Структура налоговых органов и проблема их модернизации

      Содержание

Введение………………………………………………………………………………………...2

1. Теоретические и исторические аспекты становления налоговых органов России…….4

1.1 Объективная  необходимость возникновения системы  налоговых органов в России...4

1.2 Формирование  и развитие налоговой службы  в Российской Федерации……………...9

2.  Характеристика  современной системы налоговых  органов России……………………13

2.1. Структура  налоговых органов РФ……………………………………………………….13

2.2. Функции  структурных подразделений ФНС  РФ……………………………………….14

3. Перспективы  развития налоговых органов Российской  Федерации и проблемы их модернизации…………………………………………………………………………………..17

3.1 Перспективы  развития налоговых органов Российской  Федерации…………………..17

3.2. Перспективные  направления модернизации структуры  налоговых органов РФ……21

Заключение……………………………………………………………………………………..24

Список использованной литературы…………………………………………………………26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      ВВЕДЕНИЕ

      Эффективность налогообложения во многом зависит  от характера государственного управления национальной налоговой системой – налогового администрирования – совокупности государственных структур исполнительной ветви власти, созданных или соответствующим образом специализированных для обеспечения налоговой безопасности государства и поддержания правопорядка в налоговой сфере путем защиты механизма налогообложения.

      Экономические преобразования в современной России закономерно обусловили реформирование системы налогов и создание новой  налоговой службы, которая призвана осуществлять контроль за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства. Это оказалось настолько сложным, что и в настоящее время идёт активный поиск как наиболее оптимальных способов организации налогового контроля, так и построения эффективно функционирующей системы налоговых органов, способной с минимальными издержками решать стоящие перед ними задачи.

      Всё это свидетельствует о важном государственном предназначении налоговой  службы, высокой ответственности  всех её органов, каждого сотрудника за точное квалифицированное осуществление  налогового контроля. Значимость этих вопросов возрастает многократно в условиях действия Налогового Кодекса РФ и постоянного расширения правоприменительной практики в сфере налогообложения.

      От  чёткой и грамотной организации  налоговой службы, функционирования эффективной системы налогового контроля, в конечном итоге, зависит  успех нынешних реформ не только в  становлении рыночной экономики.

      В этой связи возрастает роль и значение теоретических исследований призванных выработать соответствующие подходы  к повышению действенности и  эффективности контрольных мероприятий  налоговых органов.

     Актуальность изучения процесса становления российских налоговых органов, их структуры и развития не вызывает сомнения, т.к. без знания этих элементов органов невозможно предложить оптимальные для отечественных условий пути совершенствования и модернизации налоговых органов.

     Целью данной работы является изучение становления и развития налоговых органов РФ, а также их структуры и проблем ее модернизации.

     Задачами данной работы является: выявить предпосылки возникновения системы налоговых органов в России; изучить формирование и развитие налоговой службы в Российской Федерации; рассмотреть современную структуру налоговых органов РФ и их функции; выявить перспективы развития налоговых органов Российской Федерации и направления их модернизации.

     Объект изучения – налоговые органы РФ, предмет – их развитие, структура и модернизация.

     Теоретической базой для изучения послужили нормативно-правовые акты РФ, периодические издания, учебные пособия, Интернет-ресурсы.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1 Теоретические и  исторические аспекты  становления налоговых  органов России

     1.1 Объективная необходимость  возникновения системы  налоговых органов  в России

     До  начала рыночной перестройки хозяйства  России – на конечном этапе существования  СССР – налоговая система фактически отсутствовала, хотя и имелись ее отдельные элементы. Доля налогов  в экономике была незначительной и не играла какой-либо самостоятельной роли.

     В начале 90-х годов в структурной  организации российского государства  стали происходить кардинальные преобразования. Особое значение в  силу проводимых экономических реформ стала приобретать такая внутренняя функция государства, как налоговый  контроль, призванная посредством применения специальных средств и методов  обеспечить соблюдение налогового законодательства с целью надлежащего пополнения денежными средствами бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. В  связи с этим возник вопрос о структурном  обеспечении налогового администрирования  в целом и функции налогового контроля в частности. Речь шла о  необходимости переустройства Службы государственных доходов Минфина  СССР, чтобы ее организационная модель смогла надлежащим образом функционировать  в условиях перехода от административно-командной  экономики к рыночной, создавая благоприятные  условия для эффективного развития последней.

     Таким образом, необходимо было определить место  налогового аппарата в структурной  организации государства; найти  эффективную модель системы налоговых  органов, учитывающей государственно-территориальное  устройство России; обеспечить эффективное  взаимодействие между налоговыми органами и иными контрольно-проверочными и правоохранительными органами.

     Принятие  закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации» и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992 года, ознаменовало первый шаг в  создании налоговой системы постсоветского периода.

     Начало  современной истории налоговых  органов Российской Федерации положено постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1990 № 76 «О государственной налоговой  службе». Указанный документ издан  в соответствии с постановлением второго Съезда народных депутатов СССР «О мерах по оздоровлению экономики, этапах экономической реформы и принципиальных подходах к разработке традиционного пятилетнего плана» и в целях совершенствования системы контроля за соблюдением законодательства о налогах, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет.

     Согласно  постановлению в системе Минфина  СССР была создана государственная  налоговая служба (ГНС) в составе  подчиненных по вертикали:

• Главой государственной налоговой инспекции (ГНИ) Минфина СССР;
• ГНИ министерств финансов союзных республик;
• ГНИ по автономным республикам, краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам, районам в городах.

     Создание  государственных налоговых инспекций  предписывалось Минфину СССР и Советам  Министерств союзных республик  с 1 июля 1990г.

     Постановление установило общую численность государственных  налоговых инспекций на 1990 год 65 тыс. единиц, в том числе 40 тыс. единиц за счет дополнительного выделения  численности (включая 800 единиц для  ГНИ министерств финансов союзных  республик). Финансирование расходов на содержание ГНИ производилось из республиканских бюджетов союзных  республик.

     Постановление Совета Министров СССР возложило  на ГНИ контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов  и других платежей, установленных  законодательством СССР и союзных  республик. Работники ГНИ были Постановлением обязаны соблюдать законодательство о налогах и других платежах в  бюджет, права граждан, а также  законные интересы предприятий, организаций  и учреждений. При нарушении этих требований они привлекаются к дисциплинарной ответственности, а в случаях, предусмотренных  законодательством, – к уголовной  ответственности.

       Лица, допускавшие незаконные действия  в отношении работников ГНИ  при исполнении ими служебных  обязанностей, несли ответственность  согласно действовавшему законодательству. Органы Министерства внутренних  дел СССР обязаны были оказывать  содействие работникам ГНИ при  исполнении ими служебных обязанностей, пресекать действия должностных  лиц и отдельных граждан, препятствующие  выполнению работниками ГНИ их  служебных функций.

     Итак, на начальном этапе становления  налоговых органов в структуре  Минфина РСФСР была создана Главная  государственная налоговая инспекция (1991г.). Однако уже в 1991 году это ведомство  Минфина РФ было преобразовано в  Государственную налоговую службу России (ГНС РФ). Статус ГНС РФ был  установлен Положением о Государственной  налоговой службе Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 31.12.1991г. № 340. В данном документе  определялось, что ГНС РФ входит в систему центральных органов  государственного управления России, подчиняясь Президенту РФ и Правительству  РФ. В соответствии с анализируемым  постановлением единая независимая  централизованная система органов  ГНС РФ состояла из следующих организационных  звеньев:

     а) центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (ГНС РФ);

     б) государственных налоговых инспекций  по республикам в составе Российской Федерации;

     в) государственных налоговых инспекций  по краям, областям и автономным образованиям;

     г) государственных налоговых инспекций  по районам, городам (за исключением  городов районного подчинения) и районам в городах.

     Все вышеуказанные государственные  учреждения с точки зрения гражданского законодательства были признаны юридическими лицами.

     Основной  функцией налоговых органов был  определен налоговый контроль, поэтому  в составе ГНС РФ создали управление методологии и контрольной работы. Кроме того, возглавил ГНС РФ руководитель в ранге министра, назначаемый  Президентом РФ. Руководителю ГНС  РФ стали подчиняться все нижестоящие  инспекции.

     Вышеуказанное Положение о ГНС РФ определило задачи, функции и права этого  ведомства. Кроме того, в приложении № 2 к приказу Президента РФ от 31.12.1991г. № 340 были предусмотрены гарантии правовой и социальной защиты работников ГНС  РФ: порядок выплаты единовременных пособий и возмещения материального  ущерба; обязательное государственное  личное страхование.

     Число инспекций местного уровня в России соответствовало числу административно-территориальных  единиц и составляло 2 646. Существенное различие уровней экономического развития сфер деятельности инспекций привело к их резко различающейся нагрузке. Среднее число налогоплательщиков – физических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составляло 53 тыс. человек. При этом минимальная численность – в Ненецком автономном округе – 2 тыс. человек; а максимальная – в Москве и Санкт-Петербурге – 230 тыс. человек.

     Еще более разительно различалось приходящееся на одну инспекцию число налогоплательщиков – юридических лиц. При среднем  числе 990 единиц минимальное их количество было зарегистрировано в Таймырском автономном округе; а максимальное – в Москве – 14 500.

     Существенно различался и численный состав налоговых  органов РФ: более 300 сотрудников  работали в 21 инспекции, менее 10 сотрудников  исполняли свои обязанности в 18 ГНИ.

     Указанное, часто достаточно вольное, изменение  структур налоговых органов привело  к их чрезвычайному, не всегда обоснованному  многообразию. Проведенный анализ организационных  структур территориальных налоговых  органов показал, что к 1994 – 1995 гг. на районном уровне имелось более 15 вариантов различных организационных  структур, в которых реализованы  различные виды специализации (по видам  налогов, по видам налоговых функций, по группам налогоплательщиков и  другие) При этом большинство (более 60 %) этих структур построено на сочетании  различных специализаций. Разнообразие систем организации налоговых органов, безусловно, являлось отрицательным  фактором, снижающим уровень управляемости  системой налоговых органов.

     Таким образом, в результате объективных  тенденций в 1993- 1995 гг. в системе  ГНС РФ не существовало типовой структуры  территориальных (местных) налоговых  органов и не был обеспечен  централизованный контроль за их развитием.

     Приказом  Правительства РФ по Госналогслужбе России от 29 сентября 1995 года произведена  реорганизация центрального аппарата и образовано 26 управлений. Основной проблемой, стоявшей перед налоговыми органами, являлась задолженность предприятий по платежам в бюджетную систему. Она составила 55 трлн. руб., или 15,8 % ко всему объему налоговых поступлений. В СМИ стали публиковаться списки предприятий, являвшихся крупнейшими должниками. В большинстве налоговых инспекций были образованы специальные подразделения, занимавшиеся проблемой снижения задолженности.

     К концу 1995 года сформировалась острая потребность  в глубокой модернизации ГНС, необходимость  которой была обусловлена следующими объективными факторами:

     1) непрерывное усложнение налоговой  системы и увеличение численности  сотрудников налоговых органов  (на начало 1997 года численность  работников налоговых органов  приблизилась к 160 тыс.человек);

     2) возрастание объемов нагрузки  на инспекторский состав налоговых  органов;

     3) ограничение объемов финансирования налоговых органов. В 1996 году налоговые органы мобилизовали в бюджет страны 474,8 трлн. руб., или 21 % от общего валового внутреннего продукта, что соответствовало уровню 1995 года. Но назначения по поступлениям в федеральный бюджет исполнены лишь на 85,6 %. В связи с невыполнением заданий по поступлению налогов Указом Президента РФ от 11 октября 1996 года «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» образована чрезвычайная комиссия во главе с Председателем Правительства РФ. Аналогичные комиссии были созданы на местах. Они заслушивали отчеты руководителей и привлекали их к ответственности за несвоевременную и неполную уплату налогов, таможенных и других платежей.

     Центральный аппарат Госналогслужбы России впервые  стал проводить ежемесячный мониторинг динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые приходилось 65 % всей суммы  задолженности, а территориальные  органы - по более чем 5 тысячам предприятий всех отраслей экономики. Важной задачей модернизации являлось повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездной и камеральной проверок. Было установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. Так, в рассматриваемый период в большинстве регионов РФ контрольной деятельностью занималось менее трети от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20–30 человек) их доля 15–20%.

     В 1995 году по решению ГНС РФ (в то время – главного органа управления налоговыми органами страны) разработан проект концепции модернизации налоговой  службы, определивший содержание и  основные идеи модернизации.

     Основными целями модернизации были установлены  следующие:

     1) повышение эффективности работы  налоговых органов РФ в соответствии  с действовавшим законодательством  при условии ограничения финансовых  ресурсов и численности; 

     2) усиление контроля за соблюдением  действующего налогового законодательства  и дисциплиной, осуществление  модернизации механизма исчисления  и взимания налогов; 

     3) формирование интегрированной информационной  базы в территориальных налоговых  органах и информационное обеспечение  функционального развития налоговых  органов России;

     4) повышение уровня технической  оснащенности территориальных налоговых  органов.

     1.2 Формирование и  развитие налоговой  службы в Российской  Федерации

     ГНС РФ просуществовала почти шесть  лет, после чего приобрела статус Министерства России по налогам и  сборам (МНС РФ) в соответствии с  Указом президента РФ от 23.12.1998г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации  по налогам и сборам».

     Данная  правовая мера была осуществлена в  целях совершенствования структуры  федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, а также для усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные  внебюджетные фонды налогов и  других обязательных платежей. При  этом на министра РФ по налогам и  сборам была возложена выработка  и осуществление налоговой политики.

     В Положении о МНС РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16.10.2000г. № 783 МНС РФ является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением налогового законодательства, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществлением ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющем валютный контроль.

     Итак, МНС РФ стало приемником ГНС РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности ГНС РФ. Поэтому МНС РФ стало  представлять территориальные налоговые  органы РФ на федеральном уровне, руководить и координировать их деятельность.

     С 1 января 1999г. — даты введения в действие части первой Налогового кодекса  — налоговые органы получили значительно  больше прав (ст. 31 НК РФ), чем имели  до этого. Одновременно возросла и ответственность, связанная с объективным и  справедливым отношением к каждому  налогоплательщику.

     Статья 1 Закона «О налоговых органах РФ»  на законодательном уровне определила, что налоговые органы – максимально  централизованная система налогового администрирования. Вполне закономерно, что организационное развитие положений  этой нормы могло быть осуществлено на основе конституционных положений, предусматривающих государственно-территориальное  устройство России. Поэтому к 2001 году, когда Правительством РФ было принято  решение о необходимости дальнейшего  развития налоговых органов, уже  существовала единая централизованная система этих государственных учреждений, адекватных соответствующим административно-территориальным  единицам РФ. В эту систему входили  налоговые инспекции районов, городов  без районного деления (ИМНС), региональные налоговые органы (УМНС) и центральный  налоговый аппарат (МНС РФ). Начиная  со второй половины 90-х годов ХХ века в эту систему были привнесены коррективы за счет создания специализированных межрайонных и межрегиональных  налоговых инспекций, соответственно, по крупнейшим и проблемным налогоплательщикам федеральная целевая программа  «Развитие налоговых органов  на 2002 – 2004 годы», обобщая сложившийся  опыт налогового администрирования, установила целесообразность укрупнения территориальных  налоговых органов, избирая в  качестве основного организационного звена этих органов межрайонные налоговые инспекции.

     Приказом  МНС РФ от 12 ноября 1999г. была создана  первая Межрегиональная инспекция  МНС России – по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг. К тому же, согласно постановлению  Правительства РФ МНС России разрешено  было иметь в составе центрального аппарата наряду с другими подразделениями 15 департаментов по основным направлениям деятельности.

     Таким образом, должна была реорганизоваться сеть налоговых инспекций общего профиля, на которых возлагалась  обязанность осуществлять налоговое  администрирование в отношении  плательщиков – физических лиц, не относящихся по своим параметрам к категории крупнейших. Одновременно федеральная целевая программа  продемонстрировала направленность организационной  политики МНС РФ и на создание в  пределах территории регионов, имеющих  значительные поступления в федеральный  бюджет, межрайонных налоговых инспекций  по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Подобного рода преобразования были начаты еще в 2000 году, когда приказом МНС РФ от 28.01.2000 № 3-10-27 было утверждено Временное положение об инспекции  МНС РФ межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками  и о создании этих инспекций. В  результате подобной модернизации в  пределах региона должна была функционировать  сеть межрайонных налоговых инспекций  общего профиля и специализированная межрайонная налоговая инспекция, призванная обеспечивать налоговый  контроль и разрешать иные вопросы  налогового администрирования в  отношении налогоплательщиков –  юридических лиц, которые были включены в список соответствующей категории  налогоплательщиков, утвержденный МНС  РФ. Были также проведены мероприятия по сокращению количества инспекций Федеральной налоговой службы за счет их укрупнения и создания межрайонных инспекций. Причем меры по сокращению количества налоговых инспекций и численности управленческого и обслуживающего персонала были направлены на увеличение доли сотрудников, занимающихся контрольными функциями и обслуживанием налогоплательщиков.

     Федеральная целевая программа не подтвердила  необходимость осуществления организационной  политики центрального аппарата налоговой  службы в части создания в пределах регионов межрайонных налоговых  инспекций по оперативному контролю проблемных налогоплательщиков. Создание подобного рода инспекций, вероятно, было призвано выявить те издержки, которые возникли вследствие обособления  подразделений, расследований налоговой  службы и преобразования их в налоговую  полицию. Эта проблема остается незавершенной  и в настоящее время, т.к. усложнение задач контрольно-проверочной деятельности и потребность эффективного противодействия крупномасштабным схемам уклонения от налогообложения неизбежно требуют создания, по минимуму, специализированных подразделений налоговых инспекций, а по максимуму, специализированных налоговых органов.

     Модернизация  системы налоговых органов была связана и с тем, что ее элементами были признаны и специализированные налоговые инспекции, предназначенные  для осуществления налогового администрирования  в отношении крупнейших налогоплательщиков, принадлежащих к определенным отраслям экономики (газ, нефть, алкоголь и табак, металлургия, транспорт, энергетика и  связь). Подобный подход должен был  гарантировать освоение должностными лицами этих налоговых инспекций  вопросов технологии указанных отраслей и выработки на этой основе эффективных  методик налогового администрирования.

     Также в систему налоговых органов  вошли и межрегиональные ИМНС по федеральным округам, созданные  в русле политики укрепления вертикали  власти для осуществления взаимодействия МНС РФ с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Данная межрегиональная ИМНС должна была разрешать задачи, связанные  с организацией и проведением  проверок территориальных налоговых  органов в соответствующем федеральном  округе, и участвовать в проверках  этих органов, проводимых МНС РФ. Она  получила возможность проводить  выездные налоговые проверки, назначаемые  министерством, а также участвовать  по поручению МНС РФ в выездных проверках, назначаемых налоговыми органами, входящими в соответствующий  федеральный округ, либо МНС РФ.

     Таким образом, модернизация налоговых органов  вела к оптимизации налогового администрирования  в отношении крупнейших налогоплательщиков; к совершенствованию территориальных  органов низового уровня за счет их укрупнения, что позволило внедрить единый подход к распределению численности территориальных налоговых органов по субъектам РФ с учетом налогового потенциала региона, оперативного управления количественным составом налоговых органов и перераспределения его в зависимости от приоритетности проводимой работы. При этом исключительно важной новацией данного этапа становления налоговых органов РФ стало создание многоуровневой системы, включающей в себя межрегиональные и межрайонные инспекции по оперативному налоговому контролю над деятельностью крупнейших налогоплательщиков.

     2. Характеристика современной системы налоговых органов России

     2.1. Структура налоговых  органов РФ

     Современная система налоговых органов в  России построена в соответствии с административным и национально-территориальным  делением, принятом в РФ, и состоит  из трех звеньев. Основным элементом  этой системы являются налоговые  инспекции по районам, районам в  городах, городам без районного  деления. Второе звено включает в  себя Управления ФНС по республикам  в составе России, краям, областям, округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Возглавляет систему налоговых  органов Федеральная налоговая служба – ФНС России.