Статус Президента России

Содержание

Введение……………………………………………………………………...……3

1. Правовой  статус Президента РФ……………………………………………...4

2. Сравнительный  анализ выборов президента с  1991 по 2008 год………….10

Заключение…………………………………………………………………….…29

Список  используемой литературы……………………………………………...31 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

    Говоря  об эволюции института президентства  в Российской Федерации, следует  отдельно и особо акцентировать  внимание на том, что с 1991 г. по настоящий  момент параллельно с развитием  нормативного регулирования полномочий Президента Российской Федерации и постепенной практической трансформацией конституционно закрепленной модели данного института эволюционирует и избирательное законодательство.

      Выборы Президента Российской  Федерации гражданами являются  одним из основных факторов, определяющих положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей в президентской или смешанной республике, поскольку полномочия Президента Российской Федерации как реального главы государства и исполнительной власти нуждаются в самой широкой и мощной легитимации. Не случайно в вопросе на референдуме 17 марта 1991 г. прозвучала формулировка "всенародно избранный", а после президентских выборов в 1991 г. Б.Н. Ельцин неоднократно подчеркивал, что он "первый всенародно избранный Президент России"¹.

    Хотя  российский опыт проведения выборов  высшего должностного лица государства  еще сравнительно невелик, состоявшиеся пять президентских кампаний позволяют  выявить определенные тенденции  и обозначить проблемы в развитии законодательства о выборах Президента, которое в течение прошедших 17 лет изменялось весьма интенсивно.

    Принятие  новой Конституции РФ и тот  факт, что специализированных Законов  о выборах Президента Российской Федерации в новейшей конституционной  истории России, включая первый Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1096-1 "О выборах Президента РСФСР", было уже четыре и объем их увеличивался практически в геометрической прогрессии, - яркое тому подтверждение.

    1. Правовой статус  Президента РФ

    Крайне  важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет статья 80 Конституции РФ, открывающая главу 4. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что "в конституционном праве понятие "глава государства" точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях"².

    Содержание части 2 статьи 80 представляет собой комплексную норму, которая охватывает сразу несколько ключевых параметров института президентства. Прежде всего закрепляется, что Президент является гарантом Конституции. Интересно, что данное понятие ("гарант Конституции") не используют ни Конституция США, ни европейские конституции. Не было его и в отечественном конституционном законодательстве. Нынешняя российская Конституция, "определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ без юридического содержания"³. Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Другое дело, что она может быть многоаспектной, как в данном случае. Это выражается в том, что, во-первых, глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию и, во-вторых, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. И для этого у Президента есть целый "набор инструментов". Так, "он накладывает вето на законы, не соответствующие Конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы, прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции"⁴. И, будучи гарантом Конституции страны, Президент должен нести персональную ответственность за эффективность ее защиты.

    Стоит отметить, что многие ученые-юристы весьма негативно относятся к  тому факту, что именно глава государства, а не Конституционный Суд является гарантом Конституции⁵. Такую позицию вполне можно понять. Поскольку конституционные нормы свидетельствуют о том, что Президент РФ de facto является главой исполнительной власти, он уже не может быть до конца беспристрастным и объективным.

    Далее действующая Конституция отводит  главе государства особую роль и  в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. С учетом того, что, согласно статье 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в Конституции расставляются приоритеты и указывается на основной смысл существования государства. Со своей стороны Президент, выступая гарантом этих прав и свобод, "издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства"⁶.

    Кроме того, все из той же части 2 статьи 80 следует, что Президент принимает  меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной  целостности, обеспечивая согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Особое положение главы государства здесь видится прежде всего в том, что на него возлагается задача обеспечения единства государственной власти, которая, в свою очередь, осуществляется исполнительными, законодательными и судебными органами.

    И наконец, именно Президенту, согласно части 2 статьи 80, отводится роль своего рода арбитра, обеспечивающего согласованное  функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одним из способов осуществления  этой функции является закрепленное за Президентом частью 1 статьи 85 Конституции право использования согласительных процедур при решении спорных вопросов. Суть этих процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. "Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной. Выбор же суда зависит от характера спора и компетенции суда"⁷. Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему частью 2 статьи 125 Конституции праву обращаться в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.

    Кроме того, в рамках осуществления функции  обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти можно рассматривать и зафиксированное в части 2 статьи 85 право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Хотя формально действие актов приостанавливается лишь до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или о нарушении ими прав и свобод человека и гражданина, практика показывает, что вмешательства суда, как правило, не требуется, ибо оспариваемые главой государства акты отменяются принявшими их органами еще до судебного рассмотрения дела.

    В контексте обеспечения согласованного функционирования органов государственной  власти следует упомянуть и о  том, что с недавнего времени, согласно статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 11 декабря 2004 года)⁸, гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации именно по представлению Президента РФ. Данное нововведение, породившее столь много споров, стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако своим Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П⁹ Суд признал указанное положение не противоречащим Конституции.

    Но  вернемся к статье 80 Конституции РФ. Часть 3 данной статьи предоставляет Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это означает, что именно глава государства обладает правом формулировать их (в реализации же внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие федеральные органы власти). Это особо подчеркнул Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию в 2000 году: "Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение". Однако в Конституции очерчиваются и границы данной президентской прерогативы, так как указывается, что определение основных направлений внутренней и внешней политики осуществляется в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

    Наконец, часть 4 статьи 80 Конституции говорит  о том, что Президент как глава  государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию "не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ"¹⁰. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Сравнительный анализ  выборов президента  с 1991 по 2008 год

    Не  вдаваясь в подробности относительно первого этапа, на котором происходило становление законодательства о выборах на основе измененной Конституции 1978 г., и того, как на практике были организованы и проведены первые президентские выборы, сконцентрируемся на четырех этапах развития законодательства, имевших место после принятия ныне действующей Конституции РФ 1993 г. 

Таблица 1.

Президентские выборы

в России и развитие законодательства 

    Основой и отправной точкой нормативного оформления выборов главы Российского государства являются соответствующие положения Конституции, и второй этап развития избирательного законодательства начался именно с обновления фундамента - с принятия новой Конституции РФ в 1993 г. Что касается общих конституционных положений о выборах, применимых в том числе и к выборам президентским, то, как справедливо отмечает М.В. Баглай, "особенностью России является то, что в отличие от многих (если не от большинства) других государств с относительно новыми конституциями в Конституции РФ нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы детально закреплены общие принципы избирательного права по выборам во все органы власти"¹¹. Этому посвящены лишь ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32.

    Однако  в главе 4, посвященной Президенту Российской Федерации, устанавливаются  минимальные конкретные требования применительно к порядку замещения  поста Президента Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 81). К ним относятся: способ избрания: равные прямые выборы при тайном голосовании; корпус избирателей: все граждане Российской Федерации; срок полномочий: четыре года и не более двух сроков подряд; требования к кандидату: а) российское гражданство; б) постоянное проживание в России не менее 10 лет; в) минимальный возраст - 35 лет. Что касается назначения выборов, то Конституция относит это к полномочиям Совета Федерации - верхней палаты парламента (п. "д" ч. 1 ст. 102). Таким образом, на данном этапе было произведено шесть базовых изменений. Остановимся на них более подробно.

    Во-первых, срок президентских полномочий сократился с пяти до четырех лет. Некоторые  специалисты полагают, что нововведение было скопировано с американской модели, но этот срок является весьма распространенным в мировой практике. По большому счету такое незначительное изменение, видимо, объясняется просто желанием уравнять сроки полномочий Президента и нижней палаты парламента. Если же оценивать эту норму с точки зрения простой логики, то срок в четыре года представляется вполне справедливым, потому что "не позволяет мешкать, а значит, вполне понуждает к действию. Кроме того, он предполагает решительное подтверждение определенной способности к управлению страной и истинных намерений избранного лица"¹². Хотя принципиальной разницы между сроками полномочий в пять лет и четыре года, конечно же, не наблюдается.

    Во-вторых, было отменено требование к кандидату  обладать избирательным правом, подразумевавшее  согласно ст. 2 Закона о выборах 1991 г., что данное лицо не только достигло установленного возраста, но и является дееспособным, а также не находится в местах лишения свободы по приговору суда. Причина проста - новая Конституция закрепила это требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав его общим.

    В-третьих, исчезло требование, касающееся предельного возраста в 65 лет, что выглядит вполне логично, так как этот возрастной ценз являлся не чем иным, как "памятью" о генеральных секретарях преклонного возраста, а также своеобразной страховкой от занятия президентского поста на выборах 1991 г. конкретными людьми из "старой гвардии". С течением времени такая необходимость просто отпала, тем более что в зарубежной практике достаточно много примеров, свидетельствующих о неоспоримой способности тех, чей возраст за 60, эффективно управлять государством.

    В-четвертых, была ликвидирована и норма об одновременных выборах вице-президента. Это связано с упразднением самого поста после печально известных  событий октября 1993 г. Как отмечает С.А. Авакьян, "если и раньше, в  более спокойной обстановке, вопрос о том, нужен ли России вице-президент, относился к числу дискуссионных, то после таких событий, разумеется, ни о каком сохранении поста вице-президента не шло даже речи"¹³.

    В-пятых, появился так называемый ценз оседлости - требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно, поскольку "Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели"¹⁴. Относительно же именно такой продолжительности можно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10-летний срок постоянного проживания - это оптимальный срок для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций, при том что он не препятствует и тем людям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России. Заметим также, что президентский ценз оседлости - явление для России уникальное. Ведь, как справедливо замечает Е.И. Колюшин, "каких-либо других законных цензов оседлости российское конституционное право в настоящее время не знает"¹⁵, хотя, думается, для региональных и муниципальных выборов это было бы вполне оправданно.

    И наконец, в-шестых, назначение выборов  Президента Российской Федерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации. Как представляется, это  обусловлено желанием не только внести конкретику в вопрос назначения выборов, но и сбалансировать отношения "Президент - парламент", уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать выборы в Государственную Думу (п. "а" ст. 84 Конституции Российской Федерации).

    Говоря  об отличиях прежде действовавших и  новых конституционных положений  о Президенте Российской Федерации, интересно отметить также и весьма серьезное изменение, которое на первый взгляд не относится непосредственно  к выборам главы государства, поскольку адресовано уже избранному Президенту Российской Федерации. "По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов"¹⁶. Однако при более внимательном прочтении становится очевидным, что существовавшие до 1993 г. ограничения фактически означали если не отказ в регистрации кандидатам, не удовлетворяющим данным требованиям, то совершенно точно - невозможность вступления избранного по всем правилам кандидата в должность Президента при наличии хотя бы одного из указанных оснований . К сожалению, в погоне за большей демократизацией конституционные ограничения такого рода, выполняющие функцию дополнительного "фильтра", исчезли из текста российского Основного Закона.

    В остальном же новая Конституция, как и прежняя, дала установку  на непосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, что это не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненного опыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запрет замещения президентского поста одним лицом более двух сроков подряд, часто используемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпации власти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что "скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент"¹⁷.

    Здесь не лишним будет напомнить, что в 1993 г. конституционная база могла  принять и иной вид. Так, например, проект группы С.М. Шахрая предусматривал для Президента ценз оседлости 5 лет  и сохранял максимальный возрастной ценз 65 лет Проект Г.Х. Попова и А.А. Собчака тоже содержал возрастной максимум 65 лет и одновременно увеличивал ценз оседлости до 10 лет. Аналогичными были положения президентского проекта и проекта, одобренного Конституционным совещанием. А проект, разработанный коммунистами, и вовсе не содержал упоминания об институте президента.

    Разумеется, конституционными нормами, ставшими своеобразной константой на все последующие годы, вплоть до настоящего момента регулирование  данного вопроса не исчерпывается. Общие положения Конституции (и новой, и старой) детализировались в соответствующих законах.

    Второй  этап, помимо изменившейся конституционной  основы, ознаменовался принятием  Федерального закона от 17 мая 1995 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", заменившего соответствующий Закон 1991 г., а также первого в российской истории Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", т.е. произошла полная замена законодательной базы президентских выборов. И в данном случае это объясняется объективной причиной: новая Конституция требует новых законов для новой страны.

    В сущности, ко вторым по счету президентским  выборам в 1996 г. правила их проведения претерпели изменения по нескольким основным параметрам.

    Прежде  всего, были отдельно детально сформулированы принципы выборов Президента. Кроме  того, была установлена система с  двумя турами голосования: 50% + 1 голос  для первого тура и относительное  большинство во втором. При этом в первом туре требовалась 50-процентная явка избирателей, а во втором туре это уже не было необходимостью. Данные положения составили основной блок, который в последующих нормативных актах корректировался и дополнялся.

    Помимо  этого, оба новых Закона обстоятельно урегулировали статус, формирование и деятельность избирательных комиссий.

    Трансформировались  также положения, регулирующие право  выдвижения кандидата. Теперь это право  принадлежало: а) непосредственно избирателям; б) избирательным объединениям и  в) избирательным блокам. По сути, это  означало пять основных изменений. Первое - объективное исключение упоминания о не существующих более всесоюзных организациях. Второе - исключение профессиональных союзов из числа субъектов этого права, представляющееся вполне логичным с точки зрения целей, для которых они должны создаваться. Третье - фактически требование перерегистрации в Министерстве юстиции РФ существовавших ранее политических партий и движений или регистрацию вновь созданных в качестве избирательных объединений, что в принципе совершенно правильно в контексте оформления новой политической системы на основе новой Конституции и законодательства. Четвертое - новелла, касающаяся возможности создания избирательными объединениями блоков, позволивших сплотить силы и объединить голоса избирателей не самых сильных политических игроков. И наконец, пятое - поглощение таких субъектов, как трудовые коллективы и т.п., более широким понятием "избиратели", т.е. само право непосредственного выдвижения кандидатов гражданами сохранялось, но облекалось в другую форму - инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек. Такой формы, как самовыдвижение кандидата, на тот момент законодательством не предусматривалось.

    Изменилась  и процедура выдвижения кандидатов. По новым правилам избирательные объединения и инициативные группы избирателей должны были собрать в поддержку кандидатов не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно было приходиться не более 7% требуемого числа подписей. При этом был детально прописан порядок сбора подписей.

    Следует отметить, что Закон о выборах 1995 г. был уже значительно объемнее и детальнее своего предшественника. Как указывалось в одном из комментариев, его принятие явилось результатом продолжительной и кропотливой работы в Государственной Думе, в ходе которой использовались трехсторонние согласительные процедуры. Интересно, что наиболее спорными были положения: о неназначении выборов Президента РФ в срок; о гласности в деятельности избирательных комиссий; об обжаловании решений и действий избирательный комиссий и их должностных лиц; о понятии избирательного объединения (блока); о количестве подписей избирателей, которые необходимо собрать в поддержку кандидата; о статусе кандидата; о недопустимости злоупотребления правом на проведение предварительной агитации, в том числе на радио, телевидении и в периодических печатных изданиях; о финансировании выборов; о голосовании и определении результатов выборов Президента РФ; о порядке подсчета голосов избирателей на избирательном участке; о наблюдателях; об установлении итогов голосования; о повторном голосовании; об использовании автоматизированной информационной системы; об ответственности за нарушения избирательных прав граждан и др.

    Какой же эффект произвели новые законодательные  положения на практике? Постараемся  обзорно представить данные по президентской кампании 1996 г. Выборы, которые были назначены на 16 июня 1996 г. в соответствии с переходными положениями Конституции РФ и в связи с истечением срока полномочий Президента России Б.Н. Ельцина, избранного в 1991 г., стали единственными на сегодняшний день прошедшими в два тура. "Несмотря на то что эти выборы вошли в историю как самые грязные, они все же состоялись, хотя, по словам ряда свидетелей тех событий, вынашивались планы отмены выборов"¹⁸.

    Всего были зарегистрированы 10 кандидатов. А.М. Тулеев незадолго до выборов снял свою кандидатуру. По итогам двух туров результаты были таковы.

Таблица 2.

Президентские выборы 1996 г.