.

Под структурой местной администрации  понимается ее внутреннее подразделение  на отраслевые, функциональные или  территориальные органы, которые  могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации  обязательно отражаются порядок  назначения и полномочия руководителей  таких подразделений. Понятно, что  развитая структура администрации  имеется в крупных муниципальных  образованиях, где существует необходимая  финансовая база для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения  осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например здравоохранением, образованием и т.д. Под функциональными подразделениями  подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной  деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной  собственностью, решение экологических  проблем. В то же время деление  подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно, в отдельных  сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т.п. Территориальные  органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деление, или в поселениях, входящих в состав муниципального образования, и могут в свою очередь иметь отраслевые и функциональные отделы.

Наименование структурных  подразделений местной администрации  может быть различным (отдел, управление, департамент, комитет, комиссия и т.д.). Все они по общему правилу функционируют  на основе принципа единоначалия. Исключением  являются комиссии, в состав которых  могут входить помимо работников местной администрации руководители муниципальных предприятий и  учреждений, представители общественности и которые обычно принимают решения  на коллегиальной основе.

Структурные подразделения  местной администрации могут  наделяться правами юридических  лиц.

Руководители структурных  подразделений администрации издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми  сотрудниками структурного подразделения4.

В современной муниципальной  практике типичными звеньями организационной  структуры местной администрации  являются:

- глава администрации;

- его заместители по  сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один  или два первых заместителя;

- структурные подразделения  различных типов, которые могут  находиться в подчинении главы  администрации, одного из его  заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

- коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации,  экономический и другие советы;

- аппарат администрации.

 

1.2 Организационная структура  местной администрации

 

Организационная структура - важнейший  фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой  реализуется процесс муниципального управления5.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных  организационных единиц (отдельных  должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами  и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций  управления.

Звено управления представляет собой  обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления - совокупность звеньев  управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Муниципальное управление существенно  различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает  объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации  и служат основой для выделения  в ее структуре самостоятельных  подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных  конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственных комплекс, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников6.

Принципы построения организационной  структуры администрации7. 
Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения.  
1.  Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность. Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. Для этого в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается путем разделения полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования. 
3. Способность к развитию (адаптивность). Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплексность. При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности: 
- аналитический (анализ проблемы, определение возможных путей решения); 
- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

- принятие управленческого решения  (выбор технологии и алгоритма  решения задачи, определение конечного  и промежуточных результатов); 
- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управления); 
- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует  при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той  или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции "разведено" по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать  несколько структурных подразделений  администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или  иного структурного подразделения, носили максимально завершенный  характер, что особенно важно для  отраслевых структурных подразделений. 
5. Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться при проведении различных мероприятий, в том числе за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования. 
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации муниципального управления.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной  структуры местной администрации  являются: 
-глава администрации;

- его заместители по сферам  муниципальной деятельности, среди  которых могут быть один или  два первых заместителя;

- структурные подразделения различных  типов, которые могут находиться  в подчинении главы администрации,  одного из его заместителей  или в соподчинении (например, отдел  в составе управления);

- коллегиальные совещательные  органы: коллегия администрации,  экономический и другие советы;

- аппарат администрации.

В условиях проведения экономической  и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно  усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут  дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются  для решения конкретных целевых  задач и могут быть постоянными  либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные  структуры муниципального управления. 
          При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: административном подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются  в виде комиссий, штабов, рабочих  групп и т.п. Перечень таких подразделений  периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами. Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель их создания - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. В своей работе они используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и  носит временный характер. Как  правило, рабочие группы выполняют  проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для  организационного проектирования структуры  администрации, выработки новых  технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать  карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой  структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности  нескольких органов за разные аспекты  одного результата, роль коллегиальных  и консультативных органов в  процессе принятия решений8.

Необходимость реализации программно-целевых  функций требует создания в структуре  администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление  проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач  и передачу их в отраслевые и функциональные подразделения.

Основные задачи стратегического  блока заключаются в следующем. 
1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению  кризисных ситуаций, а также проектов  по реорганизации и изменению  ситуации в различных сферах  жизни, обеспечивающих доведение  ее основных параметров до  уровня, соответствующего объективным  представлениям о поселении. Это  включает разработку технических  заданий на программы и проекты,  их аналитическое и правовое  обеспечение, экспертизу стратегических  решений, представляемых на утверждение  главе администрации, разработку  планов-графиков выполнения подпрограмм  и проектов, их бюджетирование, разработку  бизнес-планов и т.п., а также  внутренний управленческий аудит. 

 

 

 

1.3 Глава местной  администрации

 

Глава муниципального образования  является высшим должностным лицом  муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования  собственными полномочиями по решению  вопросов местного значения.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. При  этом в соответствии с федеральным  законом № 131-ФЗ глава муниципального образования занимает одновременно либо должность главы представительного  органа муниципального образования, либо должность главы местной администрации.

В случае если лицо назначается  на должность главы местной администрации  по контракту, уставом поселения, а  в отношении должности главы  местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом  муниципального района (городского округа) и региональным законом могут  быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы  местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы  местной администрации устанавливается  представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование  условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем  за 20 дней до дня проведения конкурса. Контракт с главой местной администрации  заключается главой муниципального образования9.