Сущность и содержание законодательного процесса

      Содержание: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Введение 

      Изменения, произошедшие в социально-политической и экономической сферах в Российском государстве породили необходимость срочного изменения текущего законодательства (отмена старых нормативно-правовых актов и принятие новых).

      Процесс принятия новых законов в Российской Федерации именуется законодательным  процессом и именно ему будет посвящена данная работа.

      На  взгляд Исакова В., всю проблематику подготовки и принятия законов в  правовом государстве можно разделить  на три предметных сферы:

  • проблемы политического характера, законодательной политики;
  • проблемы регламентного уровня, иначе говоря, проблемы организации законодательного процесса;
  • проблемы языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - все то, что обобщенно называют "проблемами юридической техники"1.

      Целью данной работы является исследования именно сущности и содержание законодательного процесса.

      Указанная цель достигается путем рассмотрения следующих вопросов:

  1. Понятие и сущность законодательного процесса;
  2. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;
  3. Порядок рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;
  4. Порядок принятия решений палатами Федерального Собрания;
  5. Президент РФ в законодательном процессе.
 
 

    1. Понятие законодательного процесса 

      Законодательный процесс  в Российской Федерации имеет  свои особенности, он урегулирован непосредственно Конституцией Российской Федерации. При этом установлен строго определенный круг субъектов законодательной инициативы. В законодательном процессе участвуют органы всех ветвей власти при ведущей роли Государственной Думы Федерального Собрания.

      Законодательная инициатива - это право уполномоченных субъектов официально поставить вопрос об издании, изменении или отмене закона. Выступление с законодательной инициативой влечет обязательное обсуждение ее в парламенте. Согласно Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент России, Совет Федерации в целом, отдельные члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения2.

      Итак, что же следует понимать под законодательным  процессом в Российской Федерации?

      Действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное понятие законодательному процессу.

      Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое  определение законодательному процессу.

      Законодательный процесс – это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений. 

2. Порядок рассмотрения законопроектов и принятие законов Государственной Думой 

      Законопроект  рассматривается Государственной  Думой в трех чтениях по правилам главы 13 Регламента Государственной  Думы РФ.

      Поступивший в Государственную Думу законопроект и сопроводительные документы регистрируются, законопроекту присваивается номер, он передаются профильному комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального конституционного закона. Комитет «ведет» законопроект, дает предложения и заключения по включению проекта в сессию, направлению в Совет Федерации и т.д. Процедура подробным образом урегулирована ст.ст.107-115 Регламента Государственной Думы РФ.

      Согласно  ч.2 ст.108 Конституции РФ федеральный  конституционный закон считается  принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Решения о принятии или отклонении законопроекта оформляется постановлением.

      Одобренные  Государственной Думой федеральные  конституционные законы с соответствующими постановлениями Государственной  Думы, стенограммами заседаний Государственной  Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации3. 

     3. Порядок рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой 

      Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального конституционного закона устанавливается в специальной главе 15 Регламента Совета Федераций.

      Поступившие в Совет Федерации законопроект и сопроводительные документы регистрируются, передаются комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального конституционного закона, которые определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации 4.

      В период предварительного рассмотрения федерального конституционного закона члены Совета Федерации вправе организовать его обсуждение в субъектах Российской Федерации5.

      Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственная  за рассмотрение федерального конституционного закона, вправе принять одно из следующих решений6:

      а) рекомендовать Совету Федерации  одобрить федеральный конституционный  закон, одобренный Государственной  Думой;

      б) рекомендовать Совету Федерации  отклонить федеральный конституционный  закон, одобренный Государственной  Думой.

      Рассмотрение  одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального конституционного закона, обобщенной позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому федеральному конституционному закону и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом, комиссией палаты.

      По  результатам рассмотрения одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона ставится на голосование вопрос о его одобрении.

      Одобренный  Государственной Думой федеральный  конституционный закон считается  одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало  не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

      В случае если за одобрение закона не проголосовало необходимое число  членов Совета Федерации, закон считается отклоненным.

      В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального конституционного закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Если указанное решение не принято, то ставится на голосование вопрос об одобрении федерального конституционного закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание соответствующего вопроса его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении федерального конституционного закона.

      Решение об одобрении (отклонении) федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации.

      В постановлении Совета Федерации  об отклонении одобренного Государственной  Думой федерального конституционного закона могут содержаться7:

      а) перечень разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц этого федерального конституционного закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой;

      б) обоснование решения об отклонении федерального конституционного закона;

      в) предложение Государственной Думе согласовать способ и процедуру  преодоления возникших разногласии.

      Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного  Государственной Думой федерального конституционного закона вместе с федеральным конституционным законом направляется в Государственную Думу в пятидневный срок со дня принятия постановления8 .

      Порядок преодоления возникших разногласий  между Советом Федерации и  Государственной Думой в связи  с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона утвержден в ст.128 Регламента Совета Федерации. 

    4. Порядок принятия решений палатами Федерального Собрания 

      Для преодоления возникших разногласий  в связи с отклонением Советом  Федерации одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может быть создана согласительная комиссия. Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Так, например, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1999 г. N 450-СФ "О проекте федерального конституционного закона "О внесении дополнения в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"9 было предложено создать согласительную комиссию; приглашены для участия в согласительных процедурах представители Правительства Российской Федерации.

      Еще один пример: Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 2 октября 1998 г. N 3019-II ГД "О согласительной комиссии по проекту федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" Государственная Дума РФ выразила согласие с предложением Совета Федерации о создании согласительной комиссии для преодоления разногласий по проекту федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации"; был избран состав указанной согласительной комиссии от Государственной Думы; избран сопредседатель указанной согласительной комиссии; приглашены представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации10.

      Согласительная  комиссия создается на паритетных началах  из членов Совета Федерации и депутатов  Государственной Думы в порядке; прекращает свою деятельность после принятия Советом Федерации решения об одобрении или отклонении федерального закона, для преодоления возникших разногласий по которому она была создана.

      Акцентируем внимание, что в случае отклонения Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в целом11 .

      Образованная  согласительная комиссия рассматривает  лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия  между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования депутаций от Совета Федерации и от Государственной Думы. Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов депутации12.

      Решение считается принятым, если за его  принятие проголосовали обе депутации.

      Депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения  по редакции соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого федерального закона, отличные от предложений Совета Федерации.

      В результате голосований составляется протокол, в котором фиксируются  предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии, и сопоставительную таблицу статей федерального закона, в которые были внесены изменения. Протокол согласительной комиссии составляется в двух экземплярах, каждый из которых имеет одинаковую юридическую силу и представляется соответственно в Совет Федерации и Государственную Думу13.

      Если  Государственная дума после рассмотрения протокола согласительной комиссии отклонит одно или несколько предложений согласительной комиссии и предложит Совету Федерации продолжить работу согласительной комиссии, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии, либо отказаться от участия в ее работе. В случае если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий этим составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы.

      Протокол  согласительной комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления возникших разногласий по федеральному закону, рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. Совет Федерации вправе принять одно из следующих решений14 :

      а) изменить предложения Совета Федерации  по редакции отдельных положений федерального закона;

      б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

      в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

      Решение направляется в Государственную  думу. 

    5. Президент РФ в законодательном процессе 

      Федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой с учетом предложений согласительной комиссии, рассматривается Советом Федерации  в порядке, установленном для  первоначального рассмотрения. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. При этом на конституционные законы не распространяется президентское вето.

      В юридической литературе высказано  справедливое мнение о том, что в  случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального конституционного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным конституционным законом" в смысле ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением, не предусмотренным статьей 108 Конституции РФ, поскольку установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса15. При этом споры между субъектами законодательного процесса, включая главу государства и палаты Федерального Собрания, в связи с порядком принятия федерального конституционного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

      Рассмотренную процедуру принятия ФКЗ можно  проиллюстрировать на примере проекта  федерального конституционного закона N 54268-4 "О референдуме Российской Федерации" (новая редакция)16.

      Законопроект  был внесен Президентом РФ. Предварительно

      17.05.2004 законопроект получил заключение  Правительства РФ (письмо N П27-160).

      18.05.2004 распоряжением Президента РФ N 217-рп  направлен в Государственную  Думу РФ.

      20.05.2004 принят к рассмотрению протоколом  заседания Совета ГД N 27.

      31.05.2004 принято заключение Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству N 3.1-13/1061.

      31.05.2004 дано заключение Правового управления  Аппарата ГД N вн 2.21/1889.

      02.06.2004 законопроект принят ГД в первом  чтении постановлением N 612-IV ГД.

      08.06.2004 дано заключение Правового управления  Аппарата ГД N 2.2-1/2077.

      11.06.2004 законопреокт принят ГД во  втором чтении постановлением N 709-IV ГД.

      11.06.2004 законопроект принят ГД постановлением N 710-IV ГД.

      23.06.2004 законопроект одобрен СФ постановлением N 184-СФ

      28.06.2004 законопроект подписан Президентом  РФ N 5-ФКЗ.

      В рассмотренной процедуре, как видно, процесс принятия ФКЗ прошел «гладко» без разногласий и применения процедуры устранения разногласий. 
 

      Заключение

 

      Итак, в заключение работы подведем итоги проделанному исследованию.

      Как мы определили, под правотворчество  необходимо понимать организационно-оформленную  деятельность государства по возведению, государственной воли путем выявления  потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих.

      Законотворчество  же следует определить как деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению  и опубликованию законодательных актов, совершаемая компетентными органами.

      В современном законотворческом процессе РФ можно выделить как положительные, так и отрицательные аспекты.

      - в современной России законодательный  процесс является демократическим  институтом, воплощающим части как представительной, так и непосредственной демократии;

      - определены концептуально-теоретические  элементы, определяющие законодательный  процесс, как звено механизма  сдержек и противовесов в системе  разделения властей.

      В тоже время отдельные институт законотворческого процесса требуют более детальной проработки. В связи с чем, определенный интерес представляет зарубежный опыт.

      Современной России необходимо создать такой  законотворческий механизм, чтобы законотворческие ошибки выявлялись непосредственно  в процессе законотворчества.

      В заключение хотелось бы подчеркнуть  следующее. Исследователи проблематики законотворчества делают правильный вывод: совершенствование законотворчества возможно только с совершенствованием науки и развитием гражданского общества. Можно с уверенностью заявить: совершенный закон - это некий эталон, к которому должен стремиться законодатель. Но стремление это практически никогда не достигает идеала. Причин тому множество. Это и ограниченность человеческих возможностей в познании окружающей действительности, и разного рода недочеты и недостатки, объективные и субъективные, проявляющиеся на стадии разработки проекта при переводе теоретических положений в нормативно-оценочные суждения о дозволенном и предписанном законом поведении субъекта. И наконец, просто досадные случайности.

      А поэтому, чтобы рос уровень законотворчества, нужно не только повышать качество законодательной техники, и правовых основ законотворчества, не только слепо копировать законодательные  приемы из зарубежного опыта, но и бороться с правовым нигилизмом в стране, и в целом повышать значение и роль юриспруденции в Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Список  литературы

 
  1. Досье на проект федерального конституционного закона N 54268-4 "О референдуме Российской Федерации" (новая редакция) // СПС «ГАРАНТ»
  2. Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения // Российская юстиция, 1997, N 7.С.72.
  3. Конституция Российской Федерации. – М.: АСТ: Астрель,2008.с – Ст.104. – С.33
  4. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (Отв. ред. В.В.Лазарев)- Система ГАРАНТ, 2003 г
  5. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1999 г. N 450-СФ "О проекте федерального конституционного закона "О внесении дополнения в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 22 ноября 2003г. - №47. - Ст.5656.
  6. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден Постановлением ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (в ред. Постановления ГД ФС РФ от 24.12.2007 N 8-5 ГД).
  7. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утвержден Постановлением СФ ФС РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ (в ред. Постановления Ф ФС РФ16.11.2007 N 493-СФ).