Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Субъекты административного права. 6

Права человека – системообразующая, составляющая основу и гражданского общества, и правового государства.

Поэтому необходимо задаться вопросом: кто (что) является (должно являться) главным субъектом деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина?

Государство (корпорация чиновников и депутатов)? Или же институты гражданского общества (партии и иные корпорации), а также свободная, т.е. неподцензурная, пресса, включая ТВ?

В России традиционно 99 из 100 всех надежд и ожиданий возлагается на госаппарат, который 99 из 100 всех отступлений от закона и совершает, нарушая гражданские права и свободы. Государство, по природе своей (в демократическом, гражданском обществе) обязанное печься прежде всего о свободе и праве гражданина, подчиняя им свои, т.е. чиновничества, интересы, в России исстари действует наоборот.

Доктор юридических наук В.Е. Гулиев отмечает, что институты гражданского общества у нас крайне слабы, как и гражданское общество, хотя оно и не бессильно. Оно криминализировано и коррумпировано не менее, чем государство, но более, чем государство, разрознено и автомизировано. Собственно само общество и повинно в недугах государственных структур. К примеру, наши средства массовой информации (так называемая четвертая власть) разве менее разложены, чем любая из трех официальных государственных властей? В отличие от государства, «четвертая ветвь власти» берется поучать и воспитывать нас. ¹

В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами.

Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата - исполнительной власти.

Права и обязанности личности, о которых говорится в административно- правовых нормах, производны от конституционных (ст.2 Конституции РФ), и часто конкретизируют последнее. Прежде всего, административно-правовой статус граждан РФ устанавливается Конституцией, актами органов представительной власти. В формировании и, особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц, льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают общеобязательные правила (охоты, дорожного движения).

1 Понятие и виды субъектов административного права.

1.1 Понятие субъекта административного права.

Вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как речь идет об участниках административно-правовых отношений, решающих задачи и осуществляющих функции исполнительной власти, координирующие, распорядительные, контрольно-надзорные полномочия в области государственного управления и местного самоуправления, рассматривающих дела о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в хозяйственной, налоговой, финансовой, таможенной сфере, в строительстве, в сфере общественного порядка и т. д.

Наука административного права насчитывает не так много исследовательских работ, посвященных этому вопросу. Тем не менее, определенный понятийный аппарат уже создан. Традиционно субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти. Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Таким образом, реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения. Поэтому последние являются основным каналом реализации административно-правовых норм.

Субъект административного права — это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может обжаловать принятое органом исполнительной власти постановление в суд, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не обжаловать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, обязано защищать права и свободы граждан и в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению. Примеры реализации субъектами административного права своего правового статуса весьма многочисленны.

Субъекты административного права — реальные участники административно-правовых отношений, обладая административно-правовым статусом, участвуют в организации публичного управления (государственного и муниципального), в самой управленческой деятельности, а также в процессе управления (административных процедурах). Однако административно-правовой статус раскрывается и в отношениях между органами управления и гражданами, а также другими субъектами права. Следовательно, административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объемом ответственности.

В качестве принципиального положения следует определить, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:

1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);

2) в управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;

3) в административном процессе, т. е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

4) в административно-деликтном праве, т. е. в системе отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

1.2 Виды субъектов административного права.

В литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права.

Индивидуальными субъектами являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления. Субъектами административно-правовых отношений граждане становятся, например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного органа, обжалования в суд действий (бездействия) или решения органов исполнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное взыскание за совершенное административное правонарушение; он направляет жалобу в суд на действие должностного лица, нарушившего его право или ограничившего его свободы; граждане учреждают общественное объединение и т. д.).

К индивидуальным субъектам административного права относятся также государственный служащий или должностное лицо. Они занимают государственные должности в государственных органах власти, находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами; их статус одинаковым образом регламентирован нормативными правовыми актами; они осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют действия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они - индивидуальные субъекты права).

Коллективные субъекты административного права - это группы людей, являющиеся организациями (государственными, негосударственными, частными, общественными), которые выступают во внешних отношениях как самостоятельные субъекты права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами. В административно-правовых отношениях коллективные субъекты права действуют от своего имени; законы и иные нормативные правовые акты предоставляют им права и возлагают на них конкретные обязанности.

Государственная организация в научном смысле представляет собой организационно и юридически единый коллектив, правосубъектность которого осуществляют уполномоченные лица, действующие как во внешних, так и во внутриорганизационных отношениях от имени государства.

Организация - это совокупность людей, коллектив; она предполагает деятельность, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным процедурам (правилам). Признаками организации являются:

- совокупность людей;

- осуществление деятельности в соответствии с установленными задачами;

- определение цели и задач организации;

- наличие основной деятельности (ее характера и главных направлений);

- соответствующие процедуры (правила) деятельности;

- формирование структуры (образуемые подразделения);

- нормативное установление компетенции и полномочий соответствующих должностных лиц (служащих, сотрудников).

Все организации подразделяются на две большие группы: государственные и негосударственные. Они различаются тем, что их статус, процедуру учреждения, реорганизации и прекращения деятельности, правовой режим управленческих действий (решений), порядок защиты прав определяют различные нормативные правовые акты.

Государственная организация представляет собой часть государственного механизма (государственной администрации), обладающую определенной самостоятельностью в реализации принадлежащих ей полномочий, имеющую соответствующий правовой статус. Ее деятельность направлена на обеспечение публичных интересов и защиту прав и законных интересов человека и гражданина. К государственным организациям относятся государственные органы, учреждения, предприятия (например, унитарные предприятия). Предприятия осуществляют производственно-хозяйственную деятельность; учреждения реализуют в основном полномочия социально-культурного характера (например, учреждения здравоохранения), а государственные органы обладают государственно-властными полномочиями, осуществление которых влечет наступление юридических последствий.

Государственные организации имеют компетенцию, т. е. пределы ведения и осуществления властных полномочий, которые представляют собой тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на соответствующий орган; это, по сути, круг решаемых вопросов, предусмотренных правовыми актами. Компетенция должна иметь нормативный характер и включать следующие элементы:

1) задачи государственной организации, т. е. чего необходимо ей достигнуть, для чего она создается или учреждается;

2) функции (главные направления деятельности);

3) установленные нормативными актами права, обязанности, объем правовой ответственности;

4) формы и методы работы организации применительно к ее задачам, функциям, правам и обязанностям (принятие нормативных правовых актов управления, заключение договоров, совершение юридически значимых действий и т. д.).

Компетенция может быть общей, отраслевой, межотраслевой, внутриотраслевой, административно-юрисдикционной.

К субъектам административного права относятся и такие государственные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти, однако в своей деятельности выполняют специфические организационно-распорядительные функции (например, органы законодательной (представительной) власти, федеральные суды, прокуратура). Они осуществляют управленческую деятельность внутриорганизационного характера; например, руководители этих органов издают приказы и распоряжения по организации деятельности самого органа; применяют меры поощрения и дисциплинарного принуждения; организуют выполнение в своих органах противопожарных, санитарно-эпидемиологических и иных общеобязательных правил и норм.

Негосударственными организациями, имеющими статус субъектов административного права, выступают общественные объединения (общественные организации, общественные движения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности); некоммерческие организации (религиозные объединения, фонды, некоммерческие партнерства, учреждения и др.); муниципальные образования; коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы). Административно-правовой статус указанных негосударственных организаций устанавливается федеральными законами, например: от 19 мая 1995 'г. "Об общественных объединениях" (в ред. ФЗ от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г.)1; от 26 мая 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений"2; от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"3; от 30 ноября 1995 г. "О финансово-промышленных группах"4; от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах" (в ред. ФЗ от 17 мая 1996 г.)5; от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (в ред. ФЗ от 26 ноября 1998 г.)°; от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"7; от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях"8; от 8 февраля 1998 г. "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в ред. ФЗ от 11 июля 1998 г., 31 декабря 1998 г.)9; от 19 июля 1998 г. "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)".

Полная характеристика правового положения субъектов административного права, включающая в себя их административную правосубъектность, содержится в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах.

Таким образом, субъекты административного права обладают специальным административно-правовым статусом, установленным действующим российским административным законодательством. Характер и содержание административной правосубъектности физических или юридических лиц выявляется путем анализа системы законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих их правовое положение.

2. Административно-правовой статус гражданина

2.1 Понятие и содержание административно-правового статуса гражданина.

Правовой статус гражданина – одна из важнейших политико-юридических категорий, неразрывно связанных с социальной структурой общества, уровнем демократии и состоянием законности в нем. Юридический статус человека и гражданина в обществе, государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой механизм.

Те контакты, которые возникают между государством и индивидом, а ток же взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида. Построение правового гражданского общества немыслимо, если частное лицо не занимает в его правовой системе одну из ведущих позиций, если интересы рядового гражданина стоят ниже государственных. Три юридических кита составляют основу цивилизованной человеческой системы – права и свободы человека, приоритет частного права, независимое и сильное правосудие.

Взаимосвязи государства и личности нуждаются в четкой упорядоченности и урегулированности. Правовой статус индивида законодательно закрепляется государством в конституции и других нормативно правовых актах.

Правовой статус гражданина, природа прав и обязанностей привлекают пристальное внимание специалистов различных отраслей права. Это обусловлено тем, что правовой статус гражданина представляет собой комплексный правовой институт. Вместе с тем каждый человек является субъектом правового общения, как в целом, так и отдельных областях. Поэтому его статус в той или иной области регулируются нормами той или иной отрасли права.

Согласно Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.

Эти конституционные положения являются исходными для административно-правового статуса граждан, который определяется нормами конституционного, административного и других отраслей права путем предоставления гражданам прав, свобод и возложения на них обязанностей в сфере управления, а также установления ответственности граждан перед государством.

По своей юридической природе права, свободы, обязанности и ответственность граждан в сфере управления ничем не отличаются от иных прав, свобод, обязанностей и ответственности, которыми граждане обладают во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни. Все граждане России равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

Основные права, свободы и обязанности граждан определены Конституцией, конституциями республик в составе России, российским законом о гражданстве, законами о гражданстве республик в составе Российской Федерации. Их конкретизация содержится в административном и ином законодательстве.

Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства. Но после распада СССР, образования СНГ, принятия российского Закона «О гражданстве» всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством, почетные граждане, граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме России), иностранцы и лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть различия. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих и временно прибывших иностранцев не идентичны. Но это уже внутриродовые особенности.

Сейчас можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц («ближнего» и «дальнего зарубежья», лицах без гражданства), не имеющих российского гражданства.

С точки зрения первичного источника, первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:

1. Конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно-административными;

2. Права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в источниках административного права (чисто административные).

Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административно-правовом обеспечении. А если они не подкреплены административно-правовыми нормами, то зачастую становятся благими пожеланиями, красивыми обещаниями. Таковой является, например, ч. 1 ст. 59 Конституции, в которой сказано о праве на замену военной службы альтернативной гражданской службой, хотя еще не принят закон об альтернативной военной службе. В этом и других случаях административное законодательство должно уточнить, кто имеет соответствующее право, время, место и иные условия его реализации, механизм осуществления, ответственность за нарушение права.

Так, нормы Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", закрепив право граждан России на получение заграничного паспорта, процедуру его получения и ряд других вопросов, урегулировали административно-правовой механизм реализации конституционного права на выезд из России и въезд в нее.

Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан России обращаться в государственные и муниципальные органы. Очевидно, что для реализации этого права нужен федеральный закон, закрепляющий порядок его осуществления. Необходимо уточнить круг субъектов соответствующих отношений: могут ли обращаться в органы публичной власти лица, не являющиеся гражданами России, можно ли обращаться в частные организации, к тому же нужно решить вопрос об ответственности за бюрократическое отношение к обращениям граждан.

Очевидно, что без административно-правовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административно-правовом обеспечении нуждаются право на объединение, право проводить забастовки, право на предпринимательскую деятельность и др.

Для реализации конституционных прав закреплены административные права граждан на административную жалобу, на оружие, на заграничный паспорт, на поступление в школу, вуз, на государственную службу, на скорую помощь, на обеспечение бесплатными лекарствами.

К числу административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение, замену паспорта гражданина России, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др. Административное право регулирует также права отдельных категорий граждан: беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот, студентов, военнослужащих, работников милиции и др.

С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользования публичными библиотеками, получения общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права.

По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам:

• социально-демографическим (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и т. д.);

• общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим, Героям России, государственным служащим и др.).

По содержанию различаются такие группы прав граждан, как:

• на социально-политическую активность, участие в государственных делах. Это права на государственную службу, внесение предложений, получение информации в установленной форме, право организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений, пресекать противоправные действия, учреждать газету и др.;

• на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;

• на защиту. Основные формы его реализации: 1) административная жалоба, 2) жалоба (иск) в суд, 3) защита в административно-юрисдикционном производстве, 4) необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие), 5) право на помощь негосударственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).

Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные. Абсолютные не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловны, возлагаются на каждого (соблюдение правил регистрационного учета, дорожного движения, санитарии и т. д.).

Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими. Среди них можно различать: 1) обязанности пользователя (читателя государственной библиотеки, студента государственного вуза, рыболова, пассажира и др.); 2) обязанности лица, получившего разрешение на совершение определенных действий, владение определенным имуществом (водителя, собственника газового оружия, частного детектива и др.).