Субфедеральные займы в РФ. Развитие и перспективы рынка

Содержание

Введение

Рынок муниципальных  ценных бумаг является одним из наиболее эффективных инструментов бюджетной политики нецентральных органов власти. Преимущества заимствования на фондовом рынке очевидны. Среди основных стоит выделить удешевление стоимости заемных средств, диверсификацию источников заемных средств, относительную простоту регулирования денежных потоков эмитента при выпуске облигаций.

Значимость рынка муниципальных  ценных бумаг как одной из составных частей финансового рынка подтверждается следующими данными: в США они занимают около 17% рынка долговых инструментов (1,3 трлн долл. в абсолютном выражении), в Японии – 11% (310 млрд долл.), в Германии – 12,5% (76 млрд долл.).

Привлечение денежных ресурсов путем эмиссии долговых обязательств позволяет субфедеральным и местным органам власти решать задачи финансирования кассовых разрывов бюджета, целевых программ, стимулировать развитие региональных финансов.

Реструктуризация российской экономики увеличила финансовые потребности органов власти всех уровней и способствовала активному развитию рынка субфедеральных облигаций.

В последние десятилетия  во многих государствах наблюдается  регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, поскольку они обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, и сфера их использования расширяется. Но для того, чтобы территориальные власти успешно справлялись со своими задачами необходимы денежные средства. Поэтому перед органами власти субъектов РФ стоит вопрос о поиске альтернативных источников для покрытия своих дефицитов, а также для финансирования программ, находящихся в их ведении. Одним из таких источников являются заимствования.

Как видно, эта проблема очень актуальна для субъектов  РФ, от ее решения зависит как экономическое положение субъекта, так и его дальнейшее развитие. А т. к. этот финансовый инструмент возник в 1992 г., то рынок займов субъектов РФ еще довольно молодой, неустоявшийся, а следовательно, существует множество проблем, связанных с выпуском самих облигаций, с их размещением, вторичным обращением и т. д.

Цель данной работы –  изучить субфедеральные займы в РФ: развитие и перспективы рынка.

Задачи работы:

– раскрыть понятие, сделки, организации выпуска субфедеральных займов;

– изучить понятие, цели, задачи выпуска ценных бумаг субъектов РФ;

– охарактеризовать законодательное  регулирование рынка субфедеральных ценных бумаг;

– раскрыть особенности  организации рынка субфедерального  рынка ценных бумаг.

1. Субфедеральные займы:  понятие, сделки, организации выпуска

Субфедеральные и муниципальные  облигационные займы представляют собой совокупность экономических  отношений между территориальными органами власти (органами власти субъектов стран и органами местной власти), с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой, при которых территориальные органы власти выступают в качестве заемщиков на рынке ценных бумаг.

Как экономическая категория  субфедеральные и муниципальные  облигационные займы находятся на стыке двух видов денежных отношений – финансов и кредита – и имеют особенности как финансов, так и кредита.

В качестве звена финансовой системы субфедеральные и муниципальные облигационные займы обслуживают формирование и использование централизованных денежных фондов территориальных органов власти, т.е. территориальных бюджетов и внебюджетных фондов.

Как один из видов кредитных  отношений, субфедеральные и муниципальные облигационные займы предоставляются на условиях возвратности, срочности и платности: через определенный период времени владелец облигаций получает обратно предоставленные взаймы средства вместе с процентами.

Субфедеральные и муниципальные  облигационные займы отличаются от других видов кредита. Как правило, дополнительные финансовые ресурсы, привлекаемые в результате размещения субфедеральных и муниципальных облигаций для покрытия бюджетного дефицита, не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей. Если при предоставлении банковского кредита юридическим лицам в качестве обеспечения обычно выступают какие-то конкретные материальные и финансовые ценности – товары на складе, незавершенное производство и др. (хотя возможно и предоставление бланкового кредита), то при заимствовании финансовых ресурсов территориальными органами власти на рынке ценных бумаг обеспечением займа, как правило, служит имущество данной территориальной единицы или какой-либо ее доход.

Под займами органов  власти субъектов РФ мы будем понимать ценные бумаги, выпускаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, имеющие доступ на внешние финансовые рынки. В дальнейшем мы их будем называть субфедеральными займами.

Классификация субфедеральных займов:

1) Займы по целям  заимствования делятся на:

- целевые, ориентированные  на инвестиционный сектор экономики;

- нецелевые, ориентированные  на финансовый (фиктивный) сектор;

2) По характеру решаемых  задач эмитируемые в России  займы подразделяются на три группы, и при принятии решения о выпуске ценных бумаг эмитенты ставят соответствующие следующие задачи:

- инвестиционные - для финансирования инвестиционных проектов: жилищного строительства и развития местной промышленности, производства, транспортной и социальной сферы;

- социальные - для финансирования  мероприятий и программ в социальной сфере: защита сбережений населения от инфляции; финансирование социальных программ; создание новых рабочих мест; решение экологических проблем;

- бюджетные - для текущего обслуживания  местного бюджета: финансирование текущих расходов бюджета; сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей в бюджет; погашение задолженности местного бюджета перед предприятиями; решение проблемы взаимозачетов; снижение задолженности перед бюджетом по налогам.

3) По сроку обращения субфедеральные  займы представлены:

- краткосрочными выпусками (до 1 года), на их долю приходится 21 %;

- среднесрочными выпусками (1-5 лет), на их долю приходится 64 %;

- долгосрочными выпусками (5-30 лет), которые не получили широкого  распространения из-за высокого  уровня инфляции.

4) В зависимости от модели  займа выделяют:

- жилищные займы; 

- телефонные займы; 

- арбитражные займы; 

- ГКО-подобные займы; 

- “сельские” облигации или  агрооблигации;

- инвестиционно-промышленные займы;

- социально-экономические займы.

5) В зависимости от характера  обеспечения займы делятся на следующие виды:

- облигации общего покрытия (общего  займа) - обеспечиваются средствами бюджета/отдельными его статьями и имуществом/частью имущества, находящегося в собственности эмитента;

- доходные облигации - обеспечиваются  доходами/имуществом от реализации конкретных инвестиционных проектов, профинансированных за счет средств от выпуска облигаций;

- обеспечением по облигациям  смешанного (“двойного”) покрытия  выступают смешанные активы в комбинации с гарантиями третьих лиц.

6) По видам займы представляют собой:

- облигации со сроком погашения  более года.

- краткосрочные долговые  обязательства эмитируются на  срок до года, не преследуют  инвестиционных целей и предназначены  для финансирования текущих расходов. В свою очередь они подразделяются на:

- долговые обязательства  по типу ГКО, т. е. дисконтные  ценные бумаги, выпускаемые в  безналичной форме. 

- краткосрочные облигации  по типу ГКО, до последнего  времени их выпускали субъекты РФ. Они являются дисконтными именными ценными бумагами и выпускаются в безналичной форме отдельными траншами сроком от 2 до 24 месяцев через аукционную форму продажи. Целями выпуска данных обязательств является финансирование текущих расходов бюджета. Подобные обязательства эмитируются государственными органами многих развитых стран;

- казначейские сертификаты,  в данное время выпускаются  Минфином Республики Саха (Якутия). Эмитент определяет их как  краткосрочные долговые обязательства с имущественным залогом (в виде золота), со сроком на 1 год для покрытия части бюджетного дефицита. Погашаются путем оплаты рублевого эквивалента стоимости 50 г золота пробы 0,9999 или путем передачи соответствующего количества золота. По сути они аналогичны Золотым сертификатам Минфина РФ 1993 г. выпуска;

- краткосрочные конвертируемые  долговые обязательства, выпускались Новосибирской областью. Размещались они с дисконтом по единой курсовой шкале и на срок 9 месяцев. Особенность их заключается в том, что они могут быть конвертируемы в акции (паи) объектов муниципальной собственности на аукционах по приватизации;

- казначейские облигации,  например эмитируемые правительством  Кабардино-Балкарской Республики. Республиканские казначейские облигации аналогичны КО, эмитируемым Минфином России. Они могут быть погашены денежными средствами или налоговым освобождением.

7) По источникам получения  доходов и обслуживания долга  займы подразделяются на:

- имущественно-доходные, выпускаемые под конкретный самоокупаемый доходный проект и погашаемые доходами от его реализации;

- финансовые (депозитно-арбитражные), основным источником дохода в этом случае являются доходы от размещения средств займа на банковских депозитах и от операций с другими высокодоходными финансовыми инструментами (арбитражные операции);

- бюджетные (бюджетно-налоговые), обслуживаемые за счет налоговых поступлений в бюджет. Часто в стремлении расширить доходную базу займов эмитенты прибегают к комбинированию различных источников получения доходов - комбинированным займам.

8) По форме выплате  дохода (погашение облигации) выделяют:

- займы с денежной формой погашения;

- займы с натуральной  (неденежной) формой погашения.

Система управления заимствованиями  представляет собой взаимосвязь  бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации являются:

- сохранение объема  государственного долга на экономически  безопасном уровне;

- сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- обеспечение исполнения  обязательств государства в полном  объеме по как можно более  низкой стоимости на средне- и  долгосрочную перспективу.

Управление государственным  долгом является составной частью бюджетной политики. В свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики государства.

Основные параметры  и приоритеты бюджетной политики устанавливаются в бюджетных посланиях Президента, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

Система управления государственным  долгом непосредственно связана  с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

Упомянутая выше взаимосвязь  определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и ввел принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.

Реализация принципа единства кассы по учету доходов  и средств федерального бюджета способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.

Система управления государственным  долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. "внешней" по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.

В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.

Выпуск субфедеральных и муниципальных ценных бумаг  контролирует Министерство финансов Российской Федерации. В регионах за их выпуском, обращением и погашением следят законодательные и исполнительные органы власти. Существуют четкие рамки, ограничивающие произвольный выпуск субфедеральных и муниципальных ценных бумаг.

2. Понятие, цели, задачи  выпуска ценных бумаг субъектов РФ

В современных условиях все в большей степени территориальные  органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает координационная функция территориальных органов власти в экономическом и социальном развитии территорий. Указанные выше факторы и определяют необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, которые связаны с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

Расходы территориальных, также как и федеральных, органов  власти часто превышают доходы, поэтому наряду с традиционными источниками (налогами, сборами, отчислениями и др.) территориальные органы власти вынуждены привлекать заемные средства.

Заимствования территориальных  органов власти имеют две основные цели:

1) собрать денежные  средства для инвестиционных  проектов, имеющих региональное или местное значение;

2) компенсировать дефициты  соответствующих бюджетов.

С целью преодоления  дефицита бюджета федеральные и  территориальные органы власти стараются повысить доходы и снизить расходы своих бюджетов. Однако эти усилия не приносят ощутимых и, главное, быстрых результатов по сокращению дефицитов бюджетов. Здесь-то и принимается во внимание третья возможность – привлекать заемные средства.

При выборе займа решающее значение для федеральных и территориальных органов власти имеют:

1) его стоимость, т.е.  плата за привлекаемые финансовые  ресурсы;

2) наличие финансовых  ресурсов в необходимых размерах  на соответствующем рынке капиталов и

3) срок, на который  привлекаются заемные средства.

Территориальные органы власти, также как и федеральные органы власти, имеют незначительное количество источников привлечения заемных ресурсов: это бюджетные ссуды (кредиты) вышестоящих бюджетов, кредиты коммерческих банков (банковские кредиты) и выпуск субфедеральных и муниципальных ценных бумаг. Бюджетные (ссуды) кредиты предоставляются из федерального бюджета территориальным органам власти в ограниченном размере и носят краткосрочный характер в связи с тем, что федеральные органы власти сами испытывают недостаток в финансовых ресурсах. Банковские кредиты территориальным органам власти не отличаются от аналогичных кредитов другим предприятиям и организациям, являются довольно дорогим источником привлечения средств и носят краткосрочный характер. Субфедеральные и муниципальные ценные бумаги обычно выпускаются в форме облигаций, реже – векселей. С помощью векселей территориальные органы власти могут привлекать ограниченный размер финансовых ресурсов на короткий срок. С помощью субфедеральных и муниципальных облигационных займов территориальные органы власти привлекают дешевые заемные ресурсы, не обремененные большими процентными выплатами и предоставляемые на максимально длительный срок. Этому способствует широкий круг инвесторов, который обеспечивает возможность заимствования на более предпочтительных условиях по сравнению с привлечением кредитов коммерческих банков.

Таким образом, выпуск субфедеральных и муниципальных облигаций является наиболее приемлемым и экономически целесообразным методом финансирования расходов территориальных органов власти, широко распространенным в мире способом удовлетворения финансовых потребностей административно-территориальных единиц государства.

Муниципальные ценные бумаги - способ привлечения финансовых ресурсов местными органами государственной власти в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели путем выпуска долговых ценных бумаг. В то же время муниципальные ценные бумаги в зависимости от эмитента могут подразделяться на субфедеральные ценные бумаги (эмитентом является орган исполнительной власти субъектов РФ) и местные ценные бумаги (эмитентом являются местные органы власти).

Таким образом, под займами  органов власти субъектов РФ мы будем  понимать ценные бумаги, выпускаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, имеющие доступ на внешние финансовые рынки.

Эффективность управления любым территориальным образованием определяется прежде всего имеющимися в распоряжении региональных и местных  органов власти материальными ресурсами, и совокупностью правовых норм, регулирующих процесс формирования и использования этих ресурсов.

Трудности управления финансово-хозяйственной  сферой побуждают региональные власти и местные органы самоуправления самостоятельно изыскивать дополнительные источники финансирования. Одним из таких способов является выпуск облигационных займов, возможность которого закреплена в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 г. №126-ФЗ, а также в Бюджетном Кодексе РФ. Эффективность заимствований обеспечивается контролем со стороны администрации, правильным выбором размеров, сроков и объектов инвестирования, согласованностью действий всех участников процессов эмиссии и управления займом. В самом общем виде выпуск и размещение облигационных займов позволяет решить следующие задачи на уровне субъектов федерации и местных органов власти:

1) политические:

- ослабление зависимости  региона от дотаций федерального  бюджета;

- повышение авторитета  местной администрации, а, следовательно,  и социальной стабильности в регионе в случае успешного проведения займа;

2) бюджетные:

- покрытие дефицита  бюджета субъекта федерации или  местного образования;

- смягчение последствий  неравномерного поступления платежей  в бюджет;

- частичное решение  проблемы взаиморасчетов;

- привлечение дополнительных  финансовых ресурсов без увеличения налогового бремени на предприятия и население местной территории;

- диверсификация источников  и удлинение сроков заимствования;

3) инвестиционные:

- финансирование инвестиционных  проектов;

- финансирование объектов  социальной инфраструктуры;

- активизация местного  фондового рынка и стимулирование  его интеграции в страновой и международный финансовые рынки;

4) социальные:

- финансирование социальных  программ;

- создание новых рабочих  мест;

- создание эффективного  инструмента для защиты денежных средств населения от обесценения.

По типу муниципальные  ценные бумаги не отличаются от федеральных  займов: все они делятся на кратко-, средне- и долгосрочные и продаются  на аукционах на основе конкурентных торгов. По видам обеспечения они  подразделяются на:

• облигации под общее  обязательство. По сути это необеспеченные облигации: никакого залога нет. Косвенным обеспечением следует считать налоговые доходы эмитентов. Обычно подобные бумаги выпускаются для финансирования проектов, не приносящих дохода;

• облигации под доход  от проекта (например, промышленного  предприятия);

• облигации под специальный  налог (строительство дорог, например, покрывается налогами на бензин).

3. Законодательное  регулирование рынка субфедеральных  ценных бумаг

Согласно ст. 1 БК РФ муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

Важным фактором укрепления финансовой базы местных бюджетов является развитие рынка муниципальных заимствований, который включает рынок банковских кредитов и рынок ценных бумаг.

Муниципальные заимствования  регулируются следующими нормативными актами: ГК РФ (гл. 42), Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, ст. 16 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий год. Следует отметить, что нормы данного закона будут действовать лишь до 1 января 2009 г.

Успешное развитие системы  муниципальных обязательств зависит  от привлекательности муниципальных  обязательств для инвесторов. Такая  привлекательность во многом обеспечивается прозрачностью схем расходов, а также четким определением круга источников выплаты доходов по таким обязательствам.

Представляется, что нарушение  требований законодательства Российской Федерации к порядку заключения договора государственного (муниципального) займа влечет его недействительность (ничтожность) с момента заключения в соответствии с общими правилами ст. 167, 168 ГК РФ.

Данную позицию подтверждает и судебная практика. Договоры займа, заключенные с государственными и муниципальными образованиями в простой письменной форме, признаются судами недействительными.

В качестве примера можно  привести постановление ФАС Центрального округа от 22 мая 2006 г. по делу N А14-8345-2005-324/17. Судом рассматривалось заявление прокурора Воронежской области о признании недействительным договора займа от 1 октября 2004 г. N 32, заключенного между администрацией Новохоперского района Воронежской области и индивидуальным предпринимателем Кузьменко Светланой Петровной, ввиду его ничтожности и о применении последствий ничтожной сделки.

Как установлено материалами  дела, в соответствии с постановлением Новохоперского районного Совета народных депутатов от 7 сентября 2004 г. N 6/24 администрации Новохоперского муниципального района Воронежской области разрешено произвести заимствование на сумму 3000000 руб. у организаций, предприятий всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей.

На основании данного  постановления 1 октября 2004 г. между  администрацией и ИП Кузьменко С.П. заключен договор займа N 32 на сумму 3000000 руб. сроком возврата до 6 ноября 2004 г. В соответствии с его условиями ИП Кузьменко С.П. перечислила администрации денежные средства в размере 3000000 руб., которые были зачислены на лицевой счет Управления финансово-экономического развития администрации Новохоперского района.

Разрешая спор, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций  пришли к выводу о том, что договор  займа от 1 октября 2004 г. N 32 является гражданско-правовой сделкой, заключен с нарушением ст. 817 ГК РФ, которой предусмотрено заключение договора государственного займа путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

В связи с отсутствием  доказательств заимствования денежных средств путем выпуска соответствующих ценных бумаг и в соответствии со ст. 167, 168 ГК РФ договор займа от 1 октября 2004 г. N 32 признан недействительным и применены последствия недействительности сделки.

В соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг  облигация - эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента, а также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права.

Регулирование порядка  эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется как Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом о рынке ценных бумаг, так и специальным законом - Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Регулирование механизма  заключения договора государственного (муниципального) займа Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляется посредством установления: