Субъекты муниципального права

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1 Общая  характеристика субъектов муниципального права, как

элемента муниципального правоотношения…………………………………..5

1.1 Муниципальные правоотношения………………………………………….5

1.2 Субъекты муниципального  права, как субъекты муниципальной

собственности……………………………………………………………………6

Глава 2 Органы местного самоуправления как субъекты

муниципального  права………………………………………………………….12

2.1 Представительный  орган муниципального образования…………………12

2.2 Глава муниципального  образования……………………………………….15

2.3 Местная администрация…………………………………………………….19

Глава 3 Население  как субъект муниципального права………………………22

Заключение……………………………………………………………………….27

Список используемых источников……………………………………………..29 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

      Отделение местного самоуправления от государства, провозглашенное ст. 12 Конституции  РФ, объясняется тем, что назначение местного самоуправления сочетает в  себе черты как государственной  властной деятельности (регулирование  общественно значимых отношений, общеобязательность решений, территориальный принцип организации, гарантированность решений силой государства и др.), так и общественной организации (социальная инициатива, непосредственное волеизъявление, экономическая целесообразность).

      Местное самоуправление осуществляется в двух формах – непосредственно (сход граждан и местный референдум) или опосредованно (через представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц).

      Категория субъекта права или субъекта правоотношения является достаточно разработанной как в общей теории права, так и в отраслевых правовых науках.

      Субъектом права считают тех кто наделен  правами, обязанностями и полномочиями в той или иной сфере, той или  иной отрасли права.

      Тема  настоящей курсовой работы: «Субъекты муниципального права». Указанная тема не перестает быть актуальной в настоящее время. Её актуальность определяется тем, что в науке муниципального права все еще не сложилась единообразная структура субъектов муниципального права. В частности, много вопросов возникает по поводу такого субъекта муниципального права как местное население, которое по сути наделено какими либо властными полномочиями лишь в период избирательных кампаний и выборов. Вместе с тем, несомненно, то что именно население должно быть основным субъектом муниципального права.

      Итак, в рамках настоящей работы будут  проанализированы субъекты муниципального права. Однако, данная правовая категорий  будет характеризоваться не сама по себе, а как один из элементов  муниципального правоотношения.

      Кроме того, более подробно в рамках настоящей работы будут рассмотрены органы местного самоуправления и местное население, как субъекты муниципального права.

      Объектом  исследования в настоящей работе станут общественные отношения, которые  возникают в процессе осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании.

      Предметом исследования станут субъекты местного самоуправления (субъекты муниципального права).

      Цель  работы – исследование особенностей отдельных субъектов муниципального права.

      Приближаясь к указанной цели, в рамках настоящей работы будут решены следующие основные задачи:

      - представлена общая характеристика субъектов муниципального права;

      - рассмотрены органы местного самоуправления в качестве субъектов муниципального права;

      - дана характеристика населению муниципального образования как субъекту муниципального права. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  СУБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО  ПРАВА, КАК ЭЛЕМЕНТА  МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ 

1.1 Муниципальные правоотношения 

      Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) – это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

      Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы:

      - индивидуальные субъекты;

      - коллективные субъекты;

      - политико-территориальные образования;

      - социальные общности.

      В первой группе следует выделить общих  и специальных субъектов. К общим  субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным – избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения¹.

      В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные  органы, органы территориального общественного  самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие.

      В группу политико-территориальных образований  входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.

      В группе социальных общностей – население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

      Объекты правоотношений – то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

      Содержание  муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности  их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями².

      По  своей природе рассматриваемые  правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так  и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными. 
 

1.2 Субъекты муниципального  права, как субъекты  муниципальной собственности 

      Говоря  о субъектах муниципального права, важно выделить то, по поводу чего они  вступают в те или иные отношения  в муниципальном образовании. Как  уже было отмечено выше, это прежде всего территория муниципального образования, муниципальные правовые акты, а также муниципальное имущество.

      Таким образом, говоря о субъектах муниципального права, мы в том числе говорим  и о субъектах муниципальной  собственности, как важнейшей категории  муниципальных правоотношений.

      Становление права муниципальной собственности  связано с признанием населения местных административно-территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности, а не простыми или безответственными пользователями единого имущественного фонда общенародной или государственной собственности.

      Проблема  муниципальной собственности приобрела  особую остроту в начале 90-х годов  прошлого века, когда в условиях экономического кризиса различные  государственные хозяйствующие  субъекты начали передавать местным  органам власти разнообразные объекты социально-бытового назначения, а централизованное (государственное) финансирование местных административных образований значительно ухудшилось в условиях гиперинфляции и распада союзного государства.

      Можно говорить о субъектах права муниципальной собственности, которые различаются по кругу предметов ведения как административно-территориальные образования – общины-поселения и иные муниципальные образования (поселение, муниципальный округ, город или сельский район), закрепленные Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

      Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения  муниципальной собственности. Однако признание муниципальной правосубъектности территориальных общин само по себе не создает муниципальные имущественные фонды, точно так же, как признание гражданской правоспособности не делает лицо собственником. До введения в действие Закона об общих принципах организации местного самоуправления на большей части территории страны самоуправление осуществлялось в довольно крупных административных единицах и не доходило до уровня личного участия граждан в его делах.

      Создание  крупных муниципальных образований  при соблюдении принципа автономности местных общин диктуется особенностями процесса передачи в муниципальную собственность государственного имущества. Укрупнение объясняется и технологическими нюансами оказания социальных услуг, необходимостью участия в крупных капиталоемких предприятиях.

      Несколько муниципальных образований могут  создать межмуниципальные хозяйственные общества. Но в таком случае собственниками имущества хозяйствующего субъекта будут муниципальные образования – учредители.

      Осуществление отдельных вещных прав жителями некоторых территорий в отношении определенных имущественных фондов возможно и на локальном, или субобщинном, уровне. Так, на законодательном уровне предусмотрены и переходные формы между муниципальным образованием и некоммерческим юридическим лицом – территориальное общественное самоуправление. По своей природе это самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в подъезде многоквартирного жилого дома, многоквартирном жилом доме, группе жилых домов, жилом микрорайоне, сельском населенном пункте, не являющемся поселением, на иных территориях проживания граждан.

      Отдельные вопросы местного значения вправе решать и товарищество собственников жилья (кондоминимум). Тем не менее эти субъекты не становятся ни носителями муниципальной власти, ни субъектами права муниципальной собственности. Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному установленным законом порядком.

      Именно  население поселения в целом выступает в роли собственника "первого уровня". Неслучайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан.

      Внутренняя  системность муниципальных образований  как коллективных субъектов права  собственности диктует необходимость  исследования структурных элементов, обладающих вещными правами на соответствующие  объекты муниципальной собственности. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

      Выборные  органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности "второго уровня". Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и создаваемым за счет муниципальной собственности унитарным предприятиям на основании административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основании гражданско-правового договора³.

      Органом местного самоуправления может быть принято решение о передаче во владение, пользование и оперативное управление отдельных видов имущества, находящегося в муниципальной собственности. Однако такие юридические лица не становятся собственниками никакого иного имущества, кроме того, которое было приобретено ими в процессе хозяйственной деятельности. Эти субъекты являются лишь обладателями ограниченных вещных прав на объекты муниципальной собственности.

      Необходимо  ограничить возможность бесконтрольного  использования этими лицами средств  муниципальной казны. Любые сделки с казенным имуществом должны быть поставлены под контроль представительного, коллегиального органа местного самоуправления. Статус этих лиц как титульных владельцев, пользователей децентрализованных имущественных фондов муниципального имущества не может бесконечно приближаться к статусу собственника имущества⁴.

      Гражданское законодательство именно таким образом  раскрывает содержание права собственности (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Фактически законом  закреплены права собственности  за одним субъектом - муниципальным образованием, а муниципальным актом устанавливается иной собственник того же имущества – муниципальный орган. Но права последнего всегда производны от прав муниципального образования, которое он представляет, от прав населения.

      Ни  само население, ни городская дума или  мэр не могут ни создавать имущество, ни оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. Но такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям.

      Органы  местного самоуправления, формируемые  населением, непосредственно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, вступают в различные правоотношения в лице своих органов и должностных лиц. Важнейшее отличие законных представителей муниципального образования от органов юридического лица (частей корпорации, не имеющих самостоятельной правосубъектности) заключается в том, что органы местного самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными правами на находящееся у них имущество.

      Представительные  органы местного самоуправления формируют на профессиональной, конкурсной основе администрацию специализированных организаций, муниципалитетов, местных администраций, а также иных муниципальных учреждений и предприятий. Эти органы, учреждения и предприятия имеют статус юридического лица. Основное различие между ними заключаются в том, что администрации и их структурные подразделения обладают общей и отраслевой компетенцией по решению вопросов местного значения, тогда как унитарные и казенные предприятия являются предпринимательскими структурами со специальной, ограниченной дееспособностью.

      В дальнейшем более подробно рассмотрим таких субъектов муниципального права как население и органы местного самоуправления. 
 
 
 
 
 

2 ОРГАНЫ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК  СУБЪЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА 

2.1 Представительный  орган муниципального  образования 

      Представительный  орган муниципального образования  – орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления – именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.

      Характеризуя  современные представительные органы местного самоуправления, необходимо учитывать их историческую связь с вече, земскими думами, местными советами. Все они суть формы российского местного самоуправления на соответствующих этапах его развития. Они имеют сходное назначение, порой общие организационно-правовые принципы и функции, хотя, разумеется, между ними есть различия, подчас весьма существенные⁵.

      Расходы на обеспечение деятельности представительного  органа предусматриваются в местном  бюджете отдельной строкой в  соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это  придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

      Численный состав представительных органов, определяемый уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он далеко не одинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

      Закон от 6 октября 2003 г. установил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

      - семи человек – при численности населения менее 1 тыс. человек;

      - 10 человек – при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;

      - 15 человек – при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;

      - 20 человек – при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;

      - 25 человек – при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;

      - 35 человек – при численности населения свыше 500 тыс. человек.

      Если  численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

      В состав представительных органов городских, сельских поселений, городских округов  входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Имеется специфика формирования представительного органа муниципального района. Федеральный законодатель предусмотрел два варианта его формирования.

      1. В представительный орган входят  главы расположенных на территории  муниципального района поселений,  а также депутаты представительных  органов этих поселений, избираемые  данными органами из своего  состава в соответствии с равной  нормой представительства, независимо от численности населения поселений. Вновь избранный глава поселения должен сменить в составе представительного органа района своего предшественника на посту главы. Избрание нового состава представительного органа поселения означает необходимость избрания им из своего состава новых членов представительного органа района. Представительный орган поселения в любой момент может заменить ранее избранных им членов представительного органа муниципального района.

      Входящие  в состав представительного органа муниципального района при таком варианте его формирования лица не приобретают статуса его депутатов. Закон определяет их правовое положение как членов выборного органа местного самоуправления.

      2. В представительный орган избираются  депутаты на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

      Установленный порядок формирования представительного  органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в  течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного  органа муниципального района. Установленный  порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного представительного органа муниципального района.

      В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования находятся:

      - принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

      - утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

      - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

      - принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

      - определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

      - определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

      - определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

      - определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

      - контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. 

2.2 Глава муниципального  образования 

      Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования  избирается на муниципальных выборах  либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключение из этого правила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, независимо от способа избрания главы. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава района является его председателем. Муниципальное образование в лице населения на референдуме или представительного органа местного самоуправления само решает, избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положения предоставляют населению право выбора организационных структур местного самоуправления.

      Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом  муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.).

      Согласно  Закону от 6 октября 2003 г. должность  главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования – одна из ключевых в системе местного самоуправления⁶. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходит реформирование институтов публичной власти.

      В обыденном сознании глава муниципального образования – главный руководитель, которому подчиняются все структуры муниципальной власти. Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных "сверху" глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образований в период, когда глава обязательно возглавлял систему местного самоуправления. Отсюда распространенность модели организации местной власти, согласно которой глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления и еще председательствует в представительном органе. В соответствии с законодательством полномочия руководителя представительного органа и руководителя исполнительного органа (администрации) разделены, что нацелено на обеспечение баланса представительных и исполнительных органов местного самоуправления⁷.