Структура государственного и муниципального управления

Введение

   Целью данной работы является изучение целей  и принципов государственного и муниципального (самоуправления) управления, их соотношение, структура, функции и их место в жизни общества.

   На  сегодняшний день вопрос соотношения  и развития государственного и муниципального управления является широко изучаемым, но так полностью и неизученным. В данной системе осуществляется сложное взаимодействие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, причем каждая из сторон вносит свой «вклад» соответственно.

   Прежде  всего, необходимо определиться с таким  понятием как управление. «Управление — это целенаправленное воздействие на коллективы людей для достижения поставленных целей». Необходимо рассмотреть по отдельности государственное и муниципальное управление, изучить их признаки и цели. И только после этого рассматривать их как систему взаимодействия органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие возможности.

   Главное в рассмотрении системы взаимодействия государственного и муниципального управления - это не просто приведение ее к каким-то уже существующим образцам (европейским или американским, китайским или японским и пр.), а эффективность ее управляющих воздействий в целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития российского общества. В данной ситуации спорить о том, что лучше − укреплять государственное управление или местное самоуправление совершенно ни к чему. Всему нужно придавать должное значение, так как каждый вид управления имеет свое применение, свои субъекты и объекты управления. 
 

1. Структура государственного и муниципального управления 

    1. Субъект, объект, содержание государственного и муниципального управления
 

     Государственное и муниципальное управление специализировано. Оно осуществляется особым слоем  людей на профессиональных началах. Исключение составляет непосредственное управление со стороны населения при использовании институтов прямой (непосредственной) демократии, но и в этом случае его организацией занимаются профессионалы. 

     Конкретным  субъектом государственного или  муниципального управления является соответствующий орган государства, муниципального образования (парламент в государстве, муниципальный совет и др.), должностное лицо (министр, мэр). В пределах своих полномочий, установленных законом (иными правовыми актами), субъекты управления могут использовать различные законные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. Так, с целью развития какой-либо отрасли экономики государство может применить стимулирующие методы (например, снизить налоги), его органы могут не зарегистрировать политическую партию, если ее устав противоречит закону, что лишает партию прав юридического лица, в частности права, выдвигать своих кандидатов на выборах, закон запрещает пропаганду экстремистской идеологии и т.д.

     В отличие от человека и гражданина, которому разрешено все, что не запрещено  законом, субъекты государственного и муниципального управления могут применять только такие средства управления, которые им разрешены законом. При этом каждый из них вправе применять лишь свои, определенные способы управления (милиция — одни, финансовые службы — другие). Эти способы тоже установлены правовым актами (законом о милиции, положением о министерстве финансов и др.). 

     Объект  государственного или муниципального управления − это общественные (социальные, национальные, иные) отношения или отношения, приобретающие общественное значение (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей). Такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. публичному управлению.

     Содержание  государственного, муниципального управления это различные действия по использованию публичной власти (издание правовых актов, организационные меры), которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений или отношений, приобретающих общественное значение. Управленческие органы, должностные лица могут совершать те или иные действия в пределах своей компетенции, в формах и способах, предусмотренных нормативными актами. Совокупность этих действий, совершаемых в разное время и неодинаковыми методами, составляет управленческий процесс.

     Содержание государственного, муниципального управления зависит от условий, в которых оно осуществляется, и складывается из различных элементов. Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Возможны конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели более общего порядка (управление обороной страны). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе.

     Цели  управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.  Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении следует более полно учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

     В государственном и муниципальном  управлении применяются различные формы (экономическое и административное управление), методы (убеждения и принуждение), приемы (организационные, технические и др.)

     Для содержания управления важное значение имеет профессионализм управленцев и связанная с ним несменяемость некоторых должностных лиц (например, судей), что обеспечивает, с одной стороны, стабильность и профессионализм управления, а с другой - обновление (ротацию) определенной части кадров путем периодических выборов, что позволяет привлекать к управлению новые силы, делать отбор управленцев.

     Стабильность  управления также важно для достижения успеха. Не авралы, а настойчивая, последовательная работа приносит результат.

     Необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно более короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность связана не с количественной стороной управления, а с его качеством. 

     Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, но и духовных) для этого.

     Сроки также имеют особое значение в управлении. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало.1 
 

1.2 Признаки государственного и муниципального управления 

     Государственное управление, осуществляемое государством, производится путем объединения всех граждан и имеет целью обеспечение целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития всего общества, а внутри его обеспечение прав и свобод каждого гражданина. Это самый значимый, обширный и исторически важный вид управления, от состояния которого зависят и другие виды управления.

   В силу природы государства, государственное управление распространяется на все общество, имеет в поле зрения все происходящее в нем. Государственное управление не входит во внутреннее содержание личной и коллективной жизнедеятельности людей, если последнее соответствует правовым нормам, неконфликтно, но оно не безразлично к внешним контурам множества структур жизнедеятельности людей. Наряду с информационными и экономическими взаимосвязями государственное управление обязано посредством административных (властных) взаимосвязей обеспечивать целостность общества. Потому что только в целостном, упорядоченном обществе создается действительный простор для прав и свобод человека, его инициативы, предпринимательства, творчества, оптимального развития производительных сил страны. В нашей стране целостность как свойство и общества, и государства традиционно недооценивается, в результате чего доминируют локальность, противоречия и борьба между их огромным множеством.

  Государственное управление - самостоятельная отрасль научного знания. Это осознано давно и во многих странах, в том числе в США, Китае, Европейском Союзе, даже входящих в СНГ - Украине, Беларуси, Казахстане и др. 2

   Нельзя  упускать из виду, что государственное  управление через многочисленные свои государственные органы, должностные лица объективно владеет наиболее комплексной, полной информацией о состоянии общества и его положении в мировом сообществе. Это позволяет ему не только иметь достоверную картину текущих событий, но и прогнозировать будущее, программировать и планировать свое функционирование (принимаемые решения и осуществляемые действия). А в информационную эпоху данное качество государственного управления исключительно актуально, что и предопределяет закономерности и формы построения государственного аппарата как профессионального субъекта государственного управления. Информационный потенциал государственного управления влияет и на его соотношение с субъектами других видов управления, которые обычно функционируют в рамках отдельных фрагментов информационного «поля», отвечающих их интересам. Поневоле практически всем субъектам управления и общественной жизнедеятельности приходится обращаться к информационным возможностям государственного управления при решении своих вопросов.

   Важно также учитывать, что, невзирая на знания и опыт отдельных руководителей и должностных лиц, государственное управление в целом обладает огромным интегральным интеллектуальным потенциалом. В нем фиксируются и в основном сосредотачиваются все открытия, изобретения, рационализации и иные инновации, оно финансирует научно-исследовательские работы, особенно по фундаментальным направлениям исследований, воспринимает их и способствует их практическому использованию, определяет в пределах всей страны основные направления научно-технического и технологического развития. Поэтому государственное управление влияет на общество главным образом тем, какие и как оно применяет знания, опыт, научные достижения в процессах формирования и реализации своих управляющих воздействий. В жизни интеллект всегда связан с нравственностью, поскольку любые его результаты на что-то направлены и для чего-то используются. Не случайно во множестве публикаций, особенно российских авторов дореволюционного периода, указывалось, что государственная власть и прежде всего верховная должна быть носителем и олицетворением нравственного идеала народа. Несомненно, рациональное государственное управление впитывает в себя идеалы, ценности и цели, которые актуальны для общества.

   Сказанное придает государственному управлению в полной мере системный характер, вследствие чего все его элементы и взаимосвязи реализуют свой потенциал, обеспечивают нужды людей, их коллективов и общностей, общества в целом лишь при согласованности и постоянном взаимодействии в единой иерархической структуре. Это и понятно, ибо любую целостность нельзя сохранить и развивать, если не действовать системно. Но данного понимания мало в нашем общественном и, особенно, управленческом мышлении. Все хотят быть суверенными, независимыми, не продумывая глубоко, к чему подобное ведет. Получаются растопыренные пальцы, а не сжатый кулак, способный держать какой-либо инструмент для дела.

   Обобщая сказанное, государственное управление можно определить, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

   Кратко  говоря, государственное управление это:

  • интеллектуально - информационное воздействие государства, его

органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, их коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества;

  • в оптимальном варианте такое воздействие, которое объективно

обусловлено, субъективно обоснованно и социально эффективно, что и определяет его обширную и постоянную актуальность;

  • воздействие, исходящее из всеобщих потребностей и интересов граждан и обеспеченное как в материально-финансовом, так и в административно-политическом отношениях;
  • сплав науки, искусства (таланта) и опыта. В процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий задействованы все общество и государственный аппарат;
  • явление, место и роль которого в обществе зависят от уровня управляемости (самоуправляемости) общественных процессов и результатов активности субъектов других видов управления, а также граждан в управляемых объектах.

   В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

   Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций3.

   Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом.

   Местное самоуправление − важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

   Местное самоуправление реализует цели ведения дел по месту жительства. Его субъектом выступают жители населенных пунктов и административных территорий.

   По  своей природе местное управление формируется гражданами и предназначено удовлетворять потребности и интересы граждан, тем самым во многом совпадает с государственным управлением.

   Базовыми элементами местного самоуправления по Конституции РФ являются человек и муниципальная собственность. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себе субъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступают граждане, в качестве объекта - вопросы местного значения и муниципальная собственность. Муниципальная собственность выступает главным элементом экономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местное самоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.

   Местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах.

   Таким образом, под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социальных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно - правовых актов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Государственное управление и самоуправление: соотношение и тенденции развития 

2.1. Соотношение  государственного и муниципального  элемента управления в современном государстве 

   Российская  и зарубежная практика развития местного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении государственных и самоуправленческих начал. Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе:

  • оба являются институтом общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; имеют один источник власти - народ;
  • осуществляют публичную власть, одна разновидность которой - государственная власть (распространяется на всю территорию), другая - муниципальная власть (на территории местного самоуправления);
  • осуществляют сбор налогов;
  • осуществляют функции по обеспечению общественной безопасности и порядка -  одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых структур,  другие (самоуправленческие структуры) - в виде муниципальных органов охраны общественного порядка;
  • осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собственные аппараты управления.

   Следует также иметь в виду общие социально-экономические, духовные и политико - правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуправление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ, таких как:

  • демократический, правовой характер общества; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единственным источником власти в Российской Федерации;
  • равенство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направленность политики Российской Федерации;
  • единство экономического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообразие;
  • обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

   Местное самоуправление в широком понимании - это институт самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализоваться в виде властного института. И именно в таком виде местное самоуправление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное самоуправление может реализовываться в виде территориального общественного самоуправления.

   Властная  структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и властную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конституцией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, т. е. о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти.

   Становление государства резко меняет роль и  место местного самоуправления в организации общественной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изменения.

   Хотя  опыт государственного и общественного  строительства демонстрирует хаотичность формирования современных форм и принципов реализации местного самоуправления, все же в этом процессе можно проследить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический характер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического развития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть местных дел на себя. В другие же периоды, когда государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопросов, набирало силу, в то время как органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение полномочий в целом укрепляло государство и было основой его развития на новом качественном уровне.

   Периоды расцвета и кризиса в истории  государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следовали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определенных социально-экономических ситуациях и в конкретный исторический период была направлена на подавление, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием местного самоуправления можно проследить на многочисленных примерах российского и зарубежного опыта. Вероятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономического развития и смены государственных режимов. По общему правилу, развитие местного самоуправления связано с наличием государственных кризисов и обусловленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоления кризиса государственности по общему правилу предполагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная позиция не способствует укреплению государственной власти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в период кризиса и его преодоления должна быть установлена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.

   Наибольшее  распространение получила первая позиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется, прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д."4.

   Широко  распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

   Для России институт местного самоуправления играет значительно более важную роль, чем в большинстве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима.

   В современных условиях России местное  самоуправление способствует укреплению территориальной целостности государства путем участия населения в развитии горизонтальных экономических связей.

   Для Российской Федерации введение местного самоуправления на принципах Конституции является прогрессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государственного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установление системы сдержек и противовесов между различными уровнями власти, обеспечивающих гарантии местного самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том числе государственных.

   Местному  самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

   Именно  такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.

   Местное самоуправление выступает посредником  в реализации нерешенной проблемы государственной политики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

   Идея  местного самоуправления, самоуправления вообще призвана снимать политическое отчуждение государства от общества − проблему, существующую в веках, с момента возникновения государства, и не сгладившую свою остроту в наши дни.

   Сочетание государственного и общественного  в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

   Таким образом, если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

   Представляется  необходимым:

   • подробнее разграничить полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

   • создать систему правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

   В число назревших вопросов, с нашей  точки зрения, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

   Необходимо  также законодательно закрепить принципы и порядок взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

   Необходимо  создать законодательный механизм, направленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

   Органы  местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет федеральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.