Структура органов местного самоуправления

     ВВЕДЕНИЕ

     Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем  функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

     Особую  актуальность данной проблемы на современном  этапе придают следующие обстоятельства:

     - необходимость преодоления существующей  политической напряженности в  обществе, возникающей все чаще  на почве противоречий между  политикой центра и интересами  регионов, на почве неэффективности  существующей системы политической  власти, в рамках которой крайне  принижена роль местных управленческих  структур. Сильные органы местного  самоуправления послужат гарантом  от разрушительных потрясений  в обозримом будущем, позволят  создать стабильную демократическую  общественно-политическую ситуацию  в обществе;

     - потребность в развитой региональной  политике. Этого требует и быстрый  рост экономического влияния  регионов, и острая необходимость  решения многих региональных  проблем, и важность эффективных  межрегиональных связей. Разработка  и осуществление такой политики  возможны только при широких  полномочиях муниципальных органов  власти;

     - острота проблемы укрепления  российской государственности, важной  частью которой является формирование  новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;

     - отсутствие концепции местного  самоуправления для современных  российских условий, без которой  невозможна системная работа  по созданию структур местной  власти.

     Каждое  государство заинтересовано в таких  способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.

     Цель  курсовой работы состоит в исследовании организационной структуры местного самоуправления в РФ на примере Дюртюлинского района Республики Башкортостан.

     В соответствии с указанной целью  поставлены и решаются следующие  задачи:

     - изучить теоретические и правовые  основы организации местного  самоуправления в России;

     - проанализировать фактическое применение  закона о местном самоуправлении  в муниципальном образовании  Дюртюлинский район;

     - сделать выводы об эффективности  современной модели местного  самоуправления в России.

     Для изучения данного вопроса были рассмотренны следующие источники: законодательство Российской Федерации в области местного самоуправления, учебные пособия по дисциплине «Система государственного и муниципального управления», Устав Дюртюлинского района и интернет-ресурсы. 

     I. СОСТАВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ЗАДАЧИ

     1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе

     Органы  местного самоуправления и его должностные  лица (представительные органы, главы  муниципальной администрации, муниципальные  служащие и др.), как и государственные  органы, участвуют в управлении делами общества. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные  налоги и сборы (в установленных  законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т.д. Однако в данном случае такое управление осуществляется, во-первых, путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива, во-вторых, только на местном уровне (свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования) и, в-третьих, только присущими им средствами и методами, установленными законом, изданным государством, органами государственной власти. Они не вправе применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные наказания). Хотя в России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, основы их организации и деятельности определяются актами государственной власти — законами РФ и ее субъектов. 

     2. Системы органов местного самоуправления.

       В мире действуют четыре системы  управления делами на местах. Три из них являются системами  органов муниципального управления, четвертая — государственного  управления. Первая — это система  управления местными делами только  через выборные органы общей  компетенции (совет, мэр и др.). В мелких общинах совет заменяет общее собрание жителей (сход), а мэра заменяет староста. Жители могут избирать непосредственно также и других должностных лиц, имеющих отраслевые полномочия (например, казначея общины, шерифа, ответственного за соблюдение общественного порядка). Эта система принята в странах с влиянием англосаксонского права и получила название англосаксонской. В своей основе она характера и для России, где в большинстве субъектов Федерации во всех звеньях существуют только выборные органы общей компетенции, хотя в отдельных республиках, краях, областях выделены административно-территориальные единицы, куда субъект Федерации назначает для управления ими чиновников (администраторов) общей компетенции (Удмуртия, Иркутская область и др.)- Последняя тенденция распространяется в России все шире.

     Вторая  система получила название романо-германской или континентальной. Она предполагает существование избранного совета и его председателя, являющегося исполнительным органом совета, а в общинах и городах — совета и мэра (исполнительного органа). Кроме общины в других звеньях есть назначаемые чиновники общей компетенции (префекты и др.), которые занимаются многими вопросами местной жизни (в том числе охраной порядка и даже сельским хозяйством), одновременно являются представителями государства, контролирующими законность деятельности местных органов самоуправления, и, наконец, представляют государственную власть на местном уровне. В общинах таким представителем назначается избранный мэр, и в этом качестве он действительно является «агентом» государства. При данной системе советы могут избираться не во всех административно-территориальных единицах: в некоторых их звеньях есть только назначенные чиновники общей компетенции. Такие единицы не являются территориальными коллективами (Германия, Финляндия и др.).

     Третья  система — иберийская (от старого  названия Пиренейского полуострова), существовала в Испании и Португалии, применяется  во многих странах Латинской Америки (Бразилия, Колумбия, Перу и др.). Население избирает совет и мэра (префекта в региональных единицах). После избрания префект и мэр утверждаются в качестве представителей государственной власти. Они одновременно по должности являются председателями советов и таким образом сосредоточивают в своих руках исполнительную власть на местах как по общегосударственным вопросам, так и по вопросам местного значения.

     Четвертая система управления на местах —  государственная. В своем завершенном  виде она действовала и действует  в странах тоталитарного социализма (ранее — в СССР, Болгарии, Румынии  и т.д., теперь — в Китае, КНДР, Кубе и др.). В этом случае понятие  местного самоуправления отвергается. На местах создаются только органы государственной власти — избираемые гражданами административно-территориальных  единиц Советы и органы государственного управления общей компетенции —  исполнительные комитеты (в Китае  они называются «местные народные правительства»). Избранные в состав исполнительных комитетов лица возглавляют отраслевое управление делами на местах (отделы образования, здравоохранения и т.д.). Отделы находятся  в двойном подчинении: соответствующему (как правило, одноименному) министерству и своему исполнительному комитету. При других системах двойного подчинения отделов местной администрации  не бывает, они подчинены только органам местного самоуправления.¹ 

     3. Модели организации местной власти по Федеральному закону 2003 года

     С учетом недостатков организационных  структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным  законом 1995 года, и перехода на двухзвенную  систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 года предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

     Прежде  всего, наличие в муниципальном  образовании представительного  органа, главы муниципального образования  и местной администрации стало  обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 года обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса  администрации позволит урегулировать  взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

     В Федеральном законе 2003 года существенно  изменен статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом  муниципального образования он:

     - избирается на муниципальных  выборах либо представительным  органом муниципального образования  из своего состава;

     - в случае избрания на муниципальных  выборах входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса  и является его председателем  либо возглавляет местную администрацию;

     - в случае избрания представительным  органом муниципального образования  является председателем представительного  органа муниципального образования;

     - не может быть одновременно  председателем представительного  органа муниципального образования  и главой местной администрации  (за исключением поселений с  численностью жителей менее 1 тысячи человек).

     Реализация  этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной  власти.

     Первый  вариант. Глава муниципального образования  избирается населением и возглавляет  местную администрацию. Работу представительного  органа организует избираемый из числа  депутатов председатель.

     Второй  вариант. Глава муниципального образования  избирается населением и возглавляет  представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого  по контракту на конкурсной основе.

     Третий  вариант. Глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа местного самоуправления, а  местную администрацию возглавляет  управляющий, нанимаемый по контракту  на конкурсной основе.

     В условиях двухуровневой системы  муниципальных образований в  Федеральном законе 2003 года введены  варианты формирования представительного  органа муниципального района. Он может:

     - состоять из глав поселений,  входящих в состав муниципального  района, и из депутатов представительных  органов соответствующих поселений,  избираемых ими из своего состава  в соответствии с равной (независимо  от численности населения поселений)  нормой представительства;

     - избираться на муниципальных  выборах, причем число депутатов,  избираемых от одного поселения,  не может превышать 2/5 от установленной  численности представительного  органа муниципального района.² 

     4. Представительный орган муниципального образования

     Количественный  состав представительного органа определяется уставом муниципального образования  и зависит, как правило, от числа  жителей. В разных странах подходы  к определению численности депутатов  представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6 - 12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40 - 120 членов в ассамблеях префектур и 12 - 100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тысяч человек). В России Федеральным законом 2003 года установлен нижний предел численности депутатов представительного органа исходя из численности населения муниципального образования:

     - 7 - при численности жителей менее  1000;

     - 10 - при численности жителей от 1 до 10 тысяч;

     - 15 - при численности жителей от 10 до 30 тысяч;

     - 20 - при численности жителей от 30 до 100 тысяч;

     - 25 - при численности жителей от 100 до 500 тысяч;

     - 35 - при численности жителей свыше  500 тысяч.

     Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15. Верхние пределы  численности депутатов Закон  не ограничивает.

     Депутаты  представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района Закон  допускает две схемы, упомянутые выше.

     В исключительной компетенции представительного  органа местного самоуправления находятся:

     - принятие устава муниципального  образования, внесение в него  изменений и дополнений;

     - утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

     - установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов в  соответствии с законодательством  РФ о налогах и сборах;

     - принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

     - определение порядка управления  и распоряжения имуществом, находящимся  в муниципальной собственности;

     - определение порядка принятия  решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных  предприятий и учреждений;

     - определение порядка участия  муниципального образования в  организациях межмуниципального  сотрудничества;

     - определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;

     - контроль исполнения органами  и должностными лицами местного  самоуправления полномочий по  решению вопросов местного значения.

     Депутаты  представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых  муниципальных образованиях - 1 депутат.

     Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава  или избираемый из числа депутатов  председатель.

     Разнообразие  вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость  создания в его составе структурных  единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят  проекты решений представительного  органа, им может также передаваться право самостоятельного решения  определенного круга вопросов. В  некоторых крупных городах в  составе представительных органов  сформировались также депутатские  группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы  на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.³ 

     5. Выборные должностные лица местного самоуправления

     В большинстве зарубежных стран наряду с выборным представительным органом  есть выборные должностные лица, чаще всего — должностное лицо общей  компетенции (мэр, бургомистр), его заместитель (заместители), секретарь. Эти лица избираются или гражданами непосредственно, или, например во Франции, представительным органом (председатель совета департамента, режьона обладает местной исполнительной властью). Иногда (в Великобритании, США и др:) избирают и должностных лиц отраслевой компетенции (муниципальный казначей, шериф — лицо, ответственное за соблюдение общественного порядка, и др.).

     В России законами субъектов Федерации  и уставами муниципальных образований  предусмотрена возможность выборов  их должностных лиц. Обычно в муниципальных  образованиях избирают только должностных  лиц общей компетенции (мэра), практики избрания должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это  не запрещено и, может быть, в некоторых  мелких муниципальных образованиях целесообразно.

     5.1. Глава муниципального образования.

       Как правило, в большинстве  муниципальных образований выборными  должностными лицами являются  глава муниципального образования  (эта должность названа в Федеральном  законе 1995 г. об общих принципах организации муниципального самоуправления) и его заместитель. Иногда выбирают только главу администрации, а заместителей он назначает сам. Если же выбирают заместителя, то он выбирается только в паре с кандидатом на должность главы администрации: голосуя за то или иное лицо на должность главы администрации, избиратель тем самым голосует и за его заместителя.

     Глава муниципального образования в России избирается обычно на 2—4 года, иногда предусмотрен 5-летний срок. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом  муниципального образования, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта РФ о местном самоуправлении или о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Иногда этот срок четко фиксирован для муниципальных образований всех уровней (Ярославская область). Наименование главы муниципального образования также определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ. Иногда эти названия тоже фиксированы в законе (глава города, глава района, глава поселка в Мордовии). На практике чаще всего используются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т.д.), а в некоторых сельских муниципальных образованиях — староста.

     Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» 1995 г. может быть избран двумя способами: непосредственно гражданами (иногда — и постоянно проживающими иностранцами) на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании или представительным органом местного самоуправления, но из своего состава. Какой способ применить — решают сами жители или представительный орган муниципального образования при принятии своего устава.

     Компетенция главы муниципального образования  в Федеральном законе 1995 г. определена самым общим образом. Сказано лишь, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Более подробно его компетенция определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Они делают это неодинаково, но в общем обычно закрепляются следующие полномочия главы муниципального образования: представительство муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, соответствующими органами иностранных государств, юридическими и физическими лицами; подписание договоров от имени муниципального образования; направление ежегодных посланий муниципальномупредставительно-му органу о социально-экономическом положении муниципального образования; периодические публикации статистических данных о состоянии здравоохранения, окружающей среды, законности и правопорядка на территории муниципального образования; назначение даты выборов депутатов представительного органа; внесение проектов решений в представительный орган; организация выполнения решений представительного органа; прием граждан, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений; представление к награждению почетными наградами и присвоение почетных званий муниципального образования и др.

     Глава муниципального образования вправе издавать распоряжения в пределах компетенции  муниципального образования. Они могут  иметь нормативный характер на территории муниципального образования и относиться не только к его жителям, но и другим лицам, находящимся на территории муниципального образования. Эти распоряжения не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа, если последний не делегирует временно или на разовой основе такие полномочия. Нередко глава муниципального образования по должности входит в состав его представительного органа и в этих случаях обычно председательствует на его заседаниях, но, как правило, решающего голоса не имеет или обладает им только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Впрочем, некоторые уставы муниципальных образований иначе решают эти вопросы. Нередко глава муниципального образования подписывает правовые акты, принимаемые представительным органом. Если такое право предоставлено, то в таком случае глава муниципального образования обладает и правом вето, т.е. может не подписать акт, принятый представительным органом, и возвратить его обратно. Вето может быть преодолено представительным органом при повторном рассмотрении возвращенного акта квалифицированным большинством голосов (²/з, ³/4, ³/5 и т.д.). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать и опубликовать такой акт.

     5.2. Глава местной администрации

     Наряду  с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы  местной администрации. В некоторых  случаях имеется и то, и другое должностное лицо, но в большинстве  муниципальных образований эти  должности соединены. Многие уставы муниципальных образований прямо  предусматривают соединение этих должностей (Астрахань, Саранск, Ярославль и  др.), глава муниципального образования  одновременно является главой местной  администрации. В этом случае глава  муниципального образования руководит  исполнительно-распорядительной деятельностью  по вопросам местного значения, и ему предоставляются дополнительные полномочия. Он определяет структуру, порядок формирования и штатную численность муниципальной администрации, разрабатывает схемы управления отраслями местного хозяйства и социальной сферы, назначает на должности и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации (начальников, заведующих отделами, управлениями, службами администрации); заключает трудовые контракты с муниципальными служащими; распоряжается кредитами местной администрации и др.

     На  главу местной администрации  распространяются социальные гарантии и гарантии неприкосновенности, аналогичные  гарантиям депутатов местного представительного органа. Глава муниципального образования может быть досрочно освобожден от должности в случае отставки, отзыва избирателями (если это предусмотрено уставом муниципального образования), смещения его с должности местным представительным органом (в некоторых случаях это возможно путем квалифицированного большинства голосов), вступления в силу обвинительного приговора суда и др. Он прекращает исполнение своих обязанностей также по естественным причинам (смерть и т.д.), в том числе в некоторых муниципальных образованиях по достижении определенного возраста (обычно 65 лет).

     Кроме главы муниципального образования  их уставы могут предусматривать  и другие выборные должности. В их числе — заместитель (заместители) главы администрации, руководители наиболее важных подразделений администрации (например, жилищно-коммунального хозяйства  или здравоохранения), муниципальные  ревизоры. В России, однако, выборы таких  должностных лиц практически  не проводятся, эти должности замещают назначенные (по контракту, а иногда после конкурса) государственные  служащие. Не проводятся также выборы главы местной администрации  в тех редких случаях, где эта  должность замещается отдельно. Главой местной администрации является назначенное {после заключения контракта) должностное лицо.

     Выборные  должностные лица (депутаты, глава  муниципального образования и др.) обязаны периодически в установленное  время вести прием населения. Дни и часы приема должны быть доведены до всеобщего сведения. 

      6. Исполнительные органы местного самоуправления

     Кроме представительного органа (Совета и  др.) и выборных должностных лиц (мэра и др.) в муниципальном образовании  могут быть другие, невыборные органы и должностные лица. Такие органы и должностные лица бывают в муниципальных  образованиях в зарубежных странах (совещательные советы при назначенном сверху чиновнике, наемные менеджеры и администраторы), они могут быть и в России. Это допускает Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления, не определяя, правда, их характер и название. Среди них могут быть совещательные органы и советники при главе муниципального образования, но могут быть и другие органы и должностные лица.