Субъекты внешних заимствований

 
 
 
 
 
 
 

      «Субъекты внешних заимствований» 
Содержание: 

Введение 3

1. Бюджетные  права органов государственной  власти и местного самоуправления 5

2. Осуществление  государственных и муниципальных  заимствований 10

3. Займы  территорий в РФ 17

Заключение 25

Библиографический список литературы 26 
 
 
 

 

       Введение 

    Актуальность  исследования. Вопросы правового регулирования бюджетных отношений в современных условиях приобретают все большую актуальность. Изучение норм бюджетного права, понимание механизма их действия, вопросов бюджетных полномочий, бюджетного контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства и других стало острой необходимостью для современных юристов, сотрудников представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, а также предпринимателей и граждан. Интерес к теории и практике бюджетного регулирования и бюджетного процесса, правового регулирования государственного и муниципального долга, правового регулирования доходов и расходов бюджетной системы несомненен, поскольку бюджет (во всех его проявлениях) является публично-правовой категорией и служит для выражения исключительно общегосударственных интересов.

    Объект  исследования – отношения, возникающие в сфере бюджетного законодательства.

    Предмет исследования – изучение правовых основ деятельность субъектов внешних заимствований.

    Цели  и задачи исследования. Недостаточная разработанность темы предопределила цель и задачи ее исследования. Основной целью работы является разработка системы теоретических основ и практических рекомендаций по вопросу анализа субъектов внешних заимствований в РФ.

    Для реализации поставленной цели планируется выполнение следующих задач:

  • изучение бюджетных права органов государственной власти и местного самоуправления;
  • рассмотрение порядка осуществление государственных и муниципальных заимствований;
  • исследование займов территорий в Российской Федерации.

    Вопросы экономической безопасности России занимают значительное место в трудах российских ученых, таких как: Александров И.М.1, Парыгина В.А., Тедеев А.А.2, Пашкевич Д.3, Романовского М.В., Врублевской О.В.4, Грачев Е.Ю., Горбунов О.Н., Селюков А.Д., Другов Ю.В. ,Древаль Л.Н.и др.

    Методологическая  и теоретическая  основы исследования. Методологическую базу исследования составили основные положения диалектического метода научного познания. Также в работе использовались общенаучные и специальные методы познания: исторический, логический, сравнительно-правовой, социологический, статистический анализ, системный подход и некоторые иные.  
 
 
 

 

       1. Бюджетные права органов государственной власти и местного самоуправления 

      Как уже отмечалось выше, бюджетная система  Российской Федерации представлена тремя уровнями: федеральным, уровнем  субъектов РФ и уровнем местного самоуправления.

      Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений определена Бюджетным кодексом. Отдельные  вопросы, прежде всего распределение  доходных источников и средств на выравнивание бюджетной обеспеченности по уровням бюджетов прописываются в документах о бюджетах на очередной год. 

      Рассмотрим  основные права каждого уровня.

      К ведению органов государственной  власти Российской Федерации в области  бюджетных правоотношений относятся следующие вопросы:

  • установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы;
  • разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы;
  • разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней;
  • определение основ составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов  всех уровней, утверждения отчетов об их исполнении;
  • определение основ формирования доходов, осуществления расходов бюджетов всех уровней;
  • определения основ государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
  • установление порядка составления и  рассмотрения, утверждения  и исполнения федерального бюджета, составления отчетности об исполнении федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;
  • составление, рассмотрение,  утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля   за  исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами   РФ и органами местного самоуправления, управления  долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
  • осуществление заимствований Российской Федерации и управление государственным долгом Российской Федерации;
  • установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
  • осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд бюджетам субъектам РФ и местным бюджетам;
  • предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальным бюджетам;
  • установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на  единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
  • утверждение бюджетной классификации РФ;
  • установление единых форм бюджетной документации для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
  • формирование, обеспечение погашения и обслуживания внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
  • определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных  фондов, управления их деятельностью;
  • установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

      В полномочиях Российской Федерации  по отношению к субъектам РФ необходимо отметить один принципиальный момент: субъектам  РФ предоставляется свобода в формировании и исполнении бюджетов, однако, что касается заимствований, то это утверждается федеральным законодательством. Такое ограничение представляется оправданным, направленным на то, чтобы заимствования субъектов РФ не могли бы осуществляться без федерального контроля.

      Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации  в области регулирования бюджетных  правоотношений складывается из установления норм, относящихся непосредственно к бюджету субъекта РФ и норм, регулирующих отношения бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов и включает:

  • установление порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, осуществления контроля за  их исполнением, утверждения отчетов об исполнении этих бюджетов;
  • составление, рассмотрение, утверждение  и исполнение бюджетов субъектов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов   об исполнении бюджетов субъектов РФ;
  • распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
  • определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от  использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;
  • разграничение расходных полномочий между бюджетом субъекта  РФ и местными бюджетами;
  • установление совместно с органами государственной власти порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъекта РФ;
  • определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
  • определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъекта РФ;
  • осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ;

      Компетенция  органов местного самоуправления в  области бюджетных правоотношений существенно уже, чем у других уровней власти, к ведению органов местного самоуправления относятся следующие вопросы:

  • установление порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществление контроля  за их исполнением  и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
  • составление, рассмотрение, утверждение  и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением  и утверждение отчетов об их исполнении;
  • определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной  собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
  • определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
  • определение порядка и осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом.

 

      2. Осуществление государственных и муниципальных заимствований 

     В пункте 1 ст. 103 БК РФ определено понятие  государственных заимствований. К  таковым относятся:

  • государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, по которым возникают долговые обязательства России;
  • кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России.

     Важнейшими  источниками финансирования (покрытия) дефицита бюджета являются заимствования. Государственный или муниципальный заем (заимствование) определяется в ст. 6 БК РФ как передача в собственность Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования денежных средств, которые они обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

     Государственные заимствования Российской Федерации— займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных  государств, международных финансовых организаций, по которым возникают  долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками (ст. 89 БК РФ).

     Государственные заимствования субъектов Федерации  и муниципальные заимствования  — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта Федерации или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ).

     В зависимости от валюты, национальной или иностранной, в которой выражаются обязательства заемщика (должника), соответственно выделяются внутренние и внешние заимствования. Такое разделение практически распространяется лишь на государственные заимствования Российской Федерации, так как Субъекты Федерации и муниципальные образования права осуществления внешних заимствований не имеют (субъекты Федерации могут осуществлять внешние заимствования лишь с целью реструктуризации долговых обязательств прошлых лет).

     Государственными  внутренними заимствованиями Российской Федерации признаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации (рублях).

     Государственными  внешними заимствованиями Российской Федерации признаются займы и  кредиты, привлекаемые от физических и  юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

     Как определено в ст. 6 БК РФ, целевой  иностранный кредит (заимствование) - это форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

     Там же определено, что:

  • связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц - это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;
  • нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.

     Также в соответствии с БК РФ (п. 2 ст. 103) определены цели осуществления государственных  и муниципальных внутренних заимствований, т.е. заимствований, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ в валюте РФ:

  • финансирование дефицитов соответствующих бюджетов. Государственные внутренние заимствования России осуществляются для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета, представляющего собой согласно п. 1 ст. 96.7 Кодекса разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году;
  • погашение долговых обязательств соответственно России, субъекта РФ или муниципального образования.

     В пункте 3 ст. 103 БК РФ определено понятие  государственных внутренних заимствований  России, а в п. 4 этой же статьи - понятие государственных внешних заимствований России. Говоря упрощенно, к первым относятся заимствования, по которым возникают долговые обязательства России в валюте РФ, ко вторым - заимствования, по которым возникают долговые обязательства России в иностранной валюте.

     Пункт 4 ст. 103 БК РФ, кроме того, определяет цели осуществления государственных  внешних заимствований России: финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета, а также погашение государственных  долговых обязательств России.

     Право осуществлять государственные внутренние и внешние заимствования России от имени России предоставлено Правительству  РФ. При этом предусмотрено, что таким  правом Правительство РФ может наделить Минфин России. Соответствующие полномочия Минфина России закреплены в ст. 165 Кодекса, а также в Положении о Минфине России.

     Пункт 5 ст. 103 БК РФ предусматривает право  Правительства РФ (в случае наделения  соответствующими полномочиями - Минфина  России) осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга РФ.

     Такие заимствования могут осуществляться в целях замещения внешних (внутренних) заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга РФ в рамках установленного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общего объема государственного долга РФ (суммы внутреннего и внешнего долга).

     Верхний предел государственного внутреннего  и внешнего долга России на конец  очередного финансового года и каждого  года планового периода согласно п. 2 ст. 199 БК РФ относится к основным характеристикам федерального бюджета.

     Законом о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг. (ст. 1) утверждены:

  • верхний предел государственного внутреннего долга России на 1 января 2009 г. в сумме 1824700,7 млн. руб., на 1 января 2010 г. и на 1 января 2011 г. - 2275764,7 и 2856847,4 млн. руб. соответственно;
  • верхний предел государственного внешнего долга России на 1 января 2009 г. в сумме 43,3 млрд. долларов США, или 32,1 млрд. евро, на 1 января 2010 г. - 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, на 1 января 2011 г. - 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро.

     К государственным заимствованиям субъектов  РФ относятся:

  • государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ;
  • кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Кодекса в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

     Также определены понятия внутренних и  внешних заимствований субъектов  РФ. Говоря упрощенно, к первым относятся  заимствования, по которым возникают  долговые обязательства субъекта РФ в валюте РФ, ко вторым - заимствования, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ в иностранной валюте.

     Целями  осуществления государственных  внешних заимствований субъекта РФ являются обеспечение погашения  существующего государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) финансирование дефицита бюджета субъекта РФ. Как говорилось выше, целями осуществления государственных внутренних заимствований субъекта РФ является финансирование дефицита бюджета субъекта РФ, а также погашение долговых обязательств субъекта РФ.

     Государственные внутренние и внешние заимствования  субъекта РФ осуществляются в соответствии с БК РФ и законами субъекта РФ. Право  осуществлять государственные внутренние и внешние заимствования субъекта РФ от имени субъекта РФ принадлежит  высшему исполнительному ОГВ субъекта РФ. Таким правом законом субъекта РФ может быть наделен финансовый орган субъекта РФ, т.е. орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета субъекта РФ.

     Следует отметить, что в ранее действовавшей редакции БК РФ (т.е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ) об осуществлении субъектами РФ заимствований в иностранной валюте не говорилось вообще, что являлось одним из пробелов Кодекса.

     В настоящий момент п. 7 ст. 103 БК определяет понятие муниципальных заимствований. К таковым относятся:

  • муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, по которым возникают муниципальные долговые обязательства;
  • кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

     Осуществление муниципальных заимствований предусмотрено в ст. 64 Закона о местном самоуправлении: муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным ОМСУ в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных ОГВ.

     Как говорилось выше, целями осуществления  муниципальных внутренних заимствований  является финансирование дефицита местного бюджета, а также погашение долговых обязательств муниципального образования.

     Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с Кодексом и уставом муниципального образования. Право осуществлять муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации.

 

      3. Займы территорий в РФ 

      В соответствии с Законом РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”, принятого 15 апреля 1993 г. №4807—1, исполнительным органам власти субъектов Федерации было разрешено получать ссуды из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели.

      Указанный закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы  займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов устанавливается законами РФ. Такая мера вполне оправдана, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

      Первые  ограничения заемной деятельности субъектов Федерации были установлены  указами Президента РФ. Однако они  касались только тех субъектов, которые  размещали свои заимствования на внешних рынках.

      Бюджетный кодекс РФ предусмотрел регулирование заемной деятельности территорий путем введения следующих ограничений.

      1) Предельный объем государственного  долга субъекта РФ ограничен  (точно так же, как и муниципального  долга) объемом доходов соответствующего  бюджета без учета финансовой  помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (ст. 107).

      2) Предельный объем заемных средств,  направляемых субъектом РФ в  течение текущего финансового  года на финансирование дефицита  бюджета, не должен превышать  30% объема доходов субъекта РФ  на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств (для муниципальных образований ограничение составляет 15% объема доходов местного бюджета) (ст. II).

      3) Предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (аналогичные ограничения установлены и для муниципалитетов).

      Если  при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются второе или третье ограничения  и субъект РФ не в состоянии  обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств Бюджетный кодекс допускает применение следующих мер:

  • назначение ревизии бюджета субъекта РФ;
  • передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ;
  • принятие других мер, предусмотренных законодательством (аналогичные меры предусмотрены и для муниципальных образований.

      К государственным заимствованиям субъектов  РФ относятся займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных  государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

      Совокупность  долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Формы долговых обязательств субъекта РФ соответствуют формам долговых обязательств РФ.

      Порядок выпуска и размещения ценных бумаг  субъектами Федерации регулируется Федеральным законом “Об особенностях эмиссии и обращения государственных  и муниципальных ценных бумаг” от 29 июля 1998 г. №136-ФЗ. Государственными ценными бумагами субъекта РФ признаются ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ.

      Направление использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения ценных бумаг, эмитированных субъектами Федерации, и порядок их расходования устанавливаются законами субъектов Федерации.

      Эмитентом ценных бумаг субъекта РФ выступает  орган исполнительной власти субъекта Федерации, к функциям которого и  соответствии с законодательством  субъекта РФ отнесено составление и/или исполнение бюджета субъекта Федерации.

      Внутренние  займы территории. Все внутренние займы территорий по источникам получения  средств можно разделить на две  группы: займы у юридических и  физических лиц и займы у федерального бюджета.

      1. Заимствования у юридических и физических лиц в основном реализуются через выпуск субфедеральных ценных бумаг. По состоянию на конец 1997 г. из 89 субъектов Федерации эмиссию собственных ценных бумаг осуществили 60.

      Не  у всех субъектов, вступивших на путь региональных заимствований, все проходило гладко уже с самого начала. За исключением займов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Нижегородской областей неудачи большинства местных властей заключались в том, что им не удавалось разместить выпуски целиком, что, во-первых, корректировало в нежелательную сторону ожидаемый объем бюджетных поступлений, а, во-вторых, не позволило местным администрациям реализовать программы, под которые и осуществлялись заимствования. Наконец, многие столкнулись с трудностью своевременного погашения долговых обязательств, что дестабилизировало финансовый рынок.

      Среди причин неудач займов субъектов РФ можно выделить следующие:

      1) отсутствие мониторинга по изучению  емкости регионального рынка;

      2) недостаточно профессиональное  размещение;

      3) давление со стороны более  конкурентоспособных федеральных  ценных бумаг;

      4) региональная замкнутость при  размещении займов и отсутствие  выхода на сопредельные территории;