Сущность казначейского исполнения бюджетов

     СОДЕРЖАНИЕ 

Введение

    1. Принципы  организации казначейской системы  исполнения бюджета: теоретический  и практический аспекты

1.1 Сущность казначейского исполнения бюджетов

1.2 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений

    2. Порядок  кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов органами федерального казначейства

2.1 Кассовое обслуживание исполнения бюджета

2.2 Система управления финансовыми ресурсами регионов

3. Проблемы  совершенствования казначейской  системы

Заключение

Библиографический список 
 

 

      ВВЕДЕНИЕ 

     От  достоверности и оперативности  получения информации о состоянии  государственных и материальных ресурсов, а также возможности  эффективного управления ими зависит  насколько спешно будет развиваться  экономика любого государства.

     В России органы федерального казначейства были образованы сравнительно недавно, пятнадцать лет назад. Однако их развитие шло достаточно высокими темпами; именно казначейские технологии позволили  отладить стадии бюджетного процесса, обеспечить целевой характер использования бюджетных средств. Вместе с тем в настоящее время в РФ еще не созданы организационно-экономические условия для повышения эффективности использования казначейской системы исполнения бюджетов.

     Органам казначейства предстоит реализовать важные направления в проведении государственной бюджетной реформы. В стратегии будущей финансовой системы страны казначейству должна быть отведена приоритетная роль. На казначейство необходимо возложить более широкий диапазон обязанностей в сфере управления государственными финансами, так как в настоящее время его органы участвуют лишь опосредованно в управлении национальным бюджетным потенциалом, не выполняют в полной мере назначение «централизованной бюджетной бухгалтерии» и только находятся на пути превращения в эффективный механизм реализации государственной финансовой политики. Поэтому казначейство должно стать важнейшим элементом интегрированной системы управления государственными финансами, существенно расширив свои функции.

     Целью аттестационной работы является комплексный анализ организации работы органа федерального казначейства, а также рассмотрение возможностей совершенствования деятельности органов казначейства.

     Объектом исследования дипломной работы являются органы федерального казначейства по Алтайскому краю.

     Предмет исследования – это казначейское исполнение местного бюджета.

     Для достижения указанных целей в работе необходимо решить следующие задачи:

  • провести теоретическое обоснование деятельности Федерального казначейства как единой централизованной системы исполнения бюджета;
  • проанализировать существующее положение дел по исполнению местного бюджета на примере УФК по Алтайскому краю, Отделения по *** району УФК по Алтайскому краю;
  • предложить некоторые пути совершенствования в данной области.

     Основой для написания аттестационной работы послужили федеральные законы и другие нормативно–правовые акты, труды отечественных и зарубежных ученых в данной области, а также периодическая литература.

 

      1. Принципы организации  казначейской системы  исполнения бюджета: теоретический и практический аспекты 

     
    1. Сущность  казначейского исполнения бюджетов
 

     Указом  Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 был решен вопрос о казначейском исполнении федерального бюджета. С этого момента началось возрождение казначейства в России.

     Вышеуказанный Указ Президента Российской Федерации  определил основную задачу для Федерального казначейства – это создание условий  для проведения государственной  бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, повышения оперативности в осуществлении платежей государства, усилении контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств.

     Одной из стадий бюджетного процесса является исполнение бюджета. Несмотря на широкое применение этого термина в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания данного понятия уделяется недостаточное внимание. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению сущности казначейского исполнения бюджета, целесообразно определить, что понимается под термином «исполнение бюджета». Схематично основы исполнения бюджета в РФ показаны на схеме №1.

     Схема №1. Основы исполнения бюджета в Российской Федерации

 

Обеспечение исполнения бюджетов

    
Правительство РФ		   Федеральный бюджет, гос. внебюджетные фонды
       
  Высший исп. орган гос. власти субъекта РФ   Бюджеты субъектов  РФ, террит. гос. внебюдж. фонды
       
  Местная администрация   Местные бюджеты
         

Организация исполнения бюджетов

   Финансовый  орган Мин. финансов РФ    
Федеральный бюджет
       
  Финансовый  орган субъекта РФ    
Бюджеты субъектов РФ
       
  Финансовый  орган местного самоуправлен.    
Местные бюджеты
         
Кассовое обслуживание бюджетов   Федеральное казначейство   Бюджеты бюджетной  системы РФ
 

     Бюджетный кодекс РФ разделяет процесс исполнения бюджета на два направления: по доходам и по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

  • перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
  • распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
  • возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
  • учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

     Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных  средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

     Можно выделить два основных значения бюджета. Первое – как фонд. В этом случае бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств. Второе – как финансовый план. Здесь бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.

     Наиболее  точным определением будет: исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.

     Как известно, в мире существует несколько  систем исполнения бюджета. В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. Так, Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д. дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе, обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств». [20, с. 29] Данное определение является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое не только «осуществляет платежи за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги…», то есть ограничено рамками расходных операций, а также осуществляет управление доходами бюджета, осуществляет контроль за бюджетными потоками и др.

     Нестеренко Т.Г. говорит, что «казначейское исполнение – это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета…». Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и Главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета». [28, с. 3]

     По  моему мнению, сущность казначейского  исполнения бюджетов раскрывается в  основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:

  • функционирование единого счета соответствующего бюджета;
  • осуществление операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;
  • применение системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;
  • доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;
  • повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;
  • широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;
  • обязательность осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.

     Казначейская  система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемыми при кассовом исполнении бюджетов. Функцию кассового исполнения бюджетов в части проведения и учета кассовых операций, в пределах своей компетенции, выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных документов для кассового расхода).

     Понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» субъектов РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства лучше выражает суть деятельности органов Федерального казначейства по отношению к территориальным бюджетам, так как исполнение бюджета – это функция исполнительных органов власти. Что касается федерального бюджета, то Федеральное казначейство, находясь до 2005 г. в составе Минфина России, непосредственно участвовало в его исполнении, хотя и в этом случае можно говорить об обслуживании исполнения данного бюджета в части кассового его исполнения с точки зрения казначейских методов и технологий. В новых условиях Федеральное казначейство как самостоятельная служба продолжает участвовать в исполнении федерального бюджета, также обслуживая это исполнение с помощью казначейских методов и технологий.

     В конечном счете, сущность казначейского  исполнения бюджетов, включая кассовое их обслуживание, раскрывается через  присущие ему функции, принципы, которые  положены в его основу.

     Согласно  БК РФ принцип единства кассы означает «зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации…».

     Этот  принцип – важное условие, характеризующее  казначейское исполнение бюджета.

     Для объективной оценки качества исполнения на местах казначейских методов и  технологий исполнительными органами власти, их финорганами требуется сравнить имеющуюся практику по данному вопросу со стандартами таких методов и технологий. Для поиска ответа на поставленный вопрос требуется проанализировать плюсы и минусы разных вариантов проведения и учета кассовых операций и использованием казначейских методов и технологий. 
 

     1.2 Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений 

     Субъекты  РФ являются самостоятельными субъектами бюджетных правоотношений, статус которых  обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника финансовых ресурсов и выступают в правоотношениях в лице своих органов. Все денежные операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжениями, которыми принадлежит органам, исполняющим бюджет. Распоряжение бюджетным счетом выступает неотъемлемым элементом права собственности на региональный бюджет.

     Федеральным законом от 20.08.04 г. №120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс РФ был дополнен ст. 215.1 «Основы исполнения бюджетов», частью третьей, которой установлено правило о кассовом обслуживании исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Названное положение вступило в действие с 1 января 2006 г. и вызвало неоднозначные оценки, в том числе обусловило постановку вопроса о соответствии расширения полномочий Федерального казначейства Конституции РФ. [1]

     Оппоненты нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов всех территориальных  уровней усматривают ряд проблем, среди которых потенциальная возможность зачисления всех доходов региональных бюджетов на счет территориального органа Федерального казначейства, в результате чего в доход федерального бюджета могут перечисляться бюджетные средства субъектов РФ. Неконституционность положений ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ усматривают и в том, что неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации передается федеральному органу исполнительной власти, в том числе санкционирование расходов регионального бюджета; появляется дополнительный орган финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов РФ. Основной тезис, которым оперируют противники «всеобщего» кассового обслуживания бюджетов Федеральным казначейством заключается в необоснованном ограничении прав субъектов РФ самостоятельно распоряжаться своей собственностью – средствами бюджета.

     Рассматривая  сложившуюся ситуацию в части соотношения полномочий Федерального казначейства и конституционного статуса субъектов РФ, необходимо обратить внимание на Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 году», в котором отмечалось, что переход на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета должен быть ускорен, а также подчеркивалась необходимость сосредоточения всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России. Практически это реализуется посредством проведения операций в рамках исполнения региональных и местных бюджетов через систему Федерального казначейства.

     В этих целях вышеупомянутым законом  №120-ФЗ детализированы бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти, которым предоставлено право установления порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов и право осуществлять подобное обслуживание (ст. 7 БК РФ).

     Правовая  основа регулирования бюджетов каждого  уровня бюджетной системы РФ основана на конституционных принципах государственного устройства и принципе бюджетного федерализма в том числе.

     Конституцией  РФ закреплен принцип единства экономического пространства, взаимосвязанным с  понятием государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Единство экономического пространства реализуется через единство правовых режимов публичной собственности, единство финансовой системы, составным элементом которой выступает бюджетная система. Основной гарантией этого принципа является обеспечение единых прав и стандартов экономической (финансовой в том числе) деятельности на всей территории страны. Вместе с тем, принцип единства экономического пространства не должен противопоставляться принципу федерализма как гаранту государственной целостности. Гарантированное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами нашло отражение в Бюджетном кодексе в качестве принципа самостоятельности, который означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (ст. 31).

     Статьей 8 Конституции РФ установлены правовые основы единого рынка. Одновременно в названной норме перечислены звенья финансово-экономического механизма, основным элементом которого является финансовое регулирование, отнесенное п. «ж» ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. В целях финансового регулирования был принят Бюджетный кодекс РФ, согласно ст. 7 которого в области регулирования бюджетных отношений к ведению органов государственной власти РФ относится, в числе прочих определение основ исполнения бюджетов всех уровней. Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса заключается в наделении РФ правом определения основ составления, рассмотрения и исполнения бюджета, что соответствует федеративной природе Российского государства. Правовое регулирование исполнения бюджетов всех территориальных уровней по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) к процессу исполнения бюджетов, детализация которых осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

     Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; остальные имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов Федерации. [1]

     Ранее действовавшее бюджетное законодательство не содержало детальной регламентации  полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Федерального казначейства с бюджетно-правовым статусом субъектов Федерации. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РФ ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.

     Согласно  гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РФ казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.

     Процесс казначейского исполнения бюджета  состоит из следующих стадий: регистрация  бюджетных поступлений; доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.

     Утвержденный  приказом Федерального казначейства от 22.03.05 г. №1н «Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» устанавливает, что при кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов учет операций со средствами бюджетов осуществляется на счетах, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджетополучателя в подразделениях расчетной сети Банка России». [8]

     «Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (утвержден приказом Минфина России от 16.12.04 г. №116-н) устанавливает, что органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации, выполняя последовательно следующие действия: оформляют платежные поручения на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена (п. 5). П. 8 устанавливает, что поступления от уплаты региональных и местных налогов, сборов и иных платежей, являющихся источниками формирования доходов региональных или местных, и не подлежащие в соответствии с бюджетным законодательством зачислению на счета органов Федерального казначейства, подлежат перечислению органом Федерального казначейства по принадлежности. Таким образом, отсутствуют основания для «смешивания» денежных средств бюджетов различных уровней.

     Органы  исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции не образуют единой системы. Конституция РФ в  качестве одного из принципов федеративного устройства России закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 3 ст. 5) и устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст11). Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы только для осуществление своих полномочий. Исполнение регионального бюджета, как было отмечено, относится к полномочиям субъекта РФ. Передавать осуществление части своих полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти (п. 3 ст. 78 Конституции РФ).

     Следовательно, конституционная модель взаимоотношений  органов исполнительной власти федерального уровня и органов исполнительной власти субъектов РФ допускает передачу полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ, но только по инициативе самого субъекта РФ и на основе заключенного соглашения. Однако полученный вывод относится к передаче субъектом РФ всех полномочий по исполнению своего бюджета органу федеральной власти. Осуществленное федеральным законодателем в пределах ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение бюджетных прав в рамках процедуры обслуживания бюджетного счета, не влекущее изменения сущности права публичной собственности на соответствующий бюджет, может расцениваться в качестве конституционно значимой цели, направленной на сохранение экономической безопасности. Отсутствие у субъектов РФ полномочий по самостоятельному кассовому исполнению бюджетов не повлечет невозможность осуществлять права собственников на денежные средства, необходимые для реализации целей и задач территориального уровня.

     Все действия органов Федерального казначейства в процессе кассового обслуживания бюджетов субъектов Федерации являются прозрачными для собственников  бюджетных средств; информация обо  всех операциях по движению бюджетных  средств оперативно направляется финансовым органом субъектов Федерации; ежемесячно органом Федерального казначейства и субъектом Федерации (в лице уполномоченного органа бюджетного процесса) проводятся сверки операционных действий по кассовому исполнению регионального бюджета. Подобные сверки проводятся как в разрезе администраторов поступлений доходов и распорядителей бюджетных средств, так и в разрезе бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.

     В сфере распоряжения публичной собственностью важнейшую роль играет принцип правового государства, одним из аспектов которого выступает самоограничение государства и местного самоуправления в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью.

     Согласно  Конституции РФ конституционные  гарантии свободы экономической деятельности могут быть ограничены в конституционно значимых целях и только на основании федерального закона: ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

     Анализ  действующего законодательства позволяет  сделать вывод, что осуществленное нормами Бюджетного кодекса ограничение процедурно-процессуальных бюджетных прав не повлекло утраты сущности права собственности субъектов Российской Федерации на соответствующие бюджетные средства. 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Порядок кассового  обслуживания исполнения  бюджетов субъектов  РФ и местных  бюджетов органами федерального казначейства 

     2.1 Кассовое обслуживание  исполнения бюджета 

     До 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов регламентировалось приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. №46н «Об утверждении Правил кассового обслуживания исполнения местных бюджетов органами федерального казначейства». Данный приказ в свое время позволил качественно усовершенствовать процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации, однако он не учитывал технологию единого счета бюджета, позволяющую концентрировать все средства бюджета на едином счете.

     В соответствии с п. 39 Федерального закона от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 215.1, вступившей в действие с 1 января 2006 г. и устанавливающей, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. [1]