Столыпин и его реформы

Федеральное агентство  по образованию

ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет»

Филиал в г. Златоусте

Факультет

Кафедра

Курсовая РАБОТА

по дисциплине «История государства и права»

Тема работы:

Столыпин и его реформы

Работа защищена с  оценкой

_______________________ ____________________ ____________2011 г.

Златоуст 2011

Содержание

Введение

Современная Россия переживает сложный период самоопределения, в  результате которого либо демократические  преобразования станут нормой жизни, либо политико-правовое развитие пойдет по традиционному для России авторитарному пути. Отличительной чертой политико-правовой жизни страны на протяжении веков являлась цикличная смена реформ и контрреформ, что, в конечном итоге, явилось одной из причин так называемого «догоняющего развития», отставания России от европейских стран. Поэтому представляется важным осмыслить исторический опыт подобного рода ситуаций предшествующих периодов. В контексте этой общей посылки исследовательский интерес представляет анализ столыпинских преобразований начала XX в. По сути, П.А.Столыпину пришлось решать две глобальные и логически взаимосвязанные задачи: во-первых, вывести страну из общенационального кризиса, до предела обостренного революционными потрясениями 1905-1906 гг., а, во-вторых, осуществить системные реформы, которые должны были создать условия и предпосылки, с одной стороны, для политической стабилизации и экономического роста страны, а с другой стороны - для последующего эволюционного развития.

Государственная деятельность П.А.Столыпина  носила всеобъемлющий характер и  вся была проникнута стремлением  ко благу укрепления России.

Столыпиным разрабатывался и осуществлялся  целый комплекс направлений преобразований общегосударственного характера:

– земельная реформа;

– права и свободы граждан;

– формирование основ правового государства и разграничение ответственности ветвей власти;

– реформирование силовых структур и судопроизводства;

– местное управление и самоуправление;

– экономика, финансы, инфраструктура;

– социальная политика;

– образование, наука и культура;

– военная реформа;

– противодействие террору.

Все вышесказанное говорит об актуальности рассматриваемой в курсовой работе темы.

Объектом исследования являются реформы, осуществленные П.А.Столыпиным.

Предметом исследования выступают общественно-правовые отношения, возникающие в рассматриваемый период истории России под влиянием реформ, осуществленных П.А.Столыпиным.

Цель курсовой работы – исследование реформ П.А.Столыпина.

Для достижения этой цели нами ставятся следующие задачи:

1) Исследовать правовые, социальные и экономические предпосылки, вызывавшие необходимость реформ в России в конце XIX - начале XX веков.

2) Проанализировать причины, ход и результаты реформы земских и городских общественных управлений П.А.Столыпина.

3) Рассмотреть деятельность П.А.Столыпина как губернатора.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии. 

Глава 1 Предпосылки реформ в России в начале XX века

1.1. Аграрный кризис как проявление политико-правового кризиса Российской империи

Аграрный кризис и  как реакция на него - острый кризис системы идеологии, были причиной активного  крестьянского движения, по существу войны против местных помещиков и представителей государства.

Резкое повышение уровня социальных ожидании и требований, недовольство своим положением, формирование нового типа личности привели к тому, что фундаментальная идея воплощения справедливости как важнейшей функции  осуществления государственной власти, перераспределение земли становились детерминирующими факторами развития правосознания крестьянства.

Еще за несколько месяцев  до появления Столыпина на посту  министра внутренних дел в январе 1906 года собрался съезд губернских и уездных предводителей дворянства, где были выработаны главные направления выхода страны из смуты, которые в дальнейшем легли в основу политического курса Столыпина:

1) Сохранение сильной, твердой, законной правительственной власти, проводящей последовательные и разумные меры для подавления революционного движения и ограждения мирного населения от насилия.

2) Россия едина и неделима; поэтому интересы отдельных входящих в состав ее народностей должны уступать общегосударственным интересам России.

3) При широкой веротерпимости во исполнение Манифеста 17 октября русский государственный язык и православная вера должны сохранить то первенствующее положение, которое им подобает.

4) Необходимо предоставить широкое самоуправление окраинам в хозяйственном отношении, но интересы русского населения должны быть при этом непременно ограждены¹.

Главное внимание предлагалось обратить на решение аграрного вопроса  при сохранении принципа неприкосновенности частной собственности. Должно было быть дано широкое облегчение свободного перехода от общинного владения к подворному и хуторскому с правом свободной продажи своего участка при переезде на новое место жительства. Крестьянский банк должен поставить главной задачей своей помощь и содействие при покупке земли малоземельным и действительно нуждающимся землевладельцам, а платежи по ссудам в Крестьянский банк должны быть понижены до уровня платежей в Дворянском. Таким образом, здесь закладывались основы будущей столыпинской реформы, которые получили развитие на первом съезде уполномоченных дворянских обществ в мае 1906 года.

1.2. Нормативная  база и теоретико-правовое обоснование  реформ П.А.Столыпина

К концу XIX – началу XX века Россия вступила в полосу кризиса, который сводился к противоречию между относительно успешным развитием экономики, вступлением страны в капиталистическую эпоху и сохранившимися феодальными структурами политико-правовой организации общества.

В отличие от реформ, предложенных С.Ю. Витте, реформы П.А.Столыпина, носили комплексный характер и предполагали изменение социальной базы монархии. Предреволюционный и, в особенности, революционный периоды выявили, что крестьянство опорой монархии не является, а сокращение помещичьего землевладения, вызванное невозможностью для помещиков отказаться от феодальных правовых основ хозяйствования, приводило к сокращению опоры монархии и в лице помещиков. Революция показала ненадежность монархи, слабость ее социальной базы и фактическую утрату легитимности государственной власти.

При формировании правовых норм основу аграрной реформы П.А.Столыпина составили два основных направления - законодательство об изменении характера землевладения и землеустройства и о государственной поддержке переселения на добровольных началах сельских жителей в неосвоенные либо малонаселенные регионы Российской империи. Хронологически первым блоком было формирование переселенческого законодательства. В юридической литературе также высказывались разные точки зрения – от расширения общинного и частного (преимущественно помещичьего) землевладения, до передачи высвобождаемых земель губернским ведомствам (т.е. их муниципализации)². Совет Министров склонялся к принятию столыпинского варианта аграрных реформ.

Реформы, предлагаемые правительством, носили комплексный и единый характер. Император должен был отказаться от правовых основ феодального строя, как в области организации политической власти путем введения законодательного представительного органа, так и в основах организации экономического производства и закрепления буржуазных прав и свобод населения. Но провозглашенные Манифестом гражданские и политические права и свободы были или декларативными, не подтвержденными законодательными гарантиями вообще, или имели характер временных правил, поэтому подлежали разработке с последующим законодательным подтверждением. Суть предлагаемых изменений сводилась к следующему: все желающие домохозяева на основании заявления получали в частную собственность, как свои приусадебные участки, так и те, что находились в общинном владении, но были переданы этим хозяевам по праву постоянного пользования. Земельные участки должны были соответствовать числу крестьян (мужчин) в семье: если земли было больше, ее надо было либо выкупить (по первоначальной средней выкупной цене 1861 г.), либо вернуть общине. При этом П.А. Столыпин не настаивал на принудительном разрушении общины. В связи с отменой выкупных платежей надельные земли освобождаются от ограничений общинного владения, а крестьяне приобретают право свободного выхода из общины с укреплением надела в личную собственность³.

Несмотря на первоначальное провозглашение в 1904 г. идеи о безусловной ценности и необходимости сохранения общины, как социально-правового института, в законодательстве исследуемого периода отразился приоритет правового обеспечения разрушения общины и установления хуторского землевладения. Как следствие, дореформенное Положение о поземельном устройстве 1902 г. утратило свое значение. С момента замены этого Положения на новое законодательство о землеустройстве, формирование новой законодательной базы для последующего и длительного реформирования аграрных правоотношений в России было завершено.

Аграрные реформы правительства  укрепляли позиции зажиточных слоев, поднимали их правовой статус и открывали пути реформирования аграрного сектора по капиталистическому пути. Дополнительной мерой, которая должна была способствовать решению проблемы малоземельных крестьян, стала переселенческая политика. П.А. Столыпин, настаивал на необходимости переселения, как одного из действенных способов решения аграрного кризиса.

Закон о переселении «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-землевладельцев»⁴ был принят 6 июня 1904 г.

13 марта 1908 г Николаем II было утверждено «Положение о порядке переселения за Урал в 1908 году», в п. 1 которого говорилось, что: «Действие Высочайше утвержденного, 10 марта 1906 года, положения Совета министров о порядке применения закона 6 июня 1904 года (24701) о переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев продолжить на 1908 год, с тем: 1) чтобы к числу районов, заселяемых на основании означенного положения, была отнесена Уральская область; 2) чтобы лицам, проживающим за Уралом, ходаческие свидетельства выдавались только при переселении на Дальний Восток и, притом, не иначе, как с разрешения подлежащего губернатора, и 3) чтобы ходокам от отдельных семей разрешалось зачислять землю не более, чем для трех семейств – своего и двух доверителей, а ходокам, отправляемым от групп населения и входящим в состав партий, образованных землеустроительными комиссиями или земскими учреждениями, – не более, чем для 10 семейств каждому»⁵.

Столыпинская аграрная реформа была направлена на разрушение общины с целью формирования класса новых собственников, которые были должны не только решить продовольственные проблемы, но и служить опорой государства. Разрушение крестьянской земельной общины должно было привести к созданию новой системы земледелия на основе устранения малоземелья крестьян за счет освоения новых земель и покупки земель через Крестьянский банк. Другой стороной этой реформы было совершенствование земельных правоотношений по землеустройству на расширении правовой базы с целью интенсификации сельскохозяйственного производства. Результатом столыпинской реформы и последующим развитием земельных отношений на основе новых законов по землепользованию явилось обеспечение землей большей части крестьянства и проникновение рыночных элементов в земельные отношения.

В августе, сентябре и  ноябре 1906 года были опубликованы 4 нормативных  акта: о продаже удельных земель через Крестьянский банк (по мере прекращения арендных договоров) от 12 августа; о распродаже оброчных казенных земель (по мере окончания их аренды) и лесных казенных земель от 27 августа, правила о переселении на казенные земли от 19 сентября и Указ от 9 ноября, который был заменен позднее более совершенным Законом 14 июня 1910 года, которым каждому домохозяину предоставлялось право укреплять в свою личную собственность участки общинной земли, находящиеся в его полном владении. Суть этих законов сводилась к созданию таких условий, чтобы крестьяне могли выйти из общины с наделом, организовать самостоятельные крестьянские хозяйства по опыту и подобию западных стран, на основе рыночной свободы⁶.

Казалось бы, необходимо было устранить именно эти недостатки и сделать следующее:

– отменить выкупные платежи;

– юридический статус крестьян привести в соответствие с  общегражданскими законами;

– предложить доступную  каждому возможность выхода из общины с землей;

– разработать механизм покупки земли сельскохозяйственного  назначения у государства.

Однако реформа 1906 года имела другую концепцию и соответственно иную направленность. Она активно  пыталась сломать лишь существовавший общинный строй. И эта реформа  не привела к ожидаемому результату - общинное земледелие не было разрушено, а доминировало и продолжало сосуществовать с единоличными и вновь созданными фермерскими хозяйствами. В то же время трудно объективно оценить столыпинскую реформу, так как она, по общему признанию, не была завершена.

Оценивая столыпинскую реформу, необходимо отметить одну очень важную черту, полностью незамеченную в отечественной отраслевой юридической науке. Реформа П.А.Столыпина не свела крестьянский вопрос только к земельному, она поставила его шире. Преобразования, начатые в 1906 году, были направлены на изменение всего существующего общественного устройства и государственного строя, в основе которого лежала крестьянская община. И ограничиться только земельным переделом было нельзя. Согласно замыслу П.А.Столыпина аграрная реформа должна была стать основанием для осуществления широкой программы модернизации всего российского обществ⁷а. Правительственный курс заключался в комплексном проведении аграрной реформы, реформы местного самоуправления и связанной с ней земской реформы, а также предусмотренной в планах, но нереализованной будущей реформы государственного управления, потому что нельзя оптимально разрешить аграрные проблемы, не увязывая их со всем общественно-политическим строем страны.

Глава 2 Реформы земских и городских общественных управлений

2.1. Земская реформа

Необходимость земской  реформы вытекала из самого факта отмены крепостного права. Раньше крепостные крестьяне находились под юрисдикцией помещиков, какой-либо системы их социальной защиты не существовало. Но поскольку правительство не собиралось брать на себя решение социальных проблем крестьян, пришлось возложить эту функцию на самих крестьян и местное имущее население⁸.

Институты гражданского общества только тогда приобретают  жизнь, когда они могут участвовать  в процессе выработки решений  на всех уровнях государственного управления⁹. Поэтому важный признак наличия гражданского общества - развитые формы местного самоуправления. В период реформ середины девятнадцатого столетия в русле общей модернизации государственной системы в Российской империи были созданы правовые основы для формирования местного самоуправления, принципиально отличавшегося от раннефеодальных земских сословных учреждений. 1 января 1864 года получило санкцию монарха и вступило в юридическую силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». К 1867 году действие данного документа было распространено на большую часть северо-западных и центральных губерний России, а к 1874 г. - на 34 губернии Европейской России. Вводились земства только в центральных губерниях, где преобладало помещичье землевладение. Их не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. Впервые законодательно в Российской империи закреплялось создание всесословных местных учреждений, в производстве выборов которых участвовали различные слои населения¹⁰.

Земские учреждения состояли из представительных органов - уездных  и губернских земских собраний, и  исполнительных - уездных и губернских земских управ. В основе избирательной  системы лежал имущественный  ценз. В Положении о земских  учреждениях отчетливо проявилось мнение классиков марксизма о праве как воплощенной в законе воле господствующего класса. Будучи правящим классом в Российской империи, дворянство обеспечило себе преимущество и в составе земских учреждений, хотя удельный вес дворянства в социальной структуре общества был очень низким. Финансирование деятельности земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в основном, крестьян. К ним относились налоги: на землю, леса, доходные промыслы, фабрики, заводы. К компетенции земств относились, в основном, хозяйственные вопросы: местное хозяйство, благоустройство, дороги, школы, больницы, ветеринарная помощь, статистика. При этом земства имели исполнительную власть лишь на бумаге, местная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений. Даже в усеченном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством, поэтому уже с 1866 года правительство начало наступление на земства, расширяя своими циркулярами сферу государственных экономических интересов.

2.2. Реформа местного самоуправления в России

П.А. Столыпин стремился  к качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее демократизации и повышения эффективности.

7 февраля 1907 г. П.А.Столыпин внес на рассмотрение Совета министров «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений». Предлагаемая в этом документе программа мер сводилась к: 1) «усилению в местном самоуправлении общественного начала» и привлечению к участию в нем широких слоев населения; 2) расширению компетенции «выборных учреждений»; 3) упорядочению отношений органов местного самоуправления и исполнительных структур центральной и местной власти¹¹.

Проектом предполагалось демократизировать земскую избирательную  систему. Так, согласно «Главным началам», уездные гласные избирались: а) волостными собраниями, в которых принимали участие все их члены, кроме тех, которые уже входили в уездные избирательные собрания; б) уездными избирательными собраниями землевладельцев, в которых принимали участие лица, владеющие не менее одного года землей, обложенной губернскими и уездными сборами в размере не менее 25 руб.; в) уездными избирательными собраниями владельцев неземельных движимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, в которых участвовали лица, владеющие не менее одного года названными имуществами и предприятиями, обложенные губернскими и уездными сборами в размере 25 руб., а также уполномоченные, избранные предварительным съездом владельцев городских недвижимых имуществ, обложенных земскими сборами в размере ниже установленного полного ценза, но не менее 1/10 такового. Число гласных между этими тремя разрядами избирателей распределялось пропорционально суммам земских сборов. При этом число гласных от землевладельцев должно было быть не менее 1/4, от волостных собраний не менее 1/3 и от владельцев неземельных имуществ не менее 2 человек. Общее число гласных уездных собраний не должно было превышать 75 человек.

Число гласных губернских земских собраний определялось для  губерний с 10 уездами в 50 человек; для  губерний с большим числом уездов на каждый уезд прибавлялось по 5 человек. Распределение общего числа гласных  губернского земского собрания между отдельными уездами производилось пропорционально причитающимся с них суммам губернских земских сборов.

В целях расширения круга  лиц, участвовавших в городских  выборах, был на 50% понижен избирательный  ценз по владению недвижимостью. Избирательное  право предоставлялось уплачивающим государственный квартирный налог в размере не менее 1% стоимости или 10% доходности по городской оценке недвижимого имущества, владение которым давало право участия в выборе гласных в городскую думу. В городских поселениях черты постоянной оседлости участие в выборе гласных предоставлялось и евреям, число представителей которых не должно было превышать 1/5 от общего состава думы. Также проектом предлагалось расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях: общественного призрения; народного здравия; ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела; путей сообщения и средств связи; издания обязательных постановлений о развитии земледелия, торговли и промышленности. При этом большое внимание уделялось проблеме финансирования земского и городского самоуправления. При введении государственного подоходного налога земствам и городам предполагалось передать налоги с недвижимых имуществ, а городам еще дополнительно и квартирный налог, они также допускались к участию в государственном подоходном налоге.

Как таковой проект дальнейшего  хода не получил, однако его положения  впоследствии легли в основу ряда других законопроектов, касавшихся реформ местных и городских учреждений. Так, в Совете по делам местного хозяйства обсуждался проект реформы земской избирательной системы. В нем правительство отказалось от замены старого земельного избирательного ценза на налоговый, мотивируя это крайним несовершенством земских оценок.

При предварительном рассмотрении проекта в комиссии Совета он был существенно изменен, но общее присутствие вернуло его к виду, близкому к первоначальному. Комиссия предлагала резко увеличить количество избирательных курий, исключив из списка волостные собрания. Совет, однако, на это не пошел. Вместе с тем, было принято решение о проведении выборов в уездное земство от городской курии через городские думы, т.е. о том, чтобы выборы были непрямыми. Представительство городов в земских собраниях было Советом ограничено при поддержке правительства и лично П.А.Столыпина до 1/6 от общей численности собрания. В итоге земская реформа не была реализована в виду отсутствия общественного консенсуса по проблеме управления уездом в целом.

Намечая демократизацию и расширение функций земского и городского самоуправления, действующего на основе Положений 1864 и 1890 гг. в 50 губерниях России, Столыпин планировал постепенно распространить местное самоуправление на остальные регионы империи.

Система местного самоуправления, модернизированная «по-столыпински», была, в том числе, ориентирована на защиту личных и имущественных интересов крестьян-собственников, которым предоставлялась реальная возможность активного участия в выработке и принятии решений по широкому кругу вопросов местного значения. В правительственных проектах о поселковом и о волостном управлениях была сформулирована давняя идея русского общества о мелкой земской единице.

В проекте положения о поселковом управлении власть на ее низшем уровне возлагалась на земельные, волостные  и поселковые общества, а также на сельские союзы. Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись: а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом. Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял: а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось  на волостные общества лишь в тех  волостях, в состав которых входил только один сельский населенный пункт. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Органами управления поселкового  общества являлись: а) поселковый сход (распорядительный орган) и б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты; поселковый писарь и вспомогательные должностные лица – все они составляли исполнительный орган. Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества: а) усадебными местами с жилыми постройками, либо б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года, – через опекунов и попечителей.

Не имели права участия в  сходе: иностранные подданные; монашествующие; чины общей полиции; осужденные и  состоящие под следствием; подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; объявленные несостоятельными должниками; лишенные духовного сана или звания за пороки; исключенные из среды обществ и дворянских собраний; состоящие под гласным надзором полиции¹².

Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества: избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудо-сберегательных касс; запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений; рассмотрение строительного плана селения; устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ; выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов; назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности; установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей; распоряжение общественными имуществами и капиталами; заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества; подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового  общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока¹³.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности: созыв и роспуск поселкового схода; приведение в исполнение приговора схода; сношения по делам общества с подлежащими учреждениями; заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями; наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей; производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества; привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений; исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния; распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизоотии и т. п.). Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: старосты и его помощники – замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица – выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей. Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящимся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должно был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Поместные землевладельцы, заседавшие в Совете, не будучи в силах сохранить  замкнутую крестьянскую общину, постарались сделать так, чтобы возможно больше ее черт перешло в новую деревню, вернее, чтобы этой новой деревни как раз и не возникло. То обстоятельство, что правительство не проявило решительности, настаивая на более широком распространении поселкового устройства, свидетельствует о том, что оно не видело в себе силы проводить свою точку зрения до конца¹⁴.