Субъекты государственного контроля
Министерство образования и науки Российской Федерации
(МИНОБРНАУКИ РОССИИ)
ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ТГУ)
Юридический институт
Кафедра Теории и истории государства и права, Административного права
КУРСОВАЯ РАБОТА
Субъекты государственного контроля
Вахрушева Ольга Сергеевна
Руководитель
Канд. юр. наук, доцент
_________ С.В. Ведяшкин
«___»_________ 2014г.
Студентка группы № 06103
________ О.С. Вахрушева
Томск 2014
Содержание.
Введение
1. Понятие и правовые аспекты государственного контроля….…..............6
2. Виды государственного контроля……....................
2.1. Президентский контроль...…..................
2.2. Контроль органов исполнительной власти……………………..……19
2.3. Контроль органов законодательной власти……………………….…29
2.4. Судебный контроль……………………………………………………33
Заключение....................
Список литературы....................
Введение.
Проводимые в Российском государстве с начала 90-х годов прошлого века социально – экономические преобразования сопровождались противоречиями. Желание, как можно быстрее преодолеть их привело к тому, что государство, учитывая возрастающий спрос на государственные институты в экономике, стало усиливать свое организующее воздействие.
Усиление государственного влияния выразилось, прежде всего, в увеличении штатной численности контрольных государственных органов. Можно отметить, что современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется многообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих осуществление государственного контроля.
Проблема контрольной функции государственных
органов в научной литературе по теории
государства и права не были предметом
самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые
аспекты осуществления контрольной деятельности
государства исследовались М. И. Байтиным,
В. К. Бабаевым, В. П. Беляевым, В. Б. Бурцевым,
С. А. Денисовым, Б. П. Елисеевым, А. Б. Зеленцовым,
Н. М. Колосовой, Ф. М. Раяновым, Т. Н. Радько,
И. С. Самощенко, И. Б. Шаховым, В. Е. Чиркиным. Контрольная
функция государственных органов является
одной из основных функций в механизме
реализации исполнительной власти.
Однако, условие эффективного функционирования
системы субъектов государственного управления
является точное исполнение норм права
(законность) и соблюдение дисциплинарных
требований. Законность и дисциплина взаимосвязаны:
законность невозможна без соблюдения
дисциплины. Для того, чтобы обеспечивать
законность, необходимо пресекать и предупреждать
нарушения закона, принимать меры к предупреждение
способствующих правонарушениям условий,
применять к правонарушителям меры воздействия.
В этих целях система органов государственного
управления должна подвергаться тщательному
контролю.
Хочется отметить, что за последние годы отношение к государственному контролю трансформировалось: от негативного, до позитивного. Государственный контроль отражает происходящее в жизни общества, государства, в праве, экономике и политической системе процессы и изменения в соответствии с механизмом управления.
Объектом исследования в курсовой работе является контрольная деятельность государственных органов и механизм реализации государственного контроля в Российской Федерации.
Предметом исследования в курсовой работе служат закономерности функционирования и развития государственного контроля государственных органов, практика его осуществления в Российской Федерации, а так же нормативные правовые акты, регулирующие организационные, управленческие отношения, возникающие по поводу деятельности субъектов обеспечивающих законность и дисциплину государственного управления.
Целью курсовой работы является теоретический анализ государственного контроля как контрольной деятельности государства, механизма его осуществления, а также теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по совершенствованию организации государственного контроля.
В связи с определенной целью необходимо отметить следующие задачи курсовой работы:
1. Исследование теоретического понятия государственного контроля, его сущности, содержания, характерных признаков и принципов его осуществления;
2. Анализ осуществления государственного контроля в системе разделения властей президентом, законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти;
3. Выявление особенностей форм и методов осуществления контрольной деятельности государственных органов;
4. Обобщить фактический материал по теме;
Понятие и содержание государственного контроля.
Самое общее определение контроля дано в Словаре русского языка С.И. Ожегова, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки.1
Контроль охватывает наблюдение за разными участками и аспектами деятельности и принятие необходимых мер. Например, контроль за расходами включает в себя регулярное наблюдение за цифровыми данными о расходах, сравнение их с бюджетом, сметой или другими документами и принятие решений о сокращении или увеличении расходов, если такое расхождение будет признано наносящим вред предприятию. Так же, контроль можно рассматривать и как центральный компонент управления. Например, вряд ли какая-либо организация сможет функционировать без контроля более или менее продолжительное время: работники будут все делать по-своему (возможно, с наилучшими намерениями), и организация распадется на мелкие фрагменты, что сделает координацию деятельности невозможной.
Рядом ученых под контролем понимается целая система проверки и наблюдения всего процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.
В.М. Манохин определяет контроль как метод, включающий три элемента:2 проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот,
наказания.
Ряд авторов рассматривает контроль как способ обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю.М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.3
Профессор С.С. Алексеев подчеркивает, что государственный контроль проявляет себя как юридический организационное средство, предназначенное исключительно для обеспечения законности.4
Контроль может рассматриваться (применительно
к отдельному решению) и как одна из стадий
управленческого цикла. В самом управленческом цикле выделяются следующие
стадии: выявление проблем, нуждающихся
в разрешении, выработка и принятие решения,
организация его исполнения, проверка
его исполнения, подведение итогов.
Следует отметить, что за всем этим разнообразным
пониманием контроля невозможно не увидеть
того главного, что объединяет все приведенные
выше позиции, - его универсальный социально-правовой
смысл.
Контроль представляет собой систему
действий по наблюдению, проверке протекающих
в коллективах людей, в обществе, в государстве
процессов, по выявлению фактического
положения дел, сравнению полученных результатов
с предварительно определенными целями,
установленными нормами, стандартами
и так далее, устранению выявленных недостатков
и развитие достигнутых положительных
результатов, преодоление оценке эффективности
управляющего воздействия. Таким образом,
контроль способствует защите конкретных
ценностей и общественных отношений; обеспечивает
их сохранение и прогрессивное изменение,
утверждение и отрицательных отклонений
от требуемого поведения и деятельности,
соблюдение законности и дисциплины; оказывает
положительное влияние на деятельность
как объекта контроля, так и субъекта управления.
Следует отметить, что в официальных документах также дается определение государственного контроля. Например, в пояснительной записке "К проекту Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" указано, что «государственный контроль (надзор) - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативно-правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции».5
Согласно Конституции РФ единственным источником власти в РФ является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.6 Эффективность осуществления народом своей власти через названные органы решающим образом зависит от уровня государственного контроля. При этом данный контроль в соответствии с Конституцией в любом случае остается государственным, поскольку и органы государственной власти, и органы местного самоуправления выступают формой единой государственной власти.
Что касается содержания государственного контроля, то он состоит из:
- наблюдения за функционированием подконтрольных объектов,
получения объективной информации о выполнении им правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации - изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;
- анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;
- принятие мер по
- учета конкретных нарушений, определения их причин и условий;
- выявления виновных, привлечения их к ответственности. В отдельных случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других - обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.
Следует также отметить, что контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками:
- между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом, как правило, существуют отношения подчиненности или подведомственности.
- объектом контроля является
законность и целесообразность
деятельности контролируемого, когда
контролирующий вправе
- контролирующий часто
- контролирующий вправе
Основные требования, предъявляемые к контролю за законностью и дисциплиной в государственном управлении:
универсальность - охват контролем всех органов исполнительной власти и направлений их деятельности, оценка не только с точки зрения состояния законности и дисциплины, но также целесообразности, эффективности, оперативности;
постоянство - систематичность, повседневность, плановость контроля;
объективность - проведение контроля незаинтересованными лицами и организациями, получение достоверной информации;
действенность - направленность на улучшение работы подконтрольных объектов, устранение недостатков в их деятельности.
Виды государственного контроля
Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности классифицируется по различным основаниям. В зависимости от объема: общий, охватывающий всю деятельность (комплексная инспекторская проверка); специальный, осуществляемый по какому-либо конкретному вопросу (проверка исполнения данного указания, распоряжения).7
В частности, существует разделение контроля во времени, то есть наличие определенных стадий контроля, следующих одна за другой и взаимозависимых. Первая временная стадия любой контрольной деятельность – информационная, то есть сбор, получение информации об объекте контроля. Здесь следует сказать, что получение сведений может быть активным, когда субъект государственного контроля самостоятельными усилиями получает информацию об объекте, или пассивным, когда объект контроля (надзора) сам предоставляет информацию о себе субъекту, его контролирующему. Причём, эта обязанность – передавать информацию субъекту контроля, закреплена законодательно, например, налоговая администрация проводит информационную стадию контроля на основании обязательных отчетов предпринимателей. Данная стадия контроля соответствует таким видам деятельности как аудит и мониторинг, целью которых, в том числе, является получение информации об объекте аудита или мониторинга, а для аудита – ещё и определение выводов, то есть оценочная стадия контроля или анализ.
Таким образом, можно сказать, что мониторингу соответствует первая временная стадия контроля – информационная, аудиту – первая и вторая
стадия (информационная и оценочная). Говоря о надзоре, мы обычно включаем в это понятие как сбор информации (информационная стадия), так и анализ (оценочная стадия). Что же касается третьей стадии контроля – то применительно к надзору, следует сказать, что «надзирающий» субъект тоже может выполнять регулятивную функцию, однако в этом случае она имеет пассивную форму, так как объект надзора не подчинен непосредственно субъекту, невозможно активное влияние субъекта надзора на объект. В качестве примера приведём прокурорский надзор: прокурор не может отменить действие нормативно-правового акта местных властей, но в его компетенции – подать протест, представление или обратится в суд по этому поводу.
Заключающей стадией контроля (собственно практическая реализация) является регулятивная стадия. В этой стадии субъект контроля оказывает регулирующее воздействие на объект контроля, целью которого является установление соответствия объекта тем правомерным требованиям, которые к нему предъявляются. Таким образом, регулятивная стадия характерна только для контроля (в отличие от надзора, мониторинга, аудита), однако включающего и другие стадии, предшествующие регулятивной фазе.8
По методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие "вид контроля" следует отличать от понятия "форма контроля". Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.
Виды государственного контроля можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих.
Внутриведомственный контроль проводится исключительно силами и средствами аппарата государственного управления, вышестоящими органами исполнительной власти своей системы. Масштабы этого вида контроля ограничены исключительно соответствующей отраслью или сферой государственного управления. Внутриведомственный контроль - одна из важнейших функций руководства вышестоящих органов исполнительной власти нижестоящими подчиненными организациями своей системы, зачастую он имеет форму проверки исполнения актов и директив своего ведомственного руководства.
Наряду с внутриведомственным контролем и независимо от него действует несколько видов надведомственного государственного контроля, осуществляемого органами представительной, исполнительной и судебной государственной власти.
Государственный контроль органов представительной (законодательной) власти на федеральном уровне осуществляется депутатами Федерального Собрания и формируемыми им органами, прежде всего Счетной палатой РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Для контроля за исполнением федерального бюджета Федеральное Собрание образует Счетную палату, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, проводящим контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и иные виды деятельности, связанные с контролем за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в банках и иных финансово-кредитных учреждениях России.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.9 При проведении проверки по жалобе Уполномоченный по правам человека вправе проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Исходя из установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на самостоятельные ветви различают следующие виды государственного контроля: 1) президентский контроль; 2) контроль органов исполнительной власти; 3) контроль органов законодательной власти; 4) судебный контроль. Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностных лиц законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования.
Президентский контроль
Контрольные полномочия президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно Конституции Российской Федерации, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.10 Кроме того, согласно норме той же статьи, на главу государства возложена функция обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными органами. В случае разногласий между ними Президент РФ имеет возможность инициировать согласительные процедуры и даже передать решение спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции), однако в процессе согласования он не представляет интересы какой-либо стороны. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является одной из главных конституционных обязанностей Президента.11
Он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.12
Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.
Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия основного Закона страны, федеральным законам и указам президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.
Федеральным законом "Об общих принципах компании законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов России" от 6 октября 1999 г. определены полномочия президента по обеспечению законности в случаях, когда этими органами принимаются нормативные правовые акты, противоречащие основного Закона государства РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.13 Если эти нарушения законности своевременно не устраняются, президент в зависимости от фактических обстоятельств и в порядке, установленном названным законом, выносит предупреждение законодательному (представительному) органу или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске, выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта федерации или отрешает его от должности. По представлению президента РФ законодательными органами субъектов федерации избираются высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта федерации - президенты, губернаторы и др.
Контроль в сфере исполнительной власти президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию президента.
Контрольное управление как подразделение Администрации президента:
- организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов федерации, организаций и их руководителей;
- при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах федерации;
- по результатам проверок вносит президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.
Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений президента органами исполнительной власти федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности.14
Главные направления деятельности этого Управления - обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельностью; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов президента и Правительства, имеющих социальную направленность.
Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители президента в федеральных округах. Полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента. По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит ему свои предложения. По предложению полномочного представителя президент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат основного Закона страны РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель президента также вносит в Контрольное управление президента, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главам исполнительной власти субъектов федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации федеральных законов, указов и распоряжений президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда.
Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации президента, назначается на должность и освобождается от должности президентом РФ.
Контроль органов исполнительной власти.
Орган исполнительной власти – это организованный коллектив людей, представляющий самостоятельную часть государственного аппарата и наделенный государственно-властными полномочиями по непосредственной реализации задач и функций этой (исполнительной) власти.15
Характеризуя органы исполнительной власти, нужно отметить следующее:
- Конституция РФ практически не определяет основы правового статуса и систему этих органов. Их устанавливают нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты);
- органы исполнительной власти представляют собой одну из ветвей единой государственной власти и поэтому обладают относительной самостоятельностью (организационно и функционально) по отношению к законодательной и судебной властям;