Сущность экологического контроля и его виды

Содержание

 

Введение

Охрана окружающей природной среды - одна из наиболее актуальных проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного давления на природную  среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство. Всё это диктует необходимость наращивать усилия всех государственных, в том числе и правоохранительных органов, в охране и восстановлении естественной среды обитания человека.

С этой целью  государством организуется экологический контроль, который Федеральным Законом «Об охране окружающей среды» 1 определяется как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечение экологической безопасности.

Важность изучения данного вопроса, заключается прежде всего в том, что благодаря экологическому контролю возможно регулировать отношения, возникающие в обществе по поводу охраны окружающей природной среды от антропогенного влияния, а также по поводу рационального её использования, обеспечивать экологическую безопасность и экологический правопорядок.

И так, цель данной работы – раскрыть понятие и сущность экологического контроля, рассмотреть  его виды.

Для раскрытия  данной темы поставлены следующие задачи:

    • определить понятие и функции экологического контроля;
    • выделить государственный экологический контроль как самостоятельный вид экологического контроля, классифицировать его на государственный общий  и государственный специальный экологический контроль, рассмотреть принципы проведения государственного экологического контроля, раскрыть полномочия и ограничения органов государственного экологического контроля;
    • рассмотреть производственный экологический контроль, определить его задачи;
    • исследовать роль общественного экологического контроля.

Объектом исследования в данной курсовой работе являются отношения по поводу использования и охраны природной среды.

Предметом исследования являются действующие нормы законодательства, регулирующие экологический контроль.

Для изучения данной темы было исследовано множество  НПА, таких как Конституция РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Земельный Кодекс РФ, Водный Кодекс РФ  и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации. А также учебные пособия и статьи таких авторов, как С.А. Боголюбова, М.М. Бринчук, А.Г. Нецветаева и др.

В первой главе дается общетеоретическое понятие экологическому контролю, которое определяется как важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Данная контрольная деятельность может проводиться в форме контроля или надзора. Также рассматриваются функции экологического контроля: предупредительная, информационная и карательная.

Во второй главе  раскрывается структура экологического контроля. Выделяется государственный  экологический контроль, как важнейший  вид экологического контроля, т.к. именно он более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов. В свою очередь государственный контроль в зависимости от компетенции органов государственной власти подразделяется на государственный общий и государственный специальный экологический контроль.

Так как предприятия, занимающиеся производственно-хозяйственной деятельностью, являются основной категорией природопользователей, экологическое законодательство выделяет производственный экологический контроль, который проводится руководителем предприятия. Руководителями функциональных служб и производственных подразделений.

Отдельным видом  экологического контроля является общественный экологический контроль, который  в отличие от других видов представляет экологические интересы населения.

 

1 Понятие экологического контроля

Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Весьма часто меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются в процессе экологического контроля или по его результатам.

Функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды - экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, то есть обеспечение исполнения эколого-правовых требований, осуществляется применительно к каждому из названных видов деятельности.

Согласно ст.64 ФЗ «Об охране окружающей среды» экологический контроль  проводиться в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

Российское  административное право выделяет два  вида контрольной деятельности - контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в постоянном и систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов и лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического законодательства. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.

Экологический контроль как правовая мера выполняет  ряд функций - предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной  функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций.

В природоохранительной практике России выделяются следующие  виды экологического контроля: государственный, производственный, и общественный. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

 

2 Виды экологического контроля

2.1 Государственный экологический контроль

В соответствии с ст.65 ФЗ «Об охране окружающей среды» под государственным экологическим  контролем (надзором) понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями  и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Существенной  особенностью государственного экологического контроля является то, что он ведется от имени государства и носит надведомственный характер, т.е. между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.

Осуществляемый  в рамках экологической функции  государства, государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).

Соответственно  подразделению органов государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный экологический контроль можно подразделить на общий и специальный.

Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный - органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения.

Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них:

- открытость  и доступность для юридических  лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

- законность  означает, что экологический контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;

- периодичность  и оперативность проведения мероприятия  по контролю, предусматривающего  полное и максимально быстрое  проведение его в течение установленного срока;

- объективность  – основывается на достоверных и полных данных о деятельности контролируемого объекта;

- разделение  хозяйственных и контрольных  функций. Этот принцип характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Он закреплен в ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы;

- возможность  обжалования действий (бездействия)  должностных лиц органов государственного  контроля (надзора), нарушающих порядок  проведения мероприятий по контролю, установленный законодательством.

Правовые основы организации и осуществления  государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов. К основным актам относятся Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (ст. ст. 64 - 66), Земельный кодекс РФ (ст. 71), Водный кодекс РФ (ст. 36), Лесной кодекс РФ (ст. 96), Закон РФ "О недрах" (ст. 37), Федеральный закон "О животном мире" (ст. 16), Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 24). В соответствии с названными Законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной отдельных природных ресурсов.

Государственный контроль в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера - Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Хотя этот Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие достаточного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы и использованию природных ресурсов. При осуществлении государственного экологического контроля инспекторы в пределах своей компетенции имеют право:

  • запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
  • беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения, обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства, оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю;
  • выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;
  • направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;
  • предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.
  • осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Для обеспечения  защиты законных интересов субъектов  экологического права Федеральным  законом "О защите прав юридических  лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" установлены требования о порядке проведения контроля. В частности, для проведения контроля органом государственного контроля (надзора) издается распоряжение (приказ). В распоряжении (приказе) указываются лицо (лица), уполномоченное на проведение контроля, и должность; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения контроля, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; срок проведения контроля.

Также Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" установлен ряд ограничений при проведении контроля (ст. 15). Так, должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:

- проверять выполнение  обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора);

- осуществлять плановые  и внеплановые выездные проверки в случае отсутствия при проведении контроля должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;

- требовать представление  документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются  объектами мероприятий по контролю  и не относятся к предмету  проверки, а также изымать оригиналы  документов, относящихся к предмету проверки;

- требовать образцы (пробы)  продукции для проведения их  исследований (испытаний), экспертизы  без оформления акта об отборе  образцов (проб) продукции в установленной  форме и в количестве, превышающем  нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом  тайну и полученную в результате  проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных  законодательством РФ;

- превышать  установленные сроки проведения  мероприятий по контролю.

По результатам  проведения контроля должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.

В случае выявления  в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством  РФ об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

Реализация  названных положений позволяет  органам государственного экологического контроля с необходимой степенью эффективности осуществлять данную функцию государственного управления.

 

 

2.1.1 Государственный общий экологический контроль

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Полномочия Президента России как главы государства по проведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента (через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране) и опосредованного - через подразделения его администрации. Президентский контроль реализуется через Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации.

Государственный общий экологический контроль осуществляют также органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации. Экологический контроль проводится ими путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов, иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствующими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям правительств.

Правительства (администрации) субъектов РФ осуществляют контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, соблюдением утвержденных проектов строительства, состоянием учета и отчетности в организациях.

2.1.2 Государственный специальный экологический контроль

Круг органов, уполномоченных на проведение государственного специального экологического контроля, широк. В систему таких органов входят как специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и министерства и ведомства РФ, выполняющие определенные задачи в данной сфере, включая:

- Федеральную  службу по экологическому, технологическому  и атомному надзору;

- Федеральную  службу по надзору в сфере  природопользования;

- Федеральную  службу по ветеринарному и  фитосанитарному надзору;

- Министерство  природных ресурсов РФ;

- иные министерства  и ведомства РФ (Министерство  внутренних дел РФ, Федеральная  служба по надзору в сфере  защиты прав потребителей и  благополучия человека и др.).

Специально  уполномоченные органы проводят государственный  экологический контроль в форме  предупредительного и текущего. Основными способами осуществления предупредительного контроля являются согласования с природоохранительными органами, дача ими заключений на проекты решений. Текущий государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Текущий контроль может быть плановым и внеплановым. Так в соответствии с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» внеплановый контроль проводится в случаях:

  1. истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
  2. поступление обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права  которых нарушены).

При этом решение  органа государственного контроля (надзора) о проведении внепланового контроля должно быть мотивированным. Внеплановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверки.

 

2.2 Производственный экологический контроль

Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание  производственного контроля зависит  прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления экологические службы на предприятиях часто отсутствуют.

С учетом важности производственного экологического контроля и в целях повышения  его эффективности Федеральным  законом "Об охране окружающей среды" установлена обязанность субъектов  хозяйственной и иной деятельности предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль (ст. 67).

Главной задачей производственного экологического контроля является проверка:

а) выполнения планов и мероприятий по рациональному  использованию природных ресурсов и охране окружающей среды;

б) соблюдению нормативов предельно допустимых воздействий  на природу, установленных предприятию;

в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др.

Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых экологических  требований в рамках производственного контроля принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятии это, как правило, руководитель.

Эффективность производственного экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами государственного экологического контроля. Такое сотрудничество является важным резервом повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исходить от любого субъекта. Но многое в развитии сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере зависит от позиции органов государственного экологического контроля.

 

2.3 Общественный экологический контроль

Общественный  контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях  реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции РФ) и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.