Стратегическое управление развитием муниципального образования

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО  ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Кафедра  общего и стратегического  менеджмента

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа

 

      на тему:

 

Стратегическое управление развитием  муниципального образования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

Студент 5 курса 3  группы

заочного отделения

Кандохов А.М.

 

 

 

Научный руководитель:

Доктор экономических наук профессор

Алисов А.Н.

 

 

Оценка

«___________»

«___»_______2012г.

 

 

Москва 2012г.

Содержание

 

Введение……………………………………………………………………..….  3

Глава 1. Теоретические основы стратегического  управления развития

                 муниципального образования…………………………………..… 5

Глава 2. Нормативно- правовое обеспечение  социально-экономического

                развития муниципального образования…………………………..15

Глава 3  Формирование  социально-экономической  политики  развития

                муниципального образования………………………………………20

Заключение ……………………………………………………………………...43

Список использованных источников и литературы……………………….45

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В условиях углубляющейся  социально-экономической и административной реформы возрастает роль муниципального управления как фактора демократизации общественной жизни и необходимой предпосылки становления гражданского общества. Поскольку сегодня становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет сформировано полноценной системы муниципального управления, развитие которой имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления на местном уровне. Это обусловлено тем, что именно через местное самоуправление наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее истокам - народу,

Этнические  и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая  и политическая ситуация делают затруднительным  и даже невозможным управление огромной страной только из центра, в связи с этим организация общественной жизни логично строится на основе включения в социально-экономическую систему механизмов саморегулирования территорий. Однако оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания всей страны.

В соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в составе регионов выделились муниципальные образования, в которых сформированы местные органы власти, обладающие правом решения вопросов местного значения.

Безусловно,    муниципальные    образования   являются   основными ячейками,   разномасштабными    первичными    комплексного социально-экономического развития

 

 

субъектов Российской Федерации. Они представляют собой сложную систему, организаций, учреждений сферы материального производства и непроизводственной сферы, зависимости от численности населения (занятого в сфере промышленности и сельского хозяйства). Муниципальные образования, в соответствии с федеральным законодательством, подразделяются на городские округа, ) городские поселения, муниципальные районы, сельские поселения.

Муниципальные образования получили право формирования собственного бюджета и проведения местной социально-экономической политики. Решение этих вопросов невозможно без становления экономической основы и формирования эффективной системы управления развитием территории. Определение важнейших целей, задач и ориентиров, механизмы их достижения и реализации - решение этих вопросов невозможно без стратегического управления.

Целью данной выпускной квалификационной работы является исследование проблем стратегического управления социально-экономическим развитием на уровне муниципального образования -«сельские поселения». Достижение поставленной цели потребовало решение следующих основных задач:

1. Исследовать теоретические основы стратегического управления 
социально-экономическим развитием муниципальных образований.

2. Провести  анализ нормативно-правовой базы  местного самоуправления.

3. Предложить механизм формирования и реализации социально-экономической политики развития муниципального образования.

 

Глава1.Теоретические  основы  стратегического  управления  развитием муниципального образования.

В России по мере становления местного самоуправления и рыночных 
реформ возникла потребность и появилась возможность перехода от 
административного   иерархического   планирования   к стратегическому

планированию, как одному из наиболее эффективных методов планирования социально-экономического развития поселений. Его суть состоит в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования, населением, позволяющим муниципальным образованиям наилучшим образом адаптироваться к быстроизменяющимся внешним условиям и наиболее эффективно реализовать заложенный в них потенциал. Использование стратегического планирования в качестве инструмента управления развитием муниципальных образований при этом с одной стороны сближает их с бизнес-организациями, с другой стороны имеет свою специфику, определяемую особенностями самих муниципальных образований как объектов управления, что отражено в таблице 1.

 

 

Таблица 1

Принципиальные  различия корпоративного и муниципального стратегического управления

 

Параметры стратегического управления	Корпоративное стратегическое управление	Муниципальное стратегическое управление
Насущность использования	Стандартная    функция, актуализирующаяся     в кризисных ситуациях	Необходимый фактор для привлечения инвестиций
Показатели  эффективности	Прибыль                        в долговременном аспекте	Развитие    экономики    и решение        социальных проблем на территории
Участники        процесса стратегического планирования	Собственники               и менеджмент компании	Администрация              и представители институциализированных групп                  местного сообщества

Муниципальные органы власти имеют возможность самостоятельно определять приоритеты своего развития, поскольку одним из предметов ведения местного самоуправления является комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования. Согласно ст. 17 п.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ к числу полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ

 

комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Муниципальное образование как объект стратегического  планирования в системе стратегического  управления имеет свои специфические  особенности, которые определяются тем, какая территория и населенные пункты входят в его состав. С позиции системного подхода муниципальное образование как объект стратегического планирования можно рассмотреть в виде совокупности шести взаимосвязанных макроподсистем:

1. местное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;
2. производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства (кроме АПК), производящие валовой продукт;
3. агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник богатства;
4. социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;
5. финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде местного бюджета;
6. управленческая сфера, включающая совокупность муниципальных органов власти и контроля.

По мере развития процессов государственного строительства, организационно-правового обособления федеральных структур управления, более точного определения объемов полномочий муниципальных органов власти, возникает необходимость совершенствования систем управления на

 

местном уровне. Модернизация принципов муниципального управления, применение инструментов стратегического планирования в органах исполнительной власти может не только существенно повысить результативность использования денежных средств, но и сделать более эффективным сам орган власти, а главное -повысить уровень и качество жизни населения сельских поселений.

Разделение  планирования на текущее и стратегическое - одна из важнейших особенностей современной  теории муниципального управления. В  отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает стратегический анализ и учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этих инструментов для разработки стратегии социально-экономического развития. В таблице 2 представлены сравнительные характеристики текущего и стратегического планирования в системе муниципального управления.

Таблица 2

Сравнительные характеристики стратегического и  текущего планирования в системе  муниципального управления

 

Не  стратегический подход	Стратегический  подход
1. Приоритет краткосрочных целей 2. Акцент     на     распределении  имеющихся               материальных  ресурсов	1. Приоритет долгосрочных целей 2. Акцент    на   организационном  проектировании,       как      методе  организационного        приращения  ресурсов

 

3. Мобилизационный тип 
использования ресурсов

4. Акцент на принятии 
ситуативных решений

5. Ведомственный тип структуры управления
6. Ориентация на краткосрочные, текущие задачи

7. Жесткая административная 
иерархия

8. Раздельное решение вопросов функционирования и развития
9. Опора на административные методы управления

10. Превалирование принципа 
«Подчинение»

11. Пассивное участие гражданских сообществ в решении местных вопросов
12. Закрытый характер деятельности местных органов власти

13. Социально-корпоративный 

3. Плановый тип использования 
ресурсов

4. Акцент на согласованном планировании
5. Программно-функциональный тип структуры управления

6. Ориентация на решение 
стратегических задач

7. Субсидиарность, равноправие и 
сотрудничество

8. Согласованное решение 
вопросов функционирования и 
развития

9. Опора на авторитет и влияние 
власти

10. Превалирование принципа 
«Соучастие»

11. Активное    участие    местных

 

 

характер принятия решений	сообществ   в   решении   местных
	вопросов
	12.    Открытый (публичный) характер
	деятельности  местных органов власти
	13.     Нормативно-правовой характер
	принятия решений

Рассматривая «стратегию» как средство для достижения стратегических целей развития муниципального образования, следует отметить, что между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается взаимосвязь части и целого. Безусловно, концепция является более общим понятием по отношению к частному - к стратегии. Другими словами, концепция перспективного комплексного социально-экономического развития определённой территории на муниципальном уровне должна включать в себя в качестве составляющей основные положения стратегии её развития.

Цель  разработки стратегии развития муниципального образования заключается в поиске источников эффективности и повышения уровня его социально-экономического развития на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан. ^!

Если говорить о стратегическом выборе, о необходимости формулирования целей и приоритетов развития, то бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Конечно, прежде всего должны декларироваться социальные цели, поскольку публичная власть работает для людей, но достигаются такие цели с помощью экономических инструментов. Следовательно,   нужно   выбрать   ряд   приоритетных   функций,   выполнение

¹ Конституция Российской Федерации -М., 1993

 

которых в рассматриваемой  перспективе должно обеспечить решение главных задач развития, то есть необходимо сделать стратегический выбор.

Прежде всего  требуется четко определить ключевые виды деятельности, которые должны обеспечить территории эффект развития. Ни одна стратегия не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становится соответствующий прикладной документ. Если концепция -это прогнозно-аналитический документ, то программа - уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (посредством конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение намеченных целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Таким образом, в программе уже должны присутствовать все ресурсы. Однако на практике одни мероприятия осуществляются через национальные проекты, другие - через собственные муниципальные целевые программы, но целостного видения использования имеющихся ресурсов нет. Смысл формирования стратегических документов состоит в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию.

Основная задача стратегий и программ -эффективное  социально-экономическое развитие объекта управления, сам же документ - лишь форма, необходимая для реализации основных замыслов и миссии организации.

Традиционная  практика перспективного планирования развития муниципальных образований  в условиях практически повсеместной дефицитности местных бюджетов, межтерриториальной конкуренции за инвестиционные ресурсы  становится неэффективной. Анализ зарубежных и отечественных тенденций развития муниципальных образований показывает, что лидерство захватывают те из них, которые развиваются на основе творчества, инициативы, предприимчивости, ориентации на эффективное использование   своего   социально-экономического   потенциала;   используют

 

технологии планирования, позволяющие при определении  перспектив своего развития учитывать  не только местные условия и сложившиеся  закономерности, но и возможные изменения  внешней среды.

Реализация  методов стратегического планирования на муниципальном уровне предполагает его демократизацию, участие в формировании целей, приоритетов, механизмов их достижения различных субъектов управления и хозяйствования, взаимодействующих в границах муниципального образования, и, конечно, населения, составляющего местное сообщество. По существу, речь идет о формировании стратегических документов, принятие которых осуществляется в обстановке общественного согласия, консенсуса интересов всех заинтересованных участников процесса стратегического планирования развития муниципального образования.

Специфика стратегического  планирования как процесса предопределена тем, что одной из его главных  задач является снижение неопределенности будущего. А это достигается, в  частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников развития определённой территории. Поэтому стратегический план может быть разработан только при многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов).

Коротко   цикл   стратегического   планирования   можно   представить   в следующем виде:

1. Определение целей развития
2. Анализ внешней среды развития
3. Определение сильных и слабых сторон
4. Использование имеющихся и создание новых местных преимуществ
5. Разработка концепции
6. Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии
7. Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и

 

методов их достижения Схематично цикл стратегического планирования представлен на рис.1

 

Определение целей 

 

 
Анализ внешней и внутренней среды 

 

 

Определение сильных и слабых сторон

 

 

Анализ

эффективности,

корректировка

 
Использование имеющихся и создание новых преимуществ

 

 

Разработка плана

конкретных

действий

 
Разработка концепции развития

 

Рис. 1. Цикл стратегического планирования муниципального образования

Стратегическое     планирование     муниципального    развития    требует

выполнения  специфических функций. Во-первых, стратегическое предвидение

траектории  развития территории, ее социоприродохозяиственнои системы. Оно

предусматривает формирование такой структуры муниципальной  организации

или ее отраслевых анклавов, которая обеспечит использование  опыта прошлых

стратегических  решений в разрабатываемых новых  решениях и достижение с

их помощью  намеченных стратегических целей муниципального менеджмента.

Во-вторых, адаптация  к среде структуры управления и процессов менеджмента.

В-третьих,   распределение   и   комбинация       ресурсов   в   соответствии   с

выделенными приоритетами.

 

 

Эти   функции   реализуются   при   выполнении   трех   основных   этапов планирования: аналитического, целевого и инструментального (рис.2).

 

w

Этапы

—►

аналитический

Формулирование миссии муниципалитета

V

—*•

целевой

Определение целей

Долгосрочные цели

Среднесрочные цели

Краткосрочные цели

Ь

т

—►

инструме нтальный

—►

Разработка  стратегических планов муниципального образования

Политика

Экономика

Бюджеты

Правила

i

i

Процедуры

i

Рис. 2 Этапы стратегического планирования развития муниципального образования

Основная  задача аналитического этапа - проведение всесторонней оценки стратегического потенциала муниципалитета, изучение и прогнозирование стратегического потенциала, выявление его сильных и слабых позиций, формулирование миссии. Целевой этап предполагает пошаговое формирование системы целеполагания, включающее цели и задачи развития. Инструментальный этап призван определить комплекс мер по достижению стратегических целей развития и представляет собой набор стратегических альтернатив и сценариев. Выбранная стратегия развития должна быть обеспечена программой или комплексом целевых программ, каждая из которых реализует систему мероприятий, увязанных по срокам, ресурсам, исполнителям и результатам, позволяющих поэтапно достигать цели и реализовывать миссию

муниципального  образования.

 

Управление  реализацией стратегии осуществляется при помощи муниципальной программы  развития. Она разрабатывается на основе ретроспективного и перспективного анализа потенциала территории, предрасположенности населения к традиционным видам деятельности.

Сформулированная  миссия муниципалитета заключается  в предоставлении людям благоприятной  социальной среды посредством формирования такой модели экономики, которая обладала бы долгосрочным потенциалом динамичного роста, способным обеспечивать: а) последовательное повышение благосостояния населения и развитие человеческого потенциала; б) эффективное воспроизводство и модернизацию производственного аппарата; в) укрепление конкурентоспособности экономики. Реализация миссии предполагает формирование системы стратегических целей и задач муниципального развития, а также системы целевых индикаторов, позволяющих осуществлять системный мониторинг достижения стратегических целей и задач.

Глава2. Нормативно-правовое обеспечение социально-экономического развития муниципального образования.

Проведенный анализ теоретических основ стратегического  управления развитием территорий и практический опыт автора позволяет сделать вывод о необходимости исследования нормативно-правового обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований второго уровня. Эта проблема рассматривается во второй главе работы. Прежде всего следует отметить, что вместо использовавшейся в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ) формулировки вопроса местного значения "комплексное социально-экономическое развитие

 

муниципального образования" в новом законодательстве за органами местного самоуправления закреплены лишь полномочия по принятию и организации  выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.² Фактически это означает парадоксальную ситуацию — инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения — нет.

По действующему закону вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует.

Закон предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных  программ. Действительно, значительную часть и, может быть, даже большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программными и программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного планирования, хоть и значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий.

В качестве примера  можно привести вопросы формирования инвестиционной политики муниципалитетов. Насколько необходимо муниципалитетам заниматься инвестиционной политикой и к какому полномочию эту деятельность следует отнести. Объективно оценивая сегодняшнюю ситуацию, необходимо признать: максимум, что может обещать муниципалитет создающему новое промышленное предприятие инвестору —

² ФЗ-131 « Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» М., 2003

 

 

 

это подведение к объекту новой дороги и подключение  к водопроводной и водоотводящей  сетям. Все остальные действия будут  являться превышением полномочий или нецелевым расходованием бюджетных средств! Все это приводит к неизбежному ухудшению общего инвестиционного климата, состояние которого в современной России и так оставляет желать много лучшего.

Как показывает мировая практика комплексное планирование может быть эффективным только в условиях привлечения к работе самых широких слоев местного сообщества. Сведение подготовки программ только к деятельности органов местного самоуправления делает эту работу во многом бессмысленной, так как набор механизмов и рычагов управления муниципальным развитием у органов местного самоуправления ограничен, а те типовые программы, которые разработаны Министерством экономики трудно назвать программами развития. Закрепленные на сегодняшний день за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью организаций, находящихся на территории муниципальных образований, что значительно снижает заинтересованность органов МСУ в развитии собственной налоговой базы и экономики муниципального образования. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований порождает иждивенческие настроения. К чему работать на привлечение финансовых средств на территорию, если можно преспокойно жить на субсидии и дотации из районных бюджетов и бюджетов субъектов?

Что касается местных  налогов, то существует проблема, обусловленная  заявительным характером оформления права  собственности на имущество. Регистрацией права собственности в основном занимаются те из жителей, кому нужно  продать имущество. Много объектов недвижимости вообще нигде не зарегистрированы, они выпадают из налогооблагаемой базы. Население не спешит оформлять земельные участки и жилые дома, так как расходы при этом составляют внушительную сумму.