Субъекты РФ: виды и правовой статус
3
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Филиал в г. Набережные Челны
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Специальность: 030501. 65 «Юриспруденция»
КУРСОВАЯ РАБОТА
СУБЪЕКТЫ РФ: ВИДЫ И ПРАВОВОЙ СТАТУС
Выполнил:
студент II курса
группы 10901
очной формы обучения
Галлямов Артём Альбертович
кандидат юридических наук,
доцент
Агеев Вячеслав Николаевич
Набережные Челны
2011
ПЛАН РАБОТЫ:
Введение…………………………………………………………
1. Основные черты статуса субъекта РФ………………………………………….6
2. Виды субъектов РФ и их характеристика…………………………………..…
3. Порядок принятия в РФ, образование в составе РФ и изменение статуса субъекта РФ…………………………………………………………………..…
4. Предметы ведения и полномочия субъектов РФ…………………………..…24
5. Коллизии между субъектами и Федерацией, порядок их разрешения…...…28
Заключение……………………………………………………
Список использованной литературы………………………………………...……
Введение
В ст. 1 Основного Закона Российской Федерации записано: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»[1]. Следовательно, форма государственного устройства России - федерация. В настоящее время в мире существует немало различных федераций, включая такие крупные, как США, ФРГ, Бразилия, Индия, однако Россия имеет ряд особенностей, которые отличают её от других федераций.
Федерализм в России во многом уникален, и основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов. Ему трудно подобрать аналогии в истории и современном мире. Отличия российского федерализма от зарубежного начинаются с особенности образования Российской Федерации. Как известно, она формировалась как путем добровольного вхождения в состав России независимых государственных образований (республики), так и путем децентрализации, т.е. путем передачи на места части функций управления и полномочий центральных органов власти (края и области). Следовательно, в основе создания Российской Федерации лежит и договор, и закон. Еще одна особенность - это смешанный этнотерриториальный характер российского федерализма. Для Российской Федерации свойственно соединение национально-государственного (республики), национально-территориального (автономная область и автономные округа) и административно-
Россия - форалистическая федерация. С точки зрения Д. Элейзера, данный тип федерации предполагает заключение «двусторонних соглашений между центральным правительством и конкретными составными единицами относительно устройства своих управленческих механизмов и объема передаваемой региональным правительствам власти»[3]. Согласно статье 11 Основного Закона РФ, в России установлены два способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и регионами, а именно конституционный и договорной. Второй способ может быть реализован путем заключения Федеративного договора или двусторонних соглашений.
Еще одной особенностью является асимметричность (неравенство) конституционно-правового статуса субъектов РФ. Асимметричная форма федерации предполагает, что республики наделены большим объемом прав и властных полномочий по сравнению с другими субъектами, например, с краями и областями. Подробнее об особенностях конституционно-правового статуса республик в составе РФ будет сказано ниже.
Одной из отличительных особенностей российского федерализма является «матрешечный» принцип организации некоторых субъектов РФ, а именно вхождение одних равноправных субъектов федерации в состав других. Статус автономного округа, входящего в состав края или области, имеет ряд особенностей, не присущих другим субъектам федерации, которые будут рассмотрены ниже в следующих главах.
Помимо отмеченных выше, есть и другие особенности, которыми отличается российский федерализм. К ним можно отнести, например, «пестроту» субъектов РФ. Основной закон России причисляет к субъектам РФ следующие образования: республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа. Такая «пестрота» субъектов встречается только в России. В других федерациях: штаты - в США, земли - в ФРГ, кантоны - в Швейцарии.
По количеству входящих в состав государства субъектов федерации Россия не имеет аналогов в мире. Если в Танзанию входят два субъекта, в Австралию -6, в Австрию - 9, в Германию - 16, в Швейцарию - 23, в Индию - 25, в Мексику - 31, в Нигерию - 36, в США - 50, то в Российскую Федерацию - 83. Таким образом, Россия значительно опережает все другие федеративные государства по числу субъектов. Субъекты РФ значительно различаются между собой. Приведем лишь несколько примеров дифференциации регионов. По площади территорий в 2800 раз отличаются Республика Саха (Якутия) и Москва (3 083,5 тыс. кв. км и 1,1 тыс. км2 соответственно). По численности населения в 248 раз отличаются Москва и Ненецкий автономный округ (10 425 тыс. человек и 42 тыс. человек соответственно).
Все вышеперечисленные особенности федеративного устройства России, а также проблемы национального характера непосредственно связаны с правовым положением субъектов в нашей стране, разграничением предметов их ведения и полномочиями с центром, гарантиями конституционно-правового статуса субъекта. Только грамотная конструктивная политика в области федеральных отношений может сформировать необходимые условия для успешного развития субъектов, и как следствие, всей страны.
3
1. Основные черты статуса субъекта РФ
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - это совокупность прав, обязанностей, гарантий их реализации и ответственности, вытекающих из норм Конституции РФ и соответствующих правовых актов, а также правоотношений.
В узком смысле слова конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - это его права и обязанности исключительно по отношению к Федерации в целом. В широком же смысле слова под таким статусом понимаются не только указанные выше права и обязанности, но и права и обязанности, которые образуют содержание правоотношений, где стороной могут быть другой субъект Российской Федерации, территориальное образование в составе иностранных государств, иногда даже само иностранное государство или же международные организации.
Что же общего в конституционно-правовом статусе субъектов России?
Во-первых, субъекты РФ равноправны, о чем говорится в части 1 и 2 статьи 5 Конституции РФ, т.е. в равной мере, вне зависимости от вида, наименования и других подобных качеств, все они являются системообразующими элементами федеративных отношений в России. Различия в типах, наименованиях и т.д. - это во многом дань прошлому, в частности советскому прошлому, которое в новой Конституции РФ не преодолено.
Во-вторых, статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и учредительными правовыми актами субъектов РФ. Он может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с законодательством РФ.
В-третьих, согласно статье 73 Конституции РФ, вне пределов и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, наряду с Российской Федерацией в целом каждый субъект ее является носителем государственной власти. С этим связано то, что каждый субъект РФ имеет свою особую государственную символику: флаг, герб, гимн, административный и культурный центр, который в республиках именуется столицей, а в других субъектах - краевой центр, областной центр, окружной центр.
Следующей особенностью является то, что каждый субъект РФ имеет свою территорию, которая является неотъемлемой частью территории РФ в целом. Установленные между субъектами границы могут быть изменены только с их взаимного согласия, а вот административного территориальное устройство субъектов РФ осуществляется каждым самостоятельно.
Субъект РФ устанавливает систему органов государственной власти самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. При этом в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ, что означает вертикаль исполнительной власти. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Вне пределов предметов ведения РФ в целом, совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При этом необходимо принять во внимание, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Это ведет к формированию законодательства субъекта РФ, о котором говорится в части второй статьи 5 Конституции РФ. Общее конституционно-правовое правило таково: федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ не должны противоречить друг другу. Если же в силу различных причин это не удалось обеспечить, то возникшие противоречия должны преодолеваться, для чего используются различные правила и процедуры, в том числе те, что относятся к области коллизионного права.
Также стоит особо подчеркнуть, что субъекты РФ не являются независимыми от России, а выступают как ее составные части. Они не имеют права выхода в одностороннем порядке из состава РФ, не являются субъектами международного публичного права, но в определенных федеральным законодательством пределах могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи.
Субъекты участвуют в решении федеральных вопросов - они имеют равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения. При нарушении этих прав они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ.
Субъекты РФ имеют свою собственность - различное имущество, кроме отнесенного к исключительной федеральной собственности. Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Таким образом, распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта Федерации. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.[4] субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов).
Ко всему, все субъекты РФ вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутри-федеративные договоры, в том числе с Федерацией. Однако субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации. Что же касается других договоров, то согласно федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации"[5], международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров РФ с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами (наибольшее их количество подписано со странами СНГ), должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел РФ, что, однако, делается далеко не всегда.
В 1999 г. принят федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"[6]. Согласно ему субъекты РФ могут осуществлять связи с субъектами федераций иностранных государств и их административно-
Особенностью субъектного состава современной РФ также является вхождение одного или нескольких субъектов РФ в состав территории другого субъекта. Сегодня из 4 автономных округов только Чукотский АО входит в состав РФ непосредственно. Остальные три округа находятся в пределах границ краев или областей. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в состав Архангельской области - Ненецкий автономный округ.
Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности, о которых речь пойдет в следующей главе.
Таким образом, субъекты федерации имеют общие черты, исходя из равенства их конституционно-правового статуса. Они являются, по сути, не имеющими суверенитета квази-государственными образованиями со своими органами государственной власти, полномочиями, символикой и материально-технической базой.
3
2. Виды субъектов РФ и их характеристика
В советских конституциях понятие «субъект федерации» не использовалось, хотя имеются некоторые основания считать, что в скрытом виде оно все же в них было дано. Долгое время не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Одни считали, что ими являются республики в составе РСФСР (автономные республики). Другие склонялись к тому, чтобы считать таковыми также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также автономные округа. Наконец, возникла идея считать субъектами Федерации и крупные территориальные единицы, входящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчинения (Москву и Ленинград (Санкт-Петербург)), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения[7]. В результате в Конституции РФ 1993 года получил закрепление подход, по которому статус субъекта РФ получили не только государственно-правовые образования, но и государственно-территориальные
Таким образом, на сегодняшний день в РФ существуют государственно-правовые (республики), государственно-территориальные (края, области, города федерального значения) и национально-территориальные (автономные округа, автономная область) образования в качестве субъектов[8]. Рассмотрим каждый вид по отдельности.
Республики в составе РФ.
Конституционный статус республики в составе федерации определяется Конституцией РФ и конституцией соответствующей республики. Всего в РФ 21 республика согласно статье 65 Основного закона РФ.
Республики неодинаковы по размерам территории, численности населения, его национальному составу, экономическому потенциалу и т.д. Республика Бурятия в 44 раза превосходит по размерам территорию Северной Осетии. Население Башкортостана в 16 раз превышает население Тывы. В 18 республиках из 21 русских абсолютное большинство, в трех - относительное. Многие республики имеют развитую промышленность, некоторые продолжают оставаться в основном сельскохозяйственными, дотационными республиками, живущими на средства федерального бюджета[9]. Однако все эти различия не влияют на конституционно-правовой статус республик в составе РФ, на объем их полномочий, на юридически равные отношения с Федерацией.
Республики, как субъекты Федерации, имеют ряд особенностей. В отличие от других субъектов республики признаются государствами, обладающими всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, за исключением полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Правда, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г.[10] говорится о "суверенных республиках", но в Конституции РФ 1993 г. при характеристике республик такого определения нет. Это словосочетание используется во втором разделе Конституции РФ в связи с воспроизведением заголовка Федеративного договора 1992 г., но Конституция устанавливает, что Федеративный договор действует только в части, соответствующей ее положениям. Между тем, в некоторых конституциях республик, в основном принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г, говорилось о суверенитете республик, о статусе суверенного государства (Башкортостан, Татарстан, и др.). В последующем данные нормы Конституционным Судом РФ были признаны противоречащими Конституции РФ и изменены парламентами соответствующих республик.
Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность. Границы между республиками и другими субъектами являются административными. Они отнюдь не всегда являются историческими границами коренных народов, как об этом говорится в некоторых конституциях республик. Происходившая при советской власти перекройка таких границ имела административный характер, иногда была произвольной (особенно на Северном Кавказе)[11]. Внешняя граница республики является одновременно Государственной границей РФ. Ее режим определяется исключительно законами Федерации и международными договорами РФ с иностранными государствами. Территория республики, как и территории других субъектов РФ, не может быть изменена без ее согласия, а границы между субъектами изменяются только с их взаимного согласия. В конституциях республик иногда устанавливаются формы волеизъявления народа республики на изменение ее территории, например, путем проведения референдума.
В отличие от других субъектов Федерации республика имеет свою конституцию и свою конституционно-правовую систему. Конституции принимаются республиками самостоятельно, по процедуре, определенной самими республиками, и не нуждаются в утверждении органами государственной власти РФ. Помимо конституции правовая система республики включает республиканские законы, другие нормативные акты республики, изданные в пределах ее компетенции (в том числе акты президентов республик, чего нет в других субъектах РФ), договоры республик с РФ, договоры республик с зарубежными странами (неполитического характера), другие акты.
Каждая республика имеет свой законодательный орган - парламент, своё правительство, Верховный суд и Высший арбитражный суд. Многие республики имеют свой Конституционный суд. Систему органов прокуратуры в республику возглавляет прокурор республики, подчинённый Генеральному прокурору РФ.
Еще одной отличительной особенностью является то, что согласно Основному закону РФ республика вправе устанавливать свой государственный язык. Такого права нет у других субъектов, в том числе создаваемых с учетом этнического признака. Поскольку русский язык является государственным языком всей Федерации, то конституции республик обычно говорят о двух государственных языках: русском и языке той нации, которая дала имя республике. Вместе с тем, республики гарантируют всем народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
Государственная символика данных субъектов отражает национально-историческую символику народа. Например, на гербе Республики Татарстан изображен белый барс, это не значит, что в Поволжье когда-то водились барсы, это показывает причастность татар к тюркской этнической группе, которые пришли с Азии, где как раз и водились в свое время барсы[12]. Республики также вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.
Республики обладают международной правосубъектностью, могут быть участниками международных отношений и внешнеэкономических связей, могут заключать договоры с иностранными государствами, участвовать в деятельности международных организаций. Такие полномочия принадлежат и другим субъектам РФ, но именно республики толкуют их наиболее широко. Иногда в их конституциях говорится и о консульских и даже дипломатических представительствах. На деле, международная правосубъектность республик может осуществляться лишь в определенных рамках, не может противоречить законодательству РФ.
Края, области, города федерального значения в составе РФ.
Сейчас в качестве субъектов в состав России входят, 9 краев, 46 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-
Статус данных субъектов определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов федерального значения, а также другими федеральными актами.
Являясь субъектами РФ, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
Наподобие конституций республик в данных субъектах принимаются уставы. Устав закрепляет конституционно-правовой статус данных субъектов, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, административно-
Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов данных субъектов.
Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта. В некоторых уставах краев и областей устанавливается порядок изменения их статуса. Так, по Государственному Уставу Краснодарского края[13] лишение его статуса субъекта РФ или придание ему статуса иного субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме. Края и области, наподобие столиц в республиках, имеют свои административные центры.
Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта РФ, как Москва, являющегося столицей России. 15 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "О статусе столицы РФ"[14]. Органы государственной власти города Москвы в связи с осуществлением функций столицы предоставляют федеральным органам, органам государственной власти субъектов РФ, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в РФ земельные участки и помещения, обеспечивают условия для проведения мероприятий, участвуют в содержании и развитии систем связи и т.п. Затраты Москвы, связанные с осуществлением ею функций столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из бюджета РФ. за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе РФ, иными субъектами РФ, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в РФ[15].
В остальном же, характеристика данных субъектов совпадает с общими чертами остальных субъектов РФ, о которых было сказано выше.
Автономные округа и автономная область в составе РФ.
В РФ входят 1 автономная область (Еврейская автономная область) и 4 автономных округов (Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий). Они невелики по численности населения, хотя некоторые из них имеют значительную территорию. В отличие от большинства областей и краев - это национально-территориальные образования. В отличие от русскоязычных краев и областей они созданы с учетом национального состава населения. Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком АО (16,5%), наименьший — в Ханты-Мансийском (1,4%)[16].
Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, может входить в состав края или области. С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект РФ. Основной закон РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края или области. Договорная форма отношений не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).
Положение автономных округов неодинаково. В 1990 г. им было предоставлено право самостоятельно решить остаться в крае, области или непосредственно войти в состав Федерации в качестве субъекта. Этим правом в 1992 г. воспользовался Чукотский АО, выделившийся из Магаданской области. Остальные автономные округа теперь воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия. Такая ситуация создает определенное неравенство между автономными округами.
3. Порядок принятия в РФ, образование в составе РФ и изменение статуса субъекта РФ
В печати отмечалось, что Сунженский районный суд принял решение, по которому к 26 сентября 2001 года часть территории Республики Северной Осетии - Алания должна перейти под юрисдикцию Республики Ингушетия[17]. Это решение суда породило конфликт, и он далеко не один в стране. По некоторым данным, в России "созревают" более нескольких десятков территориальных споров. Возникает вопрос: «возможны ли изменения в составе субъектов Российской Федерации?»