Структуры доходов Федерального бюджета

Введение

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его  социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Подобная практика имеет  свою историю и в Российской Федерации. В связи с проведением реформы  межбюджетных отношений появился ряд  новых бюджетных инструментов, к  которым относятся федеральные  и ведомственные целевые программы, в свою очередь, объединенные единым понятием: «целевые бюджетные программы».

Целевые программы в России призваны служить инструментом концентрации и заданной ориентации ресурсов на важнейшие направления  государственной  и общественной деятельности. Однако мнение об их заявленной эффективности  является на сегодняшний день отнюдь не превалирующим, как в обществе, так и среди экспертов, изучающих  рассматриваемую проблему.

Столь всеобъемлющая миссия целевых программ позволила им распространиться на все уровни организации государственного управления, во все сферы, обеспечивающие благополучие жизни общества и прогрессивное  развитие государства.

Очевидно, что такая распространенность целевых бюджетных программ и  сама суть их действия  привела и  к концентрации в них огромных сумм средств, эффективность использования которых также более чем небезразлична.

Все вышеперечисленное подтверждает актуальность выбранной темы, особенно, в связи с неоднозначностью мнений относительно рассматриваемого явления. То есть, анализ опыта целевых бюджетных  программ позволит сформировать глубокое представление о механизме их действия, а также о возникающих  в процессе их внедрения проблемах.

Целью курсовой работы является изучение  целевых бюджетных  программ по развитию проблемных регионов России, их финансирование, изучение основ  планирования этих программ. Для достижения поставленной цели необходимо решение  следующих задач:

• описать актуальность целевых бюджетных программ;
•   раскрыть общее понятие целевые бюджетные программы;
• расписать целевые бюджетные программы по  уровню их разработки и утверждения;
• расписать целевые бюджетные программы по видам, согласно действующему законодательству.

Целевая программа – это  совокупность выполняемых мероприятий (оказываемых услуг), взаимоувязанных  по срокам, исполнителям и ресурсам, и направленных на достижение определенной цели (задачи). По сути, целевая программа  – это программа действий по достижению поставленных целей, сбалансированная по ресурсам (финансовым, кадровым и др.)     

 Целевые программы  по уровню их разработки и утверждения делятся на:

• федеральные;
• региональные;
• муниципальные. 
       По видам, согласно действующему бюджетному законодательству, целевые программы делятся на:                                             
• долгосрочные;
• ведомственные;
• федеральная адресная инвестиционная программа.

Институт целевых программ существовал в Российской Федерации  и при затратном финансовом планировании. Он был урегулирован в бюджетном  законодательстве, однако применение данного инструмента было недостаточно хорошо для требуемого при внедрении  методов бюджетирования, ориентированного на результат уровня.

 В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 было предусмотрено усиление роли целевых программ.

Концепция содержит следующие  общие требования к бюджетным  целевым программам: 

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; 
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы; 
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы  и целевых значений каждого из таких показателей; 
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков реализации программы; 
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности. 

Разработка и реализация целевых программ осуществляется на основании «Порядка разработки и  реализации федеральных целевых  программ и межгосударственных целевых  программ, в осуществлении которых  участвует Российская Федерация», утвержденного  постановлением Правительством Российской Федерации от 26.06.95 № 594.

Важное условие разработки целевых программ — правильное определение  приоритетов для каждого периода  времени и объектов управления разного  уровня. 

Разработка и осуществление  бюджетных целевых программ занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной политики.

Есть опытные финансисты и экономисты, которые считают, что  целевые программы не нужны, потому что нет денег. Западный мир признает целевое финансирование нормой для  сферы культуры, и не только культуры. У нас же считают, что это очень  хорошая методика, но только когда  есть деньги. А когда денег нет, надо работать по-старому.

Есть средства, которые  выделяются культуре на поддержание  жизни, и надо распределять их по мероприятиям. При централизованном подходе надо по максимуму выжать из государства средства, а потом уже их распределить.

Целевое программное финансирование - это не простая дележка денег, а попытка понять, какие мероприятия изменяют социально-психологический, креативный климат в стране.

Программа - это то, что развивает, а не просто поддерживает жизнь учреждений культуры.

1 Теоретическая  часть.

Федеральные целевые  программы.

Федеральные целевые программы  регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать, и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере, по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Нормативная база разработки и реализации федеральных целевых  программ.

Разработка, утверждение  и реализация федеральных целевых  программы по развитию регионов осуществляются в соответствии с Федеральным  Законом “О поставках продукции  для федеральных государственных  нужд” (принят Государственной Думой 10 ноября 1994г., подписан Президентом  Российской Федерации 13 декабря 1994г., №60-ФЗ), Федеральным законом “О государственном  прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” принят Государственной Думой 23 июня 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 20 июля 1995г. № 115-ФЗ), Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (принят Государственной Думой 13 марта 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997г. № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”, постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 594 “О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд” (которым утвержден “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”), от 3 августа 1996г. № 928 “О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы”, от 1 июля 1996 г. № 778 “О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации”, от 13 сентября 1996г. №1101 “О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”.

Методическое руководство  и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики  Российской Федерации (а по научно-техническим  программам - также на Министерство науки и технологий Российской Федерации).

Хотя упомянутый выше “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...”  предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения  программными методами на федеральном  уровне могут выступать любые  юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о  разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве  случаев направляются в Правительство  Российской Федерации (иногда - Президенту Российской Федерации, который дает указания Правительству об их рассмотрении, иногда - непосредственно в Минэкономики России). Правительство Российской Федерации направляет указанные  предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и  Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей  программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского  хозяйства и продовольствия и  т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают  полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...”  в других названных выше нормативных  документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки. В качестве таких требований перечислены:

• - приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;
• - невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
• - необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы, предлагаемой для программной разработки;
• - учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
• - предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы.

Вместе с тем эти  общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости  от социально-экономической обстановки и возможностей государственной  поддержки на первый план выходят  то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в  ужесточении требований к проблемам  и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных  целевых программ.

По итогам рассмотрения предложения  региона о разработке программы  Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета  по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов  исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство  Российской Федерации, которое и  принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика (по сложным и масштабным программам, как, например, по Дальневосточной программе, может быть несколько заказчиков по основным направлениям и государственный  заказчик-координатор).

Государственный заказчик несет  ответственность за подготовку и  реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные  организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами  при Минэкономики России.

Разработанный и согласованный  со всеми заинтересованными органами проект программы направляется государственным  заказчиком в Минэкономики России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям проект программы  представляется Министерством экономики  на утверждение в Правительство.

В соответствии с Федеральным  Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может  быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие [Казенное предприятие - предприятие, созданное на базе ликвидированного федерального государственного предприятия и находящееся в ведении соответствующего федерального органа государственной власти (министерства, ведомства), ответственного за координацию и регулированию деятельности в соответствующей области] или государственное учреждение.

Названные выше нормативные  документы жестко определяют структуру  федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:

• - содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;
• - основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
• - система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы (на первые от одного до двух лет реализации программы программные мероприятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями);
• - ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);

- механизм реализации программы;

• - организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• - оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;
• - паспорт программы.

Обязательны также пояснительная  записка, предварительная бюджетная  заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение  согласованности программы с  заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная  база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс  формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости  программы до апробирования и  утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.

Объем ассигнований федерального бюджета, направленный на реализацию федеральных целевых программ, увеличится с 761,1 млрд. рублей в 2010 году до 805,7 млрд. рублей в 2013 году, или на 44,6 млрд. рублей (на 5,9 %), а их доля в общем объеме расходов – с 8,3 % до 8,5 %.

В законопроект включены в 2011 году 13 ФЦП и 2 подпрограммы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 - 2011 годы на сумму 90,7 млрд. рублей, в 2012 году и 2013 году – 14 ФЦП и две подпрограммы на сумму 96,85 млрд. рублей и 87,3 млрд. рублей соответственно, не утвержденные в установленном порядке.

В Перечне ФЦП, включенных в законопроект на 2011 год, из 56 ФЦП объемы предусмотренных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах 24 ФЦП (42,9 %), на 2012 год – из 51 ФЦП по 22 ФЦП (43,1 %), на 2013 год – из 43 ФЦП по 12 ФЦП (29,3 %).

В 2011 - 2013 годах сокращается  доля программной части расходов (ФЦП), в общих расходах отдельных  разделов функциональной классификации, в частности: по разделу «Образование»  с 14 % в 2011 году до 5,7 % в 2013 году, по разделу  «Национальная оборона» с 6,5 % в 2011 году до 4,4 % в 2013 году, по разделу «Национальная  безопасность и правоохранительная деятельность» с 3,1 % в 2011 году до 2,1 % в 2013 году.

В среднем на одну ФЦП  предусматривается в 2011 году 16,5 млрд. рублей, в 2012 году – 16,6 млрд. рублей, в 2013 году – 18,7 млрд. рублей (в 2010 году – 14,4 млрд. рублей).

В нарушение пункта 19 Порядка  разработки и реализации ФЦП, в осуществлении  которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства  Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (с изменениями), предусматривающего, что ФЦП, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством Российской Федерации не позднее, чем за один месяц до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в Государственную Думу, в законопроект включены 14 ФЦП и 2 подпрограммы ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007 - 2011 годы, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2011 году – на общую сумму 90,7 млрд. рублей, или 9,8 % расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2012 году – на общую сумму 96,85 млрд. рублей, или 11,4 %, в 2013 году – на общую сумму 87,3 млрд. рублей, или 10,8 %. Это свидетельствует о том, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по непринятым расходным обязательствам.

В целях повышения эффективности  использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию ФЦП, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП  с конкретными целями и количественно  измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь  предусмотренных целей, следует  отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих  изменений в нормативные правовые акты. Необходимо прекратить реализацию неэффективных или должным образом  не проработанных ФЦП, разработать  и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных  заказчиков с целью повышения  их ответственности за конечный результат.

Региональные целевые  программы.

Положение с разработкой  и реализацией региональных программ изменилось с середины 90-х годов. В 1995 году из федерального бюджета финансировались  дополнительно четыре программы: “Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов” (1993-2000 годы), “Социально-культурное развитие Тверской области (территории Великого водораздела)” (1993-1998), “Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1994-1995 годы и до 2000 года”, “Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия) (1995-1998 годы)”. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 1995 год” от 22 августа 1995 года №150-ФЗ еще по 7 регионам были приняты решения о мерах государственной поддержки социально-экономического развития регионов. В их числе республики Коми, Северная Осетия, Тыва, Тульская область (по вопросам развития регионального АПК), Камчатская область, г. Санкт-Петербург (по сохранению исторического центра города), Ингушская Республика (строительство столицы). В связи с тяжелой экологической ситуацией поддержка осуществлялась по бассейну озера Байкал, городам Братску и Чапаевску.

Региональные целевые  программы – комплексные программы  решения крупных, настоятельных  социально-экономических проблем  региона; предоставляют часть федеральных  программ или являются самостоятельными.

    Целью данной  программы  является  повышение   эффективности решений, повышение   качества  решений  и  контроля  исполнения  на  основе использования    современных    технологий    сбора    информации, комплексного  анализа ситуации и поддержки принятия решений.    Достижение поставленной цели предусматривается как в условиях планового  (штатного)  рассмотрения  проблем текущего управления и  стратегического  планирования,  так  и  в  условиях   чрезвычайных  ситуаций.

В условиях неравномерного социального  и экономического положения регионов, потребности освоения природных  ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной  структуры, обеспечения занятости  населения необходимо использование  новых эффективных методов воздействия  на экономику. Среди них - программно–целевое прогнозирование, позволяющее квалифицированно и надежно в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных  регионов в рамках единой региональной политики государства.

Региональные программы – это  разновидность целевых комплексных  программ, служащих инструментом регулирования  и управления экономического, социального  и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для  решения неотложных, первоочередных проблем. На рисунке 2 представлены виды региональных программ.

Рисунок 2 - Виды региональных программ

Конкретные региональные программы  могут быть классифицированы:

• - по территориальной принадлежности (областная);,
• - по функциональной ориентации (экологическая);,
• - по масштабности (узкоспециализированная);,
• - по продолжительности (среднесрочная).

Специфика региональных программ состоит  в том, что они формируются  и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, вытекает из общегосударственных  и территориальных интересов.

Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного  региона, единицы административно-территориального деления РФ. Управление проектированием  и реализацией региональных программ обеспечивается структурами исполнительной власти региона. Финансирование региональных программ осуществляется, в основном, за счет субсидий государства. Другими  источниками являются иностранные  инвестиции, частные капиталовложения.

По сравнению с государственными, региональные программы отличаются небольшими объемами работ и ресурсных  затрат и обладают: целевой направленностью, точной адресностью, ограниченными  временными интервалами, и увязываются  с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России.

Методика разработки региональных целевых программ.

Разработка  региональных программ – целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных уровней.

Типовая структура программы включает: характеристику проблемы, основные цели и задачи, систему  мер, ресурсное обеспечение, механизм реализации, организационный аспект, способы управления и контроля за ходом ее реализации, а также оценку ожидаемой эффективности и социально-экономических  последствий от реализации программы.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (региональные программы) в отличие от федеральных  целевых программ разрабатываются  и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок  их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с  п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.

Среди массива региональных программ (подпрограмм) могут быть выделены федеральные, собственно региональные и местные целевые программы (подпрограммы). Основанием для их выделения служит не факт реализации программы на конкретной территории, отнесенной к тому или иному таксономическому уровню (от крупного экономического района до экономического подрайона, города, сельского поселения), а решение с помощью программы конкретной проблемы, в том числе и задачи обеспечения федеральных и региональных государственных нужд, нужд отдельных муниципальных образований. В результате одновременно решаются и перспективные хозяйственные и социально-политические задачи, включая преодоление негативных тенденций развития региона.

Муниципальные целевые программы.

Муниципальная целевая программа представляет собой взаимосвязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам осуществления  комплекс нормативно-правовых, социально-экономических, организационных, производственных, информационных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в  области экономического, экологического, социального и культурного развития района. Муниципальные целевые программы  являются одним из основных инструментов реализации программы социально-экономического развития муниципального района и должны быть направлены на строительство (реконструкцию, модернизацию) объектов, реализацию инвестиционных и научно-технических проектов (мероприятий), наиболее важных и значимых для района.

Муниципальная целевая программа  может включать в себя несколько  подпрограмм, направленных на решение  задач в рамках программы. Деление  программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности  решаемых проблем, а также необходимости  рациональной организации их решения.

Целевая программа может являться составной частью краевой или  федеральной программы.

Муниципальные целевые программы  выделяют по срочности:

• - краткосрочные - продолжительностью до трех лет;
• - среднесрочные - продолжительностью от трех до пяти лет;
• - долгосрочные - свыше пяти лет.

Предложения о программной разработке проблемы с учетом инициативных предложений, а также концепция программы, сформированная на вариантной основе, могут выдвигаться также заинтересованными  структурными подразделениями администрации  муниципального района.

 Разработка проекта и утверждение  муниципальной целевой программы  осуществляются в сроки, определенные  Регламентом разработки и утверждения  муниципальной целевой программы  и включают в себя следующие  основные этапы:

• - подготовка предложения о разработке программы (разработка концепции программы);
• - подготовка управлением экономики заключения в части социально-экономической эффективности для принятия решения о необходимости разработки по концепции программы;
• - подготовка финансовым управлением заключения в части согласования объемов финансирования;
• - принятие решения о разработке проекта программы главой Партизанского муниципального района на основании концепции программы и заключений управления экономики и финансового управления;
• - размещение информации о принятии решения о разработке целевой программы на официальном сайте муниципального района и в средствах массовой информации разработчиком концепции в течение пяти дней с момента принятия решения;
• разработка проекта программы- разработка проекта программы;
• - экспертиза проекта программы, согласование проекта программы со всеми заинтересованными структурными подразделениями администрации муниципального района;
• - подготовка предложений финансовому управлению о включении программы в принимаемые обязательства;
• - рассмотрение проекта программы коллегией при главе Партизанского муниципального района;
• - доработка и согласование проекта программы в соответствии с полученными замечаниями;
• - согласование окончательного варианта проекта программы и подготовка проекта решения думы муниципального района:
• - утверждение программы Думой района;
• - опубликование утвержденной программы в средствах массовой информации.