Стратегическое планирование как технология муниципального образования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОУ ВПО «Дальневосточная государственная социально-гуманитарная академия»

Факультет экономики и управления

Кафедра экономики и финансов

Допустить к защите

___________________________________

подпись руководителя курсовой работы

«____» _____________20___г.

КУРСОВАЯ РАБОТА

Бюджетное планирование и прогнозирование

на тему: Стратегическое планирование как технология муниципального образования

Автор курсовой работы: Викторова А.Ю.             

Специальность: 060400 «Финансы и кредит»

Группа 7371

Работа защищена «_____» ___________________ 20___г.

С оценкой______________________________________

Руководитель курсовой работы:

доцент кафедры экономики и финансов

_________________________ Л.Г. Зеленская

подпись

Биробиджан, 2011

План.

Введение…………………………………………………………………………..3

1.            Теоретические основы стратегического планирования

1.1.     Сущность понятия муниципального образования, стратегического планирования и стратегического управления…………………………………..5

1.2.     Принципы и участники стратегического планирования……………….....5

1.3.     Этапы и функции стратегического планирования…………………….…13

2.            Стратегическое планирование МО «Биробиджанский муниципальный район»…………………………………………………………………………….21

2.1.     Социально-экономическая характеристика МО «Биробиджанский муниципальный район»…………………………………………………………21

2.2.     Исследовать систему стратегического планирования в МО…………….24

3.            Направления совершенствования системы стратегического планирования…………………………………………………………………….29

Заключение……………………………………………………………………….32

Список используемой литературы……………………………………………...34

Приложения

Введение

Актуальность данной работы обусловлена тем, что в последнее время особое место в реализации функции планирования на муниципальном уровне отводится стратегическому планированию.

Муниципальные образования (МО) являются особой социально-экономической системой, от функционирования которой во многом зависит качество и уровень жизни населения, проживающего на соответствующей территории. Цели и задачи стратегического развития РФ повышают значимость МО в достижении стабильного жизнеобеспечения населения. В то же время они поднимают весь комплекс проблем, связанных с ресурсным обеспечением данного уровня государственной власти, необходимым объемом ответственности, передаваемым МО и выбором научно обоснованной и приемлемой для современного состояния России стратегии управления развитием МО.

Данная тема интересна, прежде всего, тем, что позволяет найти грамотный и четкий подход при принятии важных управленческих решений в области социально-экономического развития и сформировать собственную линию поведения с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости.

Целью данной курсовой работы является выявление направлений совершенствования системы стратегического планирования.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1)     рассмотрение теоретических основ стратегического планирования (понятие, типы стратегии; сущность, содержание, этапы, функции стратегического планирования);

2)     изучение особенностей стратегического планирования в МО «Биробиджанский муниципальный район».

3)     выявление направлений совершенствования системы стратегического планирования.

Объект исследования – стратегическое планирование как технология муниципального образования. Предмет – муниципальное образование «Биробиджанский муниципальный район».

В процессе работы были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, МО «Биробиджанский муниципальный район», монографии и статьи ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов.

1.      Теоретические основы стратегического планирования

1.1.     Сущность понятия муниципального образования, стратегического планирования и стратегического управления.

Впервые термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским кодексом РФ. Однако ни в Конституции РФ, ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятию «муниципальное образование» не дается. Определение муниципального образования приведено в ст. 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». При сопоставлении Конституции Российской Федерации и Гражданского Кодекса напрашивается вывод, что под муниципальным образованием следует понимать некую территорию, на которой проживает население, или часть городской территории (район в городе), приобретшие особый статус (статус муниципального образования), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую политику.

Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти.

Однако тот факт, что в России далеко не все территориальные поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии.

Перечислим эти признаки

1. Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.

2. Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов.

3. Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.

4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.

Муниципальное управление — это управление социальными общностями на основе территориального принципа. Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.[6]

Непременным атрибутом в системе муниципального управления являются нормативы, закладываемые в основу государственной политики выравнивания социального качества территорий. Нормативы, определяющие границы функционирования муниципалитета, следует разделить на следующие группы: по доходам (заработная плата, детские пособия, пенсии и т.д.), по обеспеченности жилой площадью, в т.ч. по строительным нормам, по техническому обслуживанию жилища (температура в квартире, наличие воды, газа и т.д.), по соблюдению льгот (по инвалидности, потери кормильца и т.д.), по профессиональной принадлежности и т.д. При этом соответствующие показатели могут быть разделены на два блока: материально-технический и функционально-территориальный. Содержание первого блока определяется состоянием муниципального фонда; опись имущества, находящегося в собственности муниципалитета, а также контролируемого местными органами власти, жилой и нежилой фонды, торговые места, строения, производственные объекты и т. д. К содержанию другого блока следует отнести реализацию функций жизнеобеспечения территории, заключающихся в экономической и технологической поддержке объектов материально-технической сферы и претворению в жизнь мероприятий, составляющих стратегию развития муниципалитета. Общую схему муниципального управления иллюстрирует рис.1 (см. приложение рис.1).

Располагающее соответствующей материально-технической сферой муниципальное образование участвует в реализации основополагающих направлений своей текущей политики, представленной в функционально-территориальной сфере, отображающей полномочия муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. К наиболее характерным направлениям такой политики, определяющей основные категории расходных статей муниципалитета, следует отнести ЖКХ и жилищную политику; социальную помощь, в т.ч. помощь учреждениям социальной сферы; взаимодействие с общественными организациями по широкому кругу проблем местного значения; поддержание инженерной инфраструктуры и систем жизнеобеспечения; благоустройство территорий; организация досуга, а также работа по информированию населения.

Разнообразие целей, положенных в основу муниципального управления, унифицируется общностью проявляющихся в текущей деятельности функций, лежащих в исключительной компетенции местных органов власти и направленных на удовлетворение первоочередных интересов членов местных территориальных общностей. В режиме реального функционирования органов государственного и муниципального управления в рамках каждого его элемента проявляются действия обеспечивающих воспроизводство этой структуры субъектов, сгруппированные в перечень типовых функций, способствующих этому воспроизводству. Состав этих функций отображает по сути дела идеальную модель поведения эффективного менеджера, воплощающего в своих действиях последовательное исполнение необходимого круга задач в разрезе полного производственного цикла. Взаимоотношение этих функций представлено на рис. 2. (см. приложение 1, рис.2).

Перечень функций задается порядком подготовки, принятия и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления. Благодаря функции планирования территориальное образование определяет перспективные направления своей деятельности, распределяет имеющиеся ресурсы в соответствии со сложившимися на различных территориальных уровнях потребностями и выработанными приоритетами.

На основе разработанных планов осуществляется организация деятельности государственных и муниципальных органов власти по исполнению запланированных целей и задач. Для реализации этой функции проектируется организационная структура управления территорией, определяется перечень функциональных подразделений аппарата управления, его территориальных уровней, избирается модель местного самоуправления.

Спроектированная таким образом организационная структура региональной власти является основой налаживания многоуровневой, внутренне дифференцированной схемы контроля, обеспечивающего своевременное и бесперебойное выполнение запланированных целей на основе тесного взаимодействия субъектов контроля, как со службами самого аппарата, так и находящимися на территории региона предприятиями и учреждениями. Функция контроля должна быть дополнена функцией мотивации, обусловливающей внутреннее стремление исполнителей действовать в соответствии с целями и задачами организации.

Организация деятельности государственных и муниципальных органов власти, налаженная схема контроля за реализацией основных функций управления выступают предпосылкой для принятия решений, главным критерием эффективности которых является, с одной стороны, соответствие планам, а с другой — предвосхищение результатов от выбранных вариантов решения, определяемых на основе проведенного прогноза, являющегося составной частью функции прогнозирования — важнейшего средства разработки и корректировки организационных планов.[7]

Особое место в реализации функции планирования на местном уровне отводится стратегическому планированию. Стратегическое планирование – составная часть всей системы стратегического управления. Стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

В целом же задачи стратегического планирования сводятся к следующему:

1. Планирование развития муниципального образования.

2. Планирование собственной линии поведения на национальном рынке.

3. Улучшение социальной политики.

Таким образом основной задачей планирования является формирование максимальной социально-политической устойчивости.

Именно в русле стратегического планирования должна распределяться ресурсная база конкретной территории, должны определяться приоритеты общественного развития и вырабатываться механизмы достижения стратегических целей. Поэтому для того, чтобы превратиться в полноценный субъект стратегического планирования, гражданское общество на локальных территориях должно объединиться и сформулировать свои принципы взаимоотношения с местной властью в решении вопросов местного значения. Такая политика не может не соответствовать интересам государства и общества, гармонизируя их интересы вокруг повседневных нужд и забот конкретного человека.

Целесообразность в разработке стратегического плана развития региона возникает тогда, когда регионы, поставленные в ситуацию самоопределения, вызванную требованиями экономической самодостаточности и самообеспеченности, стремятся сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости. Стратегический план необходим для исполнения таких функций, как привлечение инвестиций; консолидация общества; консолидация интересов городских и региональных властей; выделение общественных приоритетов; совершенствование и рационализация системы управления.

Главная трудность, с которой как правило сталкиваются разработчики стратегий – это отсутствие федеральной законодательной базы по вопросам стратегического планирования, неопределенность позиции федерального центра по отношению к проводимой в регионах и муниципальных образований работе, неурегулированность процедур согласования региональных стратегий на федеральном уровне и между собой и многое другое.

В настоящее время нет федерального нормативного правового акта, напрямую регулирующего вопросы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации. Отсутствуют также и нормативные документы, регламентирующие порядок разработки и реализации стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, как на федеральном, так и, в большинстве случаев, на региональном уровнях. Принятые же нормативные правовые акты не содержат полного набора инструментов, позволяющих осуществлять эффективную работу по стратегическому управлению социально-экономическим развитием как Российской Федерации, так и регионов и муниципальных образований..  

Поэтому, в настоящее время остро назрела необходимость создания федерального законодательства, призванного стать основой для  целенаправленного и методологически взаимоувязанного развития системы стратегического планирования развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Это весьма важно, поскольку недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. Необходимость в ней может возникнуть, например, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утрата конкурентоспособности его продукции в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственного заказа и т.п. Следствием этого являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования - предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.

1.2.     Принципы и участники стратегического планирования

Актуальность внедрения системы стратегического планирования в субъектах РФ обусловлена следующими причинами:

      стратегическое планирование – признанный в мировой практике элемент в системе городского управления и регулирования, оно позволяет создавать условия для перспективного развития, помогает принимать текущие решения с учетом стратегических целей;

      в условиях коренных социально-экономических преобразований, предполагающих адаптацию города к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка, стратегическое планирование является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем трансформации занятости, технологий и городского пространства;

      процесс стратегического планирования способствует укреплению взаимоотношений администрации с общественностью, улучшению имиджа МО, создает единый вектор усилий всех активных сил города.

В процессе стратегического планирования обеспечивается соблюдение следующих принципов:

      стратегический план – короткий документ, нацеленный на повышение конкурентоспособности города. Стратегический план содержит идеи, которые дают ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения города при принятии оперативных решений с учетом видения перспективы. Стратегический план не отменяет и не подменяет другие виды планов, он определяет развитие лишь в наиболее важных, приоритетных для города областях;

      Стратегический план разрабатывается и реализуется публично, на основе частно-общественного партнерства. Стратегический план – это свод согласованных заинтересованными участниками действий, это договоренность о конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для города, которые необходимо предпринять в интересах экономики и населения;

      в стратегическом плане сочетаются долгосрочное видение и конкретность немедленных действий. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намечаемых действий, но среднесрочным по характеру включенных в него мер;

      стратегическое планирование – непрерывный процесс: этапы разработки и реализации стратегического плана объединяются в непрерывном цикле посредством системы мониторинга и корректировки на основе механизма стратегического партнерства.

В разработке и реализации стратегического плана участвуют городские власти, наиболее крупные и влиятельные организации, предприятия, объединения, общественность и население.

Предприятия и организации, включающиеся в процесс разработки и реализации стратегического плана, получают возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на совместные действия с Администрацией. Кроме того, разработка и реализация стратегического плана для предприятий становится также средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами, работающими в городе и регионе.

Администрация посредством стратегического плана получает механизм регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей в интересах общественно признанных целей и направлений.

Население, общественность получают возможность непосредственного участия в разработке стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, что позволяет им, как влиять на выбор приоритетов и направлений развития, так и реализовать свой творческий и гражданский потенциал.

1.3.     Этапы и функции стратегического планирования.

В соответствии с процедурой, в год разработки стратегического плана действует следующий примерный график работ:

      январь-февраль – аналитический этап,

      март-апрель – этап выбора целей и стратегических направлений развития;

      апрель – общегородская конференция и заседание Совета по стратегическому планированию для утверждения результатов анализа, формулировок главной цели, основных стратегических направлений и целей, а также структуры и состава тематических комиссий по планированию,

      май-июль – этап планирования,

      июль – заседание Исполнительного Комитета для рассмотрения первой редакции стратегического плана и принятия решения о начале расширенного профессионального и общественного обсуждения плана в целом,

      август-ноябрь – публикация первой редакции стратегического плана, сбор замечаний и дополнений, проведение секционных заседаний Общегородской конференции в форме открытых заседаний тематических комиссий для обсуждения поступивших поправок и утверждения фрагментов второй редакции текста стратегического плана,

      декабрь – компоновка второй редакции стратегического плана, рассылка его для рассмотрения членам Совета; принятие стратегического плана на заседании Совета.

Разработка Стратегического плана.

В процессе разработки Стратегического плана выполняются следующие содержательные этапы:

1.      анализ (диагностика состояния города, изучение внешних и внутренних факторов, определяющих развитие, SWOT-анализ),

2.      выбор цели (определение и утверждение главной цели, основных стратегических направлений, целей),

3.      планирование (формирование частных стратегий достижения целей по каждому направлению и отбор мер, распределение ответственности за реализацию плана).

4. Мониторинг (обеспечение реализации и постоянное поддержание актуальности стратегического плана)

1) Стратегический анализ

Анализ становится основой для последующего выбора небольшого числа приоритетных направлений и проектов, поэтому он очень важен. Базой для стратегического анализа являются: традиционный статистический анализ, сравнительный анализ, опросы экспертов, социологические опросы. Эти методы используются на предварительной стадии для накопления и систематизации первичной информации.

Суть стратегического анализа – анализ конкурентоспособности города по отдельным факторам в сравнении с аналогами, соседями.

Необходимыми элементами анализа являются:

-                     анализ внешней среды, в которой проходит развитие города, (экономические и социальные тенденции регионального, российского и мирового уровня),

-                     анализ экономико-географического положения,

-                     анализ межбюджетных отношений и возможностей воздействия на их изменение,

-                     анализ ресурсов, в том числе организационных,

-                     анализ социального потенциала, психологической готовности к переменам,

-                     анализ интересов основных действующих лиц – отраслевых группировок, отдельных групп населения, кланов, элит; нужно понимать, кто конкретно способен поддержать стратегический план, чьи интересы могут быть затронуты и реализацией отдельных направлений и проектов плана.

Инструментом стратегического анализа является SWOT-анализ. Сущность этого метода отражается в его названии. Аббревиатура SWOT образована начальными буквами английских слов, означающих – сила, слабость, возможности, опасности.

SWOT-анализ может рассматриваться как средство представления, агрегации результатов детальных обследований и обоснований, итогом которых становятся четкие суждения относительно сравнительных преимуществ или недостатков города. Идеология SWOT-анализа позволяет при этом не упустить из виду конечную цель всех расчетов и обоснований – дать ответ на вопросы о перспективных направлениях развития, позволяющих активизировать естественные преимущества, элиминировать недостатки, использовать все открывающиеся возможности и избежать потенциальных опасностей.

В рамках анализа особое внимание необходимо уделить оценке хозяйственного климата, поскольку политика создания благоприятного хозяйственного климата является непременной частью экономической стратегии. Каждый город имеет свой набор факторов, благоприятствующих или препятствующих определенным отраслям производства. Полный набор этих факторов, определяющих привлекательность города как места для ведения бизнеса, достаточно велик и может различным образом детализироваться и группироваться (налоговое законодательство и его применение; правила регистрации, лицензирования; экологические ограничения на производство; развитость и качество общих услуг для бизнеса (банки, информация); доступность финансовых ресурсов, в том числе льгот и дотаций от властей; наличие программ поддержки бизнеса; криминализованность бизнеса, в том числе коррумпированность властей; открытость местного бизнес-сообщества, наличие клубов, ассоциаций предпринимателей, кодекса деловой этики; доступность местных властей, менталитет населения, его отношение к работе).

В рамках этапа анализа полезно использовать сценарный подход.

Возможны сценарии двух типов:

А) Сценарии развития внешних условий. Строятся на основе гипотез о полярном развитии ряда внешних факторов, находящихся вне контроля города. Например, падение цен на уголь, прокладка нефтепровода или федеральной дороги, изменение отношений с пограничной страной и т.п.

Такие сценарии позволяют:

- более продуктивно формировать представление о поле возможностей и угроз для развития города;

- проверять в дальнейшем выдвигаемые проекты и приоритеты на устойчивость, и рискованность при различных вариантах развития внешних условий.

Б) Сценарии развития города при преобладании тои или иной функции или отрасли. Такие сценарии позволяют лучше понять социально-экономические последствия реализации проектов, нацеленных на развитие определенных видов деятельности.

Для каждого сценарии должны быть указаны: преимущества, недостатки, риски.

Конечный результат этапа анализа:

- формулировка гипотез, относительно возможных направлений развития города, позволяющих максимально использовать сильные стороны, определение желаемого будущего города;

- выявление наиболее острых проблем, сдерживающих развитие;

- выдвижение нескольких формулировок стратегической цели развития на ближайший период.

2) Этап выбора цели.

Выбор цели стратегического плана города должен основываться на результатах анализа. Таким образом, и появляется Главная цель или перспектива.

Главная цель (перспектива) должна включать следующие четыре элемента:

1.   Временное измерение;

2.   Оригинальное «продаваемое» предложение (продвижение               брэнда, сделанного в городе);

3.   «Движущие силы»;

4.   Флагманские проекты.

Под перспективой подразумевается ясная генеральная цель или картина желаемого будущего, которая понимается, поддерживается и реализуется всем городским сообществом.

3) Планирование (формирование стратегических направлений и выбор приоритетов).

Выбор приоритетов развития проходит на основе результатов анализа с учетом максимального влияния на достижение сформулированной главной цели при минимальных затратах. Как правило, стратегические направления должны способствовать реализации конкурентных преимуществ города. Рекомендуемое количество направлений – 3–6, целей – 10–15, проектов – 20–40. Обычно формируются следующие направления: