Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Структура административного процесса

Оглавление

Введение

Актуальность рассмотрения автором проблем административного процесса обусловлена как минимум двумя факторами: необходимостью укрепления законности и тем, что административное право охватывает поистине необъятный перечень общественных отношений.

Между тем в теории административного права имеются проблемы, в отношении которых споры ведутся не одно десятилетие. К их числу относится проблема так называемых широкого и узкого определений категории «административный процесс», содержания понятий «административные процедуры и производства». В обоснование различных концепций опубликовано много работ, приведено большое число аргументов и т. д. Однако если ранее эти споры носили теоретический характер и не затрагивали правоприменительную деятельность, то в условиях административной реформы, совершенствования административного законодательства и расширения сферы, деятельности судебной власти научная дискуссия перешла в практическую плоскость. Необходимость разобраться в причинах спора и выстроить на основе их анализа новые логические конструкции, отвечающие общим тенденциям развития отечественной юриспруденции, является одной из актуальных задач для науки административного права на. современном этапе.

Следует признать, что проблемам административного процесса посвящено значительное число исследований. При этом вопросы определения и соотношения понятий «административный процесс», «административное производство», «административные процедуры» достаточно долго (с середины 20 века по сегодняшний день) обсуждаются в науке административного права.

Всё это требует глубокого исследования названных проблем, так как до настоящего времени на основе анализа структуры и особенностей административного процесса не проводилось.

Цели и задачи исследования. Цели данной работы – исследовать понятие и структуру и выявить особенности административного процесса.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

проанализировать понятие административного процесса в российской административно-правовой науке;
выявить особенности административного процесса;
изучить структуру административного процесса.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-процессуальной деятельности.

Предметом исследования являются административное законодательство, законодательство о надзоре в различных сферах и обусловленные им правоотношения.

Методология исследования. Проведенное исследование основано на диалектическом методе познания объективной действительности, общенаучных методах, включая логические методы познания. Кроме этого, использовались специальные научные методы: исторический метод, логико-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический методы (анкетирование, интервьюирование, беседа).

Правовую и информационную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, действующее административное законодательство, иные законы, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Цели и задачи работы определили ее структуру, которая включает введение, три главы, заключение и список литературы.

Глава 1. Понятие административного процесса

1.1. История анализа понятия административного процесса

Процесс в юридическом его истолковании традиционно означает совокупность последовательных действий, совершаемых с целью достижения желаемого юридически значимого результата. Будучи изначально юридически ориентированным, рассматриваемый термин получил достаточное распространение в отечественном законодательстве применительно к уголовному, гражданскому, арбитражному, административному разновидностям юридического процесса.

Понимание административного процесса в юридической доктрине не может быть охарактеризовано как однозначное. В начале XX в. правоведы связывали административный процесс преимущественно с деятельностью судебных органов. Так, А.И. Елистратов под административной юстицией понимал институт судебного обжалования актов, изданных органами управления1. Позднее, в советский период, административный процесс стал рассматриваться с более широких позиций. «Исполнительно-распорядительная деятельность, - как отмечал С.С. Студеникин, - осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»2. Столь разительное по объему понимание административного процесса позднее привело Г.И. Петрова к суждению о том, что «административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»3. И как вполне логическое развитие подобных взглядов чуть позднее в науке административного права обозначилось два подхода: «юрисдикционное» и «управленческое» понимание административного процесса. В качестве выразителя первого из них можно назвать известного ученого-административиста Н.Г. Салищеву, издавшую в 1964 г. свою монографию «Административный процесс в СССР»4, в которой было обосновано «узкое» понимание административного процесса. Второй же подход весьма обстоятельно был разработан в монографическом труде В.Д. Сорокина «Проблемы административного процесса», вышедшего в свет немного спустя - в 1968 г.5

Следует обратить внимание, что в научной литературе нередко отмечается тот факт, что незадолго до издания настоящей монографии ее автор высказывал противоположные суждения, отстаивая «широкую» трактовку административного процесса6. Более того, много позднее Н.Г. Салищева вновь пересмотрела свои взгляды на категорию «административный процесс», приходя уже к выводу о том, что он «охватывает совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений»7. Подобные корреляции дали основания для весьма язвительных комментариев со стороны отдельных представителей «управленческого», «широкого» подхода к административному процессу8. Думается, что факт произошедших изменений в позиции Н.Г. Салищевой, равно как и любого другого ученого, не должен восприниматься критически, ибо, по сути, он свидетельствует о динамизме любого научного поиска и, напротив, может оттенить самостоятельность, а также научную смелость исследователя.

В порядке научной дискуссии Н.Г. Салищева задается вопросом о том, возможно ли административный процесс рассматривать в контексте деятельности по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления или же необходимо ограничить его рамками рассмотрения государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применением мер принуждения. «Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию «административный процесс», - заключает ученый9. Последователями данного подхода явились В.С. Тадевосян, А.А. Мельников10, А.А. Демин, А.В. Самойленко11, А.Ф. Клейман и др.

Сторонники более емкого понимания административного процесса, по существу, видят его предназначение в придании формализованных качеств динамике деятельности исполнительных органов государственной власти. При этом одни исследователи, в частности А.Е. Лунев, Д.Н. Бахрах, в своих определениях административного процесса делают акцент на процессуальном характере «положительной деятельности» органов государственной власти12, другие же подчеркивают связь процессуальной и материальной сторон порядка государственного управления, говоря, таким образом, об административном процессе как о порядке реализации административно-правовых норм13.

1.2. Понятие административного процесса в современной доктрине административного права

Современная доктрина административного права в целом так и не смогла выработать какого-либо определяющего (доминирующего) взгляда на категорию «административный процесс». Серьезные научные исследования продолжаются. Так, в 2000 г. И.В. Пановой14, а в 2008 г. С.З. Женетль15 были подготовлены и защищены докторские диссертационные исследования по проблемам административного процесса. При этом можно сделать вывод о том, что современное знание в этой области юриспруденции становится все более проблематичным и едва ли уже может быть воспринято лишь через призму двух обозначенных выше научных подходов.

Так, И.В. Панова различает три вида административного процесса, говоря об: 1) административно-нормотворческом процессе; 2) административно-правонаделительном процессе; 3) административно-юрисдикционном процессе. Первая разновидность опосредует создание массива подзаконных нормативных правовых актов; последняя - в самой широкой интерпретации - посвящена защите регулятивных правоотношений. Что касается административно-правонаделительного процесса, то под ним ученый предлагает понимать, по существу, всю иную деятельность органов государственного управления по реализации прав и обязанностей широкого круга субъектов16.

С.Н. Махина предлагает еще менее четкую классификацию, выделяя: управленческий, административно-юрисдикционный и административный виды процессов17. При этом два последних характеризуют внесудебный (административный) и судебный порядок защиты субъективных прав соответственно. Управленческий процесс, в свою очередь, вообще отождествляется с деятельностью по государственному управлению и, равно как у И.В. Пановой (применительно к административно-правонаделительному процессу), рассматривается предельно широко.

Рядом авторов, в частности Н.В. Бровко, М.Б. Смоленским и Ю.А. Соколовой, содержание административно-юрисдикционного процесса рассматривается как комплексное явление, образуемое из совокупности следующих составляющих видов производств:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- производство по жалобам и заявлениям граждан;

- производство по применению мер административного пресечения;

- дисциплинарное производство18.

Ю.М. Юков различает в рамках административно-юрисдикционного процесса:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам19.

И.В. Панова выделяет в рамках административно-юрисдикционного процесса весьма обширный перечень производств, среди которых:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- производство по жалобам;

- дисциплинарное производство;

- производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;

- исполнительное производство.

В основном в теории права утвердились две концепции административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая»20.

Научной базой «юрисдикционной» концепции является то, что в ней административный процесс представлен как деятельность по рассмотрению государственными органами спора о праве, а также по применению мер административного принуждения.

Основа «управленческой» концепции административного процесса выражается в том, что административный процесс является атрибутом не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти21.

Как видим, административный процесс как юридическая категория разными учеными-правоведами раскрывается по-разному. Административный процесс понимается и как процессуальная деятельность, приспособленная для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел, и как определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. В некоторой учебной и научной литературе содержится более детальное его определение - «административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»22. А.Е. Лунев административный процесс определяет как «деятельность, связанную с расследованием административных правонарушений, а также их рассмотрением как в административных, так и в судебных органах»23.

В связи с чем общепринято выделять две основные концепции административного процесса: управленческую концепцию административного процесса (совокупность производств и процедур, направленных на позитивное применение) и юрисдикционную концепцию административного процесса (совокупность производств, направленных исключительно на разрешение споров).

В целом право, все его отрасли служат правовым обеспечением управления в обществе, управления государством, государственными делами. Основные функции государство осуществляет на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную не по содержанию их деятельности, а по ее формам - законодательство, управление и правосудие.

Государственное управление в узком смысле опосредуется конституционным и административным правом. Административное право регулирует организацию и деятельность специального аппарата - органов исполнительной власти, собственно управленческую деятельность24.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс государственного управления (управленческий процесс). Управленческий процесс - это важнейший элемент всего механизма социального управления. Благодаря управленческому процессу обеспечивается динамичное функционирование всей системы управления25.

Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права, и в связи с этим процесс приобретает юридический характер.

Управленческий процесс присущ любой юридически значимой деятельности, содержит ее программу и выступает существенной ее составляющей. Применение полномочий и осуществление функций субъектами исполнительной власти в сфере управления происходят на основе управленческих отношений, которые регулируются нормами административного права.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность, направленная на разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то органами исполнительной власти Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами административно-процессуальных отношений.

Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных норм административного права и иных отраслей права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в материальных нормах права.

Он основан на принципах законности; объективности (материальной истины); равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело; гласности административного процесса; а также ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

Глава 2. Особенности административного процесса

2.1. Специфические признаки административного процесса

Административный процесс обладает рядом специфических признаков26:

1) это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Административный процесс является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческого процесса. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции органов публичной власти, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления (преимущественно органов исполнительной власти, а также судов, осуществляющих административное правосудие);

2) характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру административных процедур и производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами;

3) сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но норм финансового, налогового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей права применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.

Особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера27.

2.2. Специфические черты административного процесса

А.П. Коренев отмечает, что «специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений»28.

Изучая особенности административного производства и административного процесса, ученые, по сути, связывают указанные нормы с такой специальной категорией, как «административная процедура», но до настоящего времени не выработали единообразного понимания данной категории. Чаще всего исследователи отождествляют понятие административной процедуры с неким нормативно установленным порядком29.

Особенностью административного процесса является возложение бремени доказывания на властную сторону административно-правового спора. Причем Д.Н. Бахрах обосновывает такое положение презумпцией невиновности нарушителя: «...индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует, что бремя доказывания лежит на обвинителе»30. Однако КоАП31 не закрепляет процессуальный статус административных органов, возбудивших дело или вынесших постановление в качестве стороны процедуры судебного разбирательства, хотя обязанность доказать законность привлечения к административной ответственности с них никто не снимал.

В случае пропуска установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ срока обжалования постановления он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу, или прокурора, принесшего протест (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ, ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ). Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления выносится определение (ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ). Рассмотрение ходатайства о восстановлении процессуального срока обжалования проводится в судебном заседании. Закон не предусматривает процессуальное оформление удовлетворения ходатайства о восстановлении срока обжалования. Данный вопрос недостаточно проработан законодателем, отсутствие определения о восстановлении срока обжалования постановления может нарушить право участников административного судопроизводства, согласных с вынесенным решением и заинтересованных во вступлении его в законную силу, на обжалование принятого решения32.

Следует согласиться с мнением С.Н. Махиной, которая в своей монографии говорит о том, что специфика административного процесса состоит в том, что ему свойственно сочетание принципа диспозитивности и принципа публичности. Истец в административном процессе по общему правилу вправе отказаться от исковых требований во всех случаях, кроме дел о признании нормативных актов не соответствующими закону (незаконными, неправомерными), т.е. производство по всем делам, кроме указанной категории, должно быть основано на принципе диспозитивности33. По искам о признании правовых актов, ущемляющих права, свободы и законные интересы, должен действовать принцип публичности. То есть суд в каждом случае обнаружения в ходе судебного разбирательства несоответствия правового акта закону, которое может ущемить или нарушить права, свободы или законные интересы группы субъектов, обязан, независимо от того, поддерживает истец свои исковые требования или отказывается от них, в целях защиты общих публичных прав вынести решение о признании такого акта недействительным (незаконным). Мировое соглашение в данном случае недопустимо. Более того, как отмечает С.И. Махина, суд в интересах лиц, общий публичный интерес которых может быть нарушен данным нормативным актом, вправе выйти за пределы исковых требований.

Таким образом, подытоживая вышесказанное, можно сформулировать общие свойства административного процесса:

участие одного или нескольких органов исполнительной власти, органов управления;
рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий управленческих органов и должностных лиц;
участие граждан и юридических лиц как инициаторов процесса;
наличие стадий процесса - подача иска, заявления, жалобы, сбор и оценка документальной информации, заслушивание сторон, принятие решений, обжалование решений, исполнение решений,
юридическая формализация процесса и его стадий в специальных правовых актах.

Возможны разновидности административного процесса, которые различаются по процедуре и характеру рассмотрения административных дел, по кругу процессуальных действий, по субъекту принятия решения:

- административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;

- административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.);

- смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.д.);

- административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции. Здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация.

Глава 3. Структура административного процесса

3.1. Административное производство как основная составляющая административного процесса

Соответственно, структура административного процесса предопределяется положенной в ее основу концепцией административного процесса.

Так, например, В.С. Тадевосян (приверженец юрисдикционной концепции) из структуры административного процесса исключал позитивную процедурную деятельность управляющих структур34.

Развивая широкий подход к определению административного процесса, Д.Н. Бахрах (приверженец управленческой концепции административного процесса) в структуре административного процесса выделяет административно-правотворческий процесс; административно-правонаделительный процесс; административно-юрисдикционный процесс35. Вместе с тем сам В.Д. Сорокин критиковал дробление административного процесса на несколько процессов36.

Известно, что административный процесс состоит из множества административных производств, классифицированных учеными по самым разным основаниям. В связи с чем, например, М.М. Звягин дает следующее определение административного процесса - «это совокупность административных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также рода по видовым характеристикам»37.

В свою очередь, Д.Н. Бахрах административное производство определяет как часть определенного административного процесса - «особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм»38. В рамках трех выделенных им административных процессов, ученый выделяет соответствующие административные производства.

С.Н. Махина включает в административный процесс следующие виды производств: основные - производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство; специальные - лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое производство (служебное, производство по делам о поощрениях и др.); особое производство - производство по обращениям граждан39.

Различные точки зрения существуют и на институт административных процедур40.

Ученые-правоведы по-разному классифицируют административные процедуры.

Собственную концепцию системы административного процесса предлагает известный ученый Ю.А. Тихомиров, который выделяет позитивную и коллизионную части административного процесса. Особое внимание он уделяет международным актам, в частности документам Совета Европы, «способствующим активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите». По мнению ученого, в административном процессе, исходя из классификации административно-процессуальных норм по формам, определяемым их целевым и функциональным назначением, «допустимо выделить: 1) общие процедуры (регламенты, правила) деятельности исполнительных органов и других организаций; 2) специальные процедуры, порядок разрешения тех или иных дел (земельных, жилищных и др.); 3) коллизионные процедуры, посвященные разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров»41. По сути дела, Ю.А. Тихомиров охватывает все сферы деятельности управленческих органов и предлагает нормативно их закрепить административными процедурами и регламентами, включая и административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти (коллизионные процедуры), и «смешанные административно-судебные процедуры».

Ю.А. Тихомиров говорит о позитивных и коллизионных административных процедурах, указывая при этом на необходимость наличия позитивных административных процедур42. В рамках указанных процедур они классифицируются более детально: организационные; принятие решений; использование информации; решение функциональных задач; делегирование полномочий; совершение юридических действий; проведение координации; осуществление контроля; деятельность в рамках целевых программ; рассмотрение обращений граждан; рассмотрение предложений общественных объединений; разрешение разногласий; действия в экстремальных ситуациях; порядок реорганизации и управления организацией; международные и смешанные процедуры43.