Сущность муниципальных финансов

Содержание

Введение

В настоящее время  в мире происходят постоянные изменения  стратегий и методов, и проблематика исследования сущности муниципальных финансов носит актуальный характер.

Представляется, что анализ сущности муниципальных финансов достаточно актуален и представляет научный и практический интерес.

Характеризуя степень  научной разработанности проблематики, следует учесть, что данная тема уже анализировалась у различных  авторов в различных изданиях: учебниках, монографиях, периодических изданиях и в интернете. Тем не менее, при изучении литературы и источников отмечается недостаточное количество полных и явных исследований по данной тематики.

Научная значимость данной работы состоит в оптимизации  и упорядочивании существующей научно-методологической базы по исследуемой проблематике. Практическая значимость темы «сущность муниципальных финансов» состоит в анализе проблем как во временном, так и в пространственном разрезах.

С одной стороны, тематика исследования получает интерес в научных кругах, в другой стороны, как было показано, существует недостаточная разработанность и нерешенные вопросы. Это значит, что данная работа помимо учебной, будет иметь теоретическую, так и практическую значимость.

Определенная значимость и недостаточная научная разработанность проблемы «Сущность муниципальных финансов» определяют научную новизну данной работы.

Теоретико-методологическую базу исследования составили четыре группы источников. К первой отнесены авторские издания по исследуемой  проблематике. Ко второй отнесены учебная литература (учебники и учебные пособия, справочная и энциклопедическая литература, комментарии к законодательству). К третьей отнесены научные статьи в периодических журналах по исследуемой проблематике. И к четвертой отнесены специализированные веб-сайты организаций.

При проведении исследования «Сущность муниципальных финансов» были использованы следующие методы исследования:

• анализ существующей источниковой базы по рассматриваемой проблематике.
• моделирование на основе полученных данных авторского видения в раскрытии поставленной проблематики.

Цель работы – изучение темы «Сущность муниципальных финансов» как с российской, так и с зарубежной точек зрения.

Поставленная цель определяет задачи исследования:

1. Рассмотреть теоретические подходы сущности муниципальных финансов;

2. Выявить основную  проблему формирования муниципальных финансов в современных условиях;

3. Показать пути решения  выявленных проблем и сделать  расчет путей их решения;

Работа состоит из введения, двух глав основной части, заключения, списка литературы.

Во введении обоснована актуальность выбора темы, определены предмет, объект, цель и соответствующие  ей задачи, охарактеризованы методы исследования и источники информации, показаны научная и практическая значимость, выявлена проблема и поставлена гипотеза.

В первой главе рассмотрены общетеоретические  вопросы раскрывающие сущность муниципальных финансов. Определяются основные понятия, обуславливается актуальность муниципальных финансов.

Во второй главе рассмотрены те же понятия, в разрезе финансовой основы местного самоуправления.

ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

1.1. Содержание муниципальных финансов

Особое положение в финансовой системе принадлежит государственным и муниципальным (местным) финансам, что обусловлено их специфическим назначением — обеспечить органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций.

Муниципальные финансы — это денежные отношения, возникающие в распределительном процессе в связи с формированием денежных средств у местного самоуправления и их использованием на удовлетворение социальных потребностей граждан, регулирование экономики, финансирование национальной обороны и правоохранительной деятельности, управления и других расходов муниципальных образований.

С помощью муниципальных финансов органы местного самоуправления осуществляют регулирование социальных процессов, оказывают влияние на развитие приоритетных отраслей экономики, сглаживают различия в уровне социально-экономического развития отдельных территорий страны и др.

На организацию муниципальных  финансов оказывает влияние ряд факторов.

Во-первых, форма государственного устройства. Для унитарных государств в целом характерна более высокая степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении центральных органов государственной власти по сравнению с федеративными государствами. Основу финансовых ресурсов органов власти административно-территориальных единиц унитарных государств составляют отчисления от регулирующих доходов и средства финансовой помощи центральных органов государственной власти. В условиях федеративной формы государственного устройства, построенной на принципе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерации и субъектов федерации, собственные доходы становятся преобладающими в структуре финансовых ресурсов субъектов федерации. При этом масштабность межбюджетного перераспределения средств сокращается.

Во-вторых, особенности административно-территориального устройства государства, что проявляется в функционировании одних субъектов федерации в составе других субъектов федерации либо в формировании муниципальных образований различного территориального уровня.

Согласно Конституции  РФ равноправными субъектами РФ являются края (области) и входящие в их состав автономные округа. Соответственно формирование финансовых ресурсов таких краев (областей) и автономных округов осуществляется в условиях разграничения полномочий не только с федеральным центром, но и между самими субъектами РФ. При этом перечень доходов и пропорции их зачисления в бюджеты указанных субъектов РФ могут регулироваться федеральными законами и договорами (соглашениями) между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вводимый в действие с 1 января 2006 г., сохраняет право на осуществление местного самоуправления одновременно на территории двух муниципальных образований — муниципальных районов и находящихся на их территории поселений. Полномочия органов местного самоуправления по мобилизации и использованию собственных финансовых ресурсов реализуются в условиях межмуниципального разграничения вопросов местного значения и источников их финансового обеспечения. Федеральное законодательство фиксирует состав и уровень доходов, закрепляемых за бюджетами каждого из видов муниципальных образований.

В-третьих, особый статус отдельных территориальных образований. Придание территориальному образованию особого статуса является эффективным механизмом учета геополитических, этнографических, демографических и иных характеристик такого образования, выработанным международной практикой.

Так, некоторые унитарные  государства (Италия, Испания и др.) включают в свой состав автономии, органы, власти которых имеют более широкие полномочия по сравнению с органами власти других административно-территориальных единиц этих государств. Для реализации таких полномочий автономии наделяются дополнительными финансовыми ресурсами и соответственно обладают большей финансовой независимостью. Международная практика позволяет также привести примеры федеративных государств, включающих наряду с субъектами федерации территориальные образования иного статуса (в США — федеральный округ, ассоциированная территория, в Индии — союзные территории и др.). Разнопорядковый статус территориальных образований, входящих в состав федерации, определяет различный объем полномочий их органов власти по формированию и использованию финансовых ресурсов.

Принцип равноправия  субъектов РФ, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, не предусматривает  различий в объеме и составе полномочий, возлагаемых на органы государственной власти республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения. В соответствии с федеральным законодательством для всех субъектов РФ устанавливаются единые нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты и единая методика расчета финансовой помощи.

В свою очередь, для муниципальных  образований законодательство РФ предусматривает возможность установления особого режима функционирования. Наделение муниципального образования особым статусом обусловлено; концентрацией в границах муниципального образования объектов государственной безопасности, для которых установлен особый режим функционирования и охраны государственной тайны (статус закрытого административно-территориального образования — далее по тексту ЗАТО); специализацией градообразующих организаций муниципального образования на научной, научно-технической и инновационной деятельности в рамках научно-производственного комплекса (статус наукограда). Особый статус предусматривает больший объем полномочий органов местного самоуправления и соответственно дополнительные! источники их финансового обеспечения. В частности, обязательства, возлагаемые на органы местного самоуправления ЗАТО в связи со специальными условиями проживания граждан (например, переселение на новое место жительства граждан, утративших служебную связь с отдельными организациями ЗАТО; организация пропускного режима на территорию ЗАТО и др.), предполагают расширение полномочий органов местного самоуправления по мобилизации финансовых ресурсов. Федеральным законодательством это достигается путем увеличения доли налоговых доходов» зачисляемых в бюджеты ЗАТО, установления права органов местного самоуправления, ЗАТО на обеспечение сбалансированности своих бюджетов за счет финансовой помощи федеральных органов государственной власти.

Формирование и использование  финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в форме различных фондов денежных средств: бюджетов разных уровней бюджетной системы страны и внебюджетных фондов. 

Бюджеты формируются  органами государственной власти разного  уровня и органами местного самоуправления для финансового обеспечения всех возложенных на них задач и функций. С помощью средств бюджетов осуществляется регулирование экономических и социальных процессов, развитие научно-технического прогресса, формирование инвестиционного потенциала и др. Таким образом, бюджет выступает формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, направляемых ими на удовлетворение разнообразных потребностей общества.

Формирование внебюджетных фондов связано с появлением потребности  у органов государственной власти и местного самоуправления в значительных объемах финансовых ресурсов для проведения ряда важных социально-экономических мероприятий. Внебюджетные фонды позволяют осуществить финансирование таких мероприятий за счет специальных источников, используемых по целевому назначению. За счет средств внебюджетных фондов обеспечиваются социальные выплаты (пенсии, пособия и др.), финансируются различные природоохранные мероприятия, реализуются научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и т. п. Таким образом, внебюджетные фонды выступают формой образования и использования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления, предусматривающей целевое направление средств на финансирование отдельных социальных, экономических, экологических потребностей общества.

Образуемые в форме  бюджетов и внебюджетных фондов финансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления — это доходы, поступления и денежные накопления, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и предназначенные для решения органами государственной власти и местного самоуправления вопросов, отнесенных к их компетенции.

Формирование основного  объема финансовых ресурсов органов  государственной власти и местного самоуправления осуществляется посредством мобилизации государственных и муниципальных доходов.

Государственные доходы представляют собой денежные средства, зачисляемые в соответствии с действующим законодательством в бюджеты органов государственной власти разных уровней, а также в государственные внебюджетные фонды.

При этом денежные средства, зачисляемые в бюджеты органов государственной власти соответствующих уровней, представляют собой доходы бюджетов; денежные средства; поступающие в государственные внебюджетные фонды, являются доходами этих фондов. Таким образом, государственные доходы состоят из доходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и доходов государственных внебюджетных фондов, причем доходы бюджетов занимают основное место в составе государственных доходов.

Муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые  в соответствии с законодательством  органов государственной власти и решениями органов местного самоуправления в бюджеты муниципальных образований.

Мобилизация доходов  в бюджеты и государственные внебюджетные фонды осуществляется в форме налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных перечислений. В условиях рыночной экономики с помощью налогов обеспечивается мобилизация преобладающей части государственных и муниципальных финансовых ресурсов.

Финансирование расходов бюджетов в части превышения их объема над величиной доходов осуществляется за счет поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов, Финансирование дефицита бюджетов органов государственной власти обеспечивается посредством привлечения денежных средств в формах займов, осуществляемых путем размещения государственных ценных бумаг, и кредитов, полученных от кредитных организаций; получения бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней; поступления средств от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, и др. При этом органы государственной власти РФ имеют право на привлечение как внутренних, так и внешних источников финансирования дефицита бюджета, а органы государственной власти субъектов РФ — только внутренних источников (ст. 94, 95 БК РФ). В соответствии с действующим законодательством РФ финансирование дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов обеспечивается только за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджетов соответствующих внебюджетных фондов.

С целью сбалансированности местных бюджетов органы местного самоуправления осуществляют привлечение средств  на внутреннем финансовом рынке (в формах размещения муниципальных ценных бумаг, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, кредитов кредитных организаций) и возмездное отчуждение муниципального имущества (путем его продажи). Право органов местного самоуправления на внешние заимствования Бюджетным кодексом РФ не предусматривается (ст. 96 БК РФ).

Денежные накопления органов государственной власти и местного самоуправления образуются за счет доходов и поступлений текущего финансового года, не использованных в ходе исполнения соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда и предназначенных для финансирования расходов в последующие периоды. Денежные накопления органов государственной власти и местного самоуправления проявляются в форме остатков средств на счетах бюджетов или государственных внебюджетных фондов на начало финансового года, учитываемых после завершения операций по принятым денежным обязательствам прошедшего года. Остатки средств изъятию не подлежат и могут использоваться органами государственной власти и местного самоуправления на покрытие внутригодовых кассовых разрывов в течение последующего года, направляться на финансирование дефицита бюджета или государственного внебюджетного фонда в очередном финансовом году, размещаться в долговые обязательства.

Источниками формирования государственных финансовых ресурсов являются валовой внутренний продукт, поступления от внешнеэкономической деятельности, часть национального богатства (например, поступления от продажи земли, доходы от продажи нематериальных активов, доходы от реализации конфискованного или бесхозного имущества и т. п.). В случае наступления чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и военных действий и т. п.), в период экономической нестабильности часть национального богатства может выступать в качестве источника государственных финансовых ресурсов при продаже золотого запаса, валютных резервов и др. В свою очередь, источниками финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются валовой региональный продукт, а также часть национального богатства, находящегося или обращенного в муниципальную собственность.

Использование финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется в виде государственных и муниципальных расходов.

Государственные расходы — это денежные средства, направляемые органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение возложенных на них задач и функций.

Денежные средства, направляемые из бюджетов органов государственной власти соответствующих уровней, представляют собой расходы бюджетов; денежные средства, перечисляемые из государственных внебюджетных фондов, являются расходами этих фондов. Таким образом, государственные расходы состоят из расходов бюджетов органов государственной власти разных уровней и расходов государственных внебюджетных фондов, при этом основной объем государственных расходов осуществляется за счет средств бюджетов разных уровней.

Муниципальные расходы — это денежные средства, направляемые органами местного самоуправления из бюджетов муниципальных образований на решение вопросов местного значения.

Государственные расходы  предназначены для удовлетворения потребностей общества в области  развития экономики и социальной сферы, управления государством, укрепления его обороноспособности и национальной безопасности и др. При этом конкретные направления государственных расходов определяются различными функциями (экономической, социальной, управленческой, оборонной, политической), выполняемыми государством. На разных этапах развития государства стоящие перед ним задачи не остаются неизменными, соответственно меняются объем и структура государственных расходов по конкретным направлениям.

В свою очередь, необходимость  в муниципальных расходах обусловлена удовлетворением потребностей граждан, связанных с местом непосредственного проживания (содержание муниципального жилищного фонда, транспортное обслуживание населения, благоустройство территорий, охрана общественного порядка, управление муниципальным образованием и др.). Многообразие видов муниципальных расходов зависит от функций органов местного самоуправления; уровня социально-экономического развития муниципального образования; задач, решаемых органами местного самоуправления на том или ином этапе развития.

1.2. Принципы организации муниципальных финансов

Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность органов  местного самоуправления обязательно предполагает финансовую самостоятельность. Местные органы власти должны располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры финансовых ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональной или региональной политике. Этот принцип, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, нашел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.

На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодательства, несоответствием в ряде случаев федеральных и региональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.

К данным ключевым проблемам  следует, в частности, отнести: определение  территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.

Как и в других странах, российская финансово-бюджетная система  является в целом производной  от ее административно-территориального устройства. Однако в связи с изменениями, которые произошли за; годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей характерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъектов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы власти. В 1994-2002 гг. общее число муниципальных образований в России сократилось с 25 до 12,6 тыс.

В целом, в результате децентрализации финансово-бюджетной  системы в стране сложились следующие  типы институциональных структур территориальных органов власти:

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по административно-территориальному принципу;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление, организованное по поселенческому принципу;

- двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправление;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие муниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, которое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, в его бюджете в качестве составной части могут быть предусмотрены соответствующие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще несколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и органами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

ГЛАВА 2. ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Местные финансы

Финансовую  основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают в себя:

• средства местного бюджета;
• государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
• другие финансовые средства.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.

Бюджетный кодекс Российской Федерации относит местные  бюджеты к третьему уровню, входящему в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10). Под бюджетом муниципального образования (с. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации) понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

2.2 Совершенствование  межбюджетных отношений на муниципальном уровне

В экономической литературе высказываются различные предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на субфедеральном уровне. В частности, предлагается установление дифференцированного подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за местными бюджетами стабильные налоговые источники (местные налоги в полном объеме и совместные налоги через постоянные процентные доли или разделенные налоговые ставки) и делать ставку на расширение закрепленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного выравнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной вертикали к закреплению за каждым уровнем бюджетной системы собственных налогов по принципу «один налог — один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на различия взглядов, практически все исследователи связывают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.

В проекте закона «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование доходов местных бюджетов предполагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сборов (по ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от федеральных и региональных налогов и сборов (по ставкам, установленным в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселений каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы отчислений по отдельным видам налогов для зачисления в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия.