Сущность и природа местного самоуправления

Введение

       Местное самоуправление – одна из основ  конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который  наряду с принципом разделения властей  определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления – объединение людей, превращение  их в общность с близкими каждому  целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как  нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей  стране местному самоуправлению уделяют  все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической  организации государственной и  общественной жизни каждого государства.

       В курсовой работе была сделана попытка рассмотреть сущность местного самоуправления и раскрыть его природу.

       Вопрос  о сущности местного самоуправления теснейшим образом связан с политико-правовой природой этого явления.  Впервые  теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.  «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее».  Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть ¾ местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

       Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители  (Р. Моль,  А. Васильчиков) сделали упор не только на признание  самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и  на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось  чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

       Обе эти теории являются разновидностями  общественной теории, которая видит  сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования  одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов  – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы.  Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м годам XIX века.

       Большее распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Г. Еллинек,  Е. Мейер, Н. Коркунов, Б. Чичерин), органы самоуправления не являются органами государства, но государство  уступает им ряд правительственных  прав в полном объеме, признавая  тем самым их независимость и  неприкосновенность.

       Одновременно  появилась государственная теория самоуправления, основные положения  которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты  в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное  самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера  есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей  на службу государственным интересам  и целям.

       В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Историческое развитие местного самоуправления

     1.1. Историческое развитие местного самоуправления в дореволюционной России

     Развитию  местного самоуправления в дореволюционной  России дали толчок земская и городская  реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

     Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной  администрации, но свою деятельность они  осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские  органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное  управление; 2) земское, городское  самоуправление. Разработчики Положения  1864 г., как и Городового положения  1870 г., находились под влиянием  общественно-хозяйственной теории  самоуправления, трактуя земские  учреждения как общественные  по своей сути органы (отличные  от государственных органов), решающие  общественно-хозяйственные вопросы  местной жизни.

      Однако  под влиянием получившей распространение  в литературе в научных и общественных кругах России в последней трети  XIX века государственной теории самоуправления, при Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Отмечая регрессивный характер новых Положений, Н.М. Коркунов писал: «Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело».1

      Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской  революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской  реформе. Предполагалось, в частности  ввести земское самоуправление на волостном  уровне. Осуществить эту реформу  в полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г. 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2. Организация местного самоуправления в советский период.

      Циркуляром  Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. были распущены городские и  земские органы самоуправления, выступающие  против Советской власти, а остальные  органы самоуправления вливались в  аппарат местных Советов, «дабы  не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

      Идея  местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность  органов самоуправления (кстати являющаяся составной частью марксистко-ленинского учения о социалистическом государстве  и построении коммунизма), вступила в противоречие с практическими  задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой  своей природе государством централизованным.

      В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов  государственной власти. Местные  Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого  централизованного государственного аппарата управления.

      После принятия Конституции СССР 1936 г. и  Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы России, как  и других союзных республик, стали  избираться на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании.

      Теория  советского государственного права  рассматривала местные Советы как  представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован  В.И. Лениным, который развил применительно  к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей  корпорации» в одно и то же время  законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов»1. Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР ¾ около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

      Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные постоянные комиссии Советов (например комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному  образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих  избирательных округах. На сессиях  Советов заслушивались отчёты о  работе исполнительных комитетов, отделов  управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся  работа местных Советов проводилась  на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к  исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных  и идеологических задач дальнейшего  совершенствования социализма и  построения коммунизма.

      Однако  местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные  полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

      Партийное руководство Советами всех уровней  осуществлялось по следующим основным направлениям:

      а) разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;

      б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение воспитание кадров, работающих в Советах;

      в) контроль за деятельностью советских  органов по реализации партийных  директив.

      Кроме того, местные Советы находились также  и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально  исполнительные комитеты были подотчётны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат  исполнительных комитетов видел  в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений  и решений исполкомов.

      В конце 80-х и в начале 90-х годов  были сделаны первые шаги на пути утверждения  принципиально иных начал организации  управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации  власти. Однако попытка ввести местное  самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное  самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной  мере, в правовом отношении.

     1.3 Основные тенденции становление и развитие местного самоуправления в России на современном этапе.

      Не  отрицая того, что в советский  период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, нужно признать, что понятие «местное самоуправление»  в то время отсутствовало и  в законодательстве страны, и в  практической деятельности местных  органов власти. Официальное и  публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего  процесс демократизации  в гражданском  обществе произошло лишь в последние  годы.

      Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая  и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей  правовой основы дальнейшего процесса становления и развития  новой  системы местного самоуправления. Тем  самым на конституционном уровне впервые закреплено существование  независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.2

      Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов  уходящего столетия, но идёт он сложно и противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления  местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Для решения возникших проблем и создания необходимой правовой базы, обеспечивающей реализацию конституционных прав местного самоуправления в 1995 г. принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а чуть позже постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., принимается Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

      Все эти правовые акты значительно расширили  полномочия субъектов Российской Федерации  в области правового регулирования  вопросов местного самоуправления. Перед  ними (в частности и перед Республикой  Хакасия) стоит задача принятия необходимого количества законодательных актов, затрагивающих все сферы организации  и деятельности местного самоуправления.

      Формирование  и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в  Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации местной власти, но под значительным влиянием зарубежного  муниципального опыта. Основные принципы развития местного самоуправления, его  правового регулирования взяты  из Европейской Хартии о местном  самоуправлении.

      В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип  субсидиарности ¾ общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности»1. Данный принцип нашёл своё отражение в Европейской Хартии. Её значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

  1. В Хартии обобщён лучший европейский опыт, который может быть использован в России;
  2. Хартия показывает, что развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе через привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;
  3. Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России как члена Совета Европы. Следовательно, муниципальные образования России получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;
  4. Хартия ¾ это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов самоуправления.

      Таким образом, Хартия даёт мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных  форм самоуправления и его правового  обеспечения с учётом лучшего  европейского опыта. 
 
 
 

  1. Сущность  и природа местного самоуправления
    1. Понятие местного самоуправления

Для того что  бы наиболее полно раскрыть сущность и природу местного самоуправления необходимо дать понятие местному самоуправлению. Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное самоуправление является:

      а) основой конституционного строя  страны;

    б) правом населения  на самостоятельное решение вопросов местного значения;

    в) формой народовластия.

      Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его  демократизма, находящие выражение  прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном  самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в  статьях 3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в Федеральном законе «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение  власти народа составляет одну из основ  конституционного строя Российской Федерации».

      Признание местного самоуправления в качестве одной из основ  конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления, затем разграничивает полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. В свою очередь Устав (Основной закон) Костромской области аналогично определяет предметы ведения местного самоуправления а также разграничивает полномочия органов государственной власти РФ и территориальных органов государственной власти районов в области местного самоуправления.

      Статьи 32(п.2) и 130 Конституции РФ определяют местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путём формирование органов местного самоуправления и через прямое участие (референдумы, выборы и другие формы волеизъявления) граждан в интересах всего населения. Российское законодательство признаёт основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления».3

      Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления. Это право закреплено в статье 3 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закона Республики Хакасия «О местном  самоуправлении в Республике Хакасия». Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на осуществление  местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения  к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.4

      Гражданам гарантируется право избирать и  быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления и др.

      Право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также  и другие формы его реализации. Это, прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения .

      И наконец, согласно статье 3 Конституции  РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём референдумов, выборов); б) через органы государственной  власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление ¾ это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

      Определение местного самоуправления, характеризующее  его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в  Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».5

      Хотя  законодатель констатирует тот факт, что местное самоуправление автономно  не только в решении вопросов местного значения, но и в несении ответственности  за свои действия, следует отметить, что местное самоуправление не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со статьёй 132 Конституции  РФ органы местного самоуправления могут  наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении  государственных функций. Государственные  органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также  осуществлять контроль за соответствием  Конституции, законодательству РФ, субъектов  РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими  различных вопросов местного значения. Однако Федеральный закон и закон  запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной  власти и государственными должностными лицами. Значит, местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление ¾ это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власть и власть государственная ¾ это две формы власти народа.6

      Итак, местное самоуправление как форма  народовластия имеет следующие  основные признаки:

      1) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования;

      2) местное самоуправление ¾ особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

      3) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

      4) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

      5) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность. 
 
 
 
 
 

    1. Принципы  местного самоуправления как его сущность.

   В принципах  местного самоуправления заложена сущность местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ. 7

      К общим принципам местного самоуправления относятся:

      1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путём местного референдума, муниципальных выборов, сходов, других форм волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Эти и другие формы организации и осуществления местного самоуправления регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Решения принятые путём прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий.