Сущность финансово-бюджетного федерализма в России

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………3

Глава 1.Сущность финансово-бюджетного федерализма .5

1.1.ПОНЯТИЕ бюджетного федерализма……………………………5

1.2. Принципы бюджетного федерализма …………………………7

1.3. Достоинства и недостатки бюджетного федерализма………………………………………………………………….9

ГЛАВА 2. Модели финансово- бюджетного федерализма………………………………………………………..………12

2.1.оСНОВНЫЕ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА ЗА РУБЕЖОМ………………………………………………………………………12

2.2. модель бюджетного федерализма США………………..……15

2.3. модель бюджетного федерализма германии……………..17

ГЛАВА 3. финансово- Бюджетный федерализм в РОссии………………………………………………………………………….20

3.1. Бюджетный федерализм в России в настоящее время....................................................................................................................20

3.2. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России и пути его совершенствования ……………………….22

3.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом………….25

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….29

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………….…………31

ВВЕДЕНИЕ

Одной из основных характеристик федеративного  государства является соответствие базовых направлений экономической  политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях  правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения  этого потребуется создание такой  системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так  и региональных органов власти.

Поэтому неудивительно, что множество  дискуссий, так или иначе, затрагивает  сложную проблему федерализма и  разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время  ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма  и межбюджетных отношений в России.

Взаимодействия между  центром и регионами - бюджетный  федерализм - становится все более  актуальным вопросом. В последние  годы существенно возросла ответственность  субъектов и органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий на их территориях.

Целью данной курсовой работы является изучить сущность финансово- бюджетного федерализма.

Цель работы определила задачи:

1. Изучить понятие бюджетного федерализма

2. Рассмотреть принципы бюджетного  федерализма

3. Раскрыть все достоинства и  недостатки федерализм

4.Рассмотреть основные  модели бюджетного федерализма  за рубежом

5.Проанализировать бюджетный  федерализм в России в настоящее  время

6.Выявить  основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом.

В ходе исследования применялись как общенаучные  методы исследования (наблюдение, логический и структурно-функциональный анализ, комплексность, аналогия), так и специальные  приемы и процедуры (сравнение и  обобщение, выборка и группировка).

Глава 1.Сущность финансово-бюджетного федерализма

1.1.ПОНЯТИЕ бюджетного федерализма

 Понятие «бюджетный федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характеристики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной власти, но различия между федеративными и унитарными государствами становятся все менее чётким. В первых идут процессы централизации, во вторых - децентрализации. Но нецелесообразно считать подлинно федеративными межбюджетные отношения, складывающиеся в унитарных государствах, так как независимо от степени децентрализации в них отсутствует субфедеральный уровень государственной власти, дополняющий государственные полномочия федерального центра и в ряде случаев составляющий ему конкуренцию по их выполнению.

Суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

Любая модель бюджетного федерализма, будучи формой организации межбюджетных отношений, основывается на трех главных  составляющих, которые являются условиями  ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений  термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений, бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных  взаимоотношений органов власти и управления различных уровней  на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия  называет бюджетным федерализмом принцип  построения бюджетных отношений, который  позволяет в условиях самостоятельности  каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого  ее субъекта и органов местного самоуправления.  

Для бюджетного федерализма характерно:

- самостоятельность бюджетов разных  уровней (закрепление за каждым  уровнем власти и управления  собственных источников доходов  и права самостоятельно определять  направления их расходования; недопустимость  изъятия дополнительных доходов,  неиспользованных или дополнительно  полученных средств в вышестоящие  бюджеты; право на компенсацию  расходов, возникающих в результате  решений, принятых вышестоящими  органами власти и управления; право предоставления налоговых  и иных льгот только за счет  собственных доходов и т. д.),

- законодательное разграничение  бюджетной ответственности и  расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами  власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов  органов власти и управления  выполняемым ими функциям (обеспечение  вертикального и горизонтального  выравнивания доходов нижестоящих  бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные)  методы регулирования межбюджетных  отношений и предоставления финансовой  помощи;

- наличие специальных процедур  предотвращения и разрешения  конфликтов между различными  уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной  политики.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании  двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными  органами на рынке социальных услуг  и выравнивании условий этой конкуренции  и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных  стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических  реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

1.2. Принципы бюджетного федерализма

Федерация как форма государственного устройства с юридической точки  зрения - это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов, представляющих собой самостоятельные  государственные образования, обладающих публичной властью в отношении  тех вопросов, которые не относятся  к компетенции федеральной публичной  власти.

Принцип федерализма переносит  свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных  и доходных полномочий, позволяющих  обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных  и региональных органов власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.[]

Первым и основным является принцип  достаточной необходимости федерального регулирования, согласно которому в  сфере конкурирующей законодательной  компетенции Федерация имеет  право законодательства, в том  случае если есть особая необходимость  в федеральном законодательном  регулировании в целях обеспечения  единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового  и экономического единства в общегосударственных  интересах.

Вторым принципом является принцип  альтернативы, согласно которому, федеральные  законы по предметам совместного  ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные  варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта.

Третьим принципом является принцип  позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения  нужно выделять те полномочия субъектов, которые они обязаны выполнять  за счет своих бюджетных средств  и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.[ Рябов Е.В. Принципы разграничения полномочий по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Проблема правосубъектности: современные интерпретации. Материалы научно-практической конференции. Выпуск 5. Самара. 2007. С.171.]

К четвертому принципу можно отнести  принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым  за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем  доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Вышеуказанные принципы разграничения  полномочий нуждаются в соответствующем  правовом закреплении.

Государственная целостность федеративного  государства и обеспечение его  суверенитета в значительной мере зависят  от создания согласованных и гласных  финансовых отношений между федеральным  центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных  отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и  быть одинаково справедливой с точки  зрения разделения финансового бремени  для всех субъектов Федерации, а  внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

1.3. Достоинства и недостатки бюджетного федерализма

Федерализм как форма государственного устройства и унитарная форма  государственного устройства обладают рядом достоинств и недостатков.

Достоинства федерализма заключаются  в следующем:

1. Федерализм предусматривает на  национальном уровне сочетание  внешнего единства и внутреннего  разнообразия. Нижестоящие государственные  образования могут различаться  по неким факторам, которые будут  способствовать свободным внутренним  перемещениям населения в те регионы, условия существования в которых больше отвечают их внутренним потребностям.

2. Федеральная форма устройства  государства позволяет населению  активно участвовать в политической  жизни.

3. Благодаря значительному количеству  суверенных единиц, входящих в  состав федерации, правительство  каждой из них проводит свою  политику, направленную на достижение  удовлетворённости общества. Каждый  регион стремится упрочить свое  положение, а это порождает  конкуренцию, ведущую к поиску  и принятию необходимых решений.

4. Для контроля населением за  осуществлением государственных  функций возникает необходимость  существования прямой и прозрачной  отчетности.

Недостатки федеративного бюджетного устройства:

1. Возможно возникновение нерационального  повторения функций и полномочий, в то же время часть функций  может остаться неохваченной  ни одним из уровней управления.

2. Помимо дублирования может  возникнуть ситуация, когда определённым  важным вопросам уделяется не  достаточно внимания. Это происходит  в том случае, когда законодательно  четко не оговорены те или  иные моменты и руководство  страны уверено, что вопросы  успешно решаются на местах, а  региональные органы власти считают,  что этим занимается федеральное  правительство. В свою очередь  граждане, не получающие в полном  объеме какой-то вид государственных  услуг, также не знают, куда  обращаться за восстановлением  социальной справедливости.

3. Нижестоящие федеративные уровни (особенно представляющие национальные  меньшинства) могут вступать в  конфликт с идеей национального  единства страны и желанием  идти в русле национальной  политики. Наличие разных мнений  способствует оздоровлению демократии, но предполагает и другое. Как  только большинством принято  окончательное решение, меньшинство  должно починиться. К сожалению,  такое происходит не всегда, и двойной суверенитет может явиться причиной межнациональных конфликтов.

4. Благодаря имеющимся правам  и полномочиям субнациональные  образования могут стремиться  обеспечить защиту местной промышленности, ограждая экономику региона от  «внешнего» вмешательства со  стороны других образований федерации.  Это может выражаться в установлении  дополнительных пошлин, платежей, в  ужесточении санитарно.

Глава 2. Модели финансово- бюджетного федерализма

2.1.оСНОВНЫЕ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО  ФЕДЕРАЛИЗМА ЗА РУБЕЖОМ

Различные типы моделей межбюджетного  взаимодействия до сих пор являются объектом пристального изучения специалистов. Широкомасштабные исследования в данной области были проведены Г. Хьюзом и С. Смитом, которым на основании  отличительных признаков — схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенностей исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношению ролей центральных  и субнациональных властей —  удалось свести 19 стран Организации  Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), за исключением стран с  малой численностью населения —  Ирландии, Люксембурга и Новой  Зеландии, к четырем классификационным  группам:

- 1 группа: три федеративных государства  — Австралия, Канада и США  и два унитарных государства  — Великобритания и Япония, в  которых региональным и местным  властям предоставлена относительно  большая самостоятельность, подкрепленная  широкими налоговыми полномочиями;

- 2 группа: страны Северной Европы  — Дания, Норвегия, Финляндия  и Швеция, отличающиеся особенно  высокой долей участия нецентральных  властей в финансировании социальных  расходов;

- 3 группа: западноевропейские федерации  — Австрия, Германия и Швейцария,  для которых бюджеты разного  уровня отличаются автономностью  и активным сотрудничеством;

- 4 группа: юг и запад Европы  — Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция,  характеризующиеся значительной  финансовой зависимостью регионов  от центрального бюджета.

Поскольку главным критерием выделения  типов моделей бюджетного федерализма  является степень централизации (децентрализации) государственного управления или степень  самостоятельности региональных и  местных властей, все существующие модели межбюджетных отношений сегодня  принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным).

Централизованные модели характеризуются  наивысшей степенью участия и  ответственности центральных органов  власти в решении социально-экономических  задач, наивысшей степенью централизации  управления, тотальным контролем  территориальных бюджетов федеральным  центром, максимально возможным  ограничением самостоятельности региональных органов власти, устранением неравенства  регионов через систему бюджетных  трансфертов. Для стран с данной моделью межбюджетных отношений  разграничение полномочий между  уровнями власти, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов, что порождает  необходимость финансирования территориальных  программ за счет перераспределения  сосредоточенных в федеральном  бюджете денежных средств. Достоинством централизованных моделей межбюджетных отношений является тесное сотрудничество региональных и центральных органов  власти, способствующее сохранению единства государства.

К недостаткам этих моделей, прежде всего, следует отнести формальное функционирование нижестоящих звеньев  бюджетной системы на самостоятельной  основе из-за отсутствия собственных  источников доходов и возможности  самостоятельного осуществления бюджетного процесса.

Для децентрализованных моделей характерна приоритетность федерального налогово-бюджетного законодательства перед региональным, что гарантирует соблюдение общегосударственных  интересов страны. Финансовая независимость  и самостоятельность региональных властей подкрепляется здесь использованием "непересекающихся" налогов. В странах с децентрализованной системой власти устранение острых горизонтальных диспропорций регионов осуществляется путем предоставления адресного финансирования нуждающимся категориям населения.

Достоинством децентрализованных моделей является относительная  независимость регионов от центра и  минимизация перераспределительных  процессов в бюджетно-налоговой  системе. К главным их недостаткам  относят избыточную самостоятельность, которая может привести к нарушению  единства государства вследствие укрепления позиций ряда региональных лидеров; стремление наиболее доходных регионов к экономической самостоятельности  и изоляции, высокую вероятность  потери контроля центральной власти над бюджетно-налоговой деятельностью  региональных органов власти.

Децентрализованные конкурентные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности  региональных властей. Они требуют  высокого уровня развития национальной экономики, относительно небольшой  территории и наличия более или  менее равномерно развитых регионов.

Смешанные (кооперативные) модели представляют собой определенный симбиоз элементов  централизованных и децентрализованных моделей. Они предполагают тесное сотрудничество региональных и центральных государственных  органов власти в процессе активизации  механизма бюджетного выравнивания территорий, повышенную ответственность  федерального центра за состояние региональных государственных финансов, за создание условий для социально-экономического развития регионов, что приводит к  усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности  региональных властей. Для этих моделей  межбюджетных отношений характерна значительная роль межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания регионов.

2.2. модель бюджетного федерализма США

Основные черты американского  федерализма – децентрализация  бюджетных полномочий, демократический  характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность  к значительным изменениям (адаптивность).

Характерные черты системы межбюджетных отношений в США — относительная  гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным  устройством США система государственных  финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень  местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60—65 % государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням  между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19—20% ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный — 30—32%, но еще 12—13% ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43—44% ВВП.

Основная доля бюджетных доходов  каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням  так, чтобы оптимально удовлетворить  потребности страны и граждан, избегая  в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры  всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части  бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть  федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего,за счет косвенных налогов.

Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые — только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных  доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это  подоходные налоги (индивидуальные дают 42—47%, налоги с корпораций — 9—12% всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи (28—29% совокупных поступлений по всем штатам). До 23% всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.

Особенность американской системы  заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства  практически независимы.

В США широкое распространение  получил следующий подход: обеспечение  сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне[2]. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

В бюджетах местного уровня около 29% совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5-6% - из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном уровне это общенациональные задачи — оборона, базовое социальное обеспечение, международные  проблемы, фундаментальная наука  и т. п. На уровнях штатов и местной  власти расходные статьи максимально  приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование  и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция  и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.

Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

2.3модель бюджетного федерализма германии

            Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие  налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают  все акцизы. К региональным (налогам  земель) относятся транспортный налог, налог на наследство; к местным  налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог  и ряд других.

Для выравнивания условий  между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что  основные финансовые ресурсы для  выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные  и совместные программы регионального  развития.

Несмотря на такую систему  финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают, оставаться относительно слабыми для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.

Расходные полномочия между  всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных  стимулов. Экономически сильные земли  не очень-то заинтересованы укреплять  свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как  значительные суммы фактически собственных  доходов через федеральное правительство  перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что се решения, – принимаемые  в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости  достижения консенсуса.