С О Д Е Р Ж  А Н И Е

      Введение:

      Элементами  правовой организации управления правонарушениями в таможенной сфере являются: органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом.

      Представляется, что понятием организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется правом. Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства в области соблюдения таможенного законодательства, а следовательно и общенациональных приоритетов развития экономики. Рациональная организация осуществления таможенного дела является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом.

      Эффективность управления хозяйственным механизмом зависит в первую очередь от соответствия его структуры заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать  управленческие структуры, необходимо определить функции до исходной, низовой  хозяйственной единицы - с учетом целей и функций государства, производительных сил имеющихся ресурсов. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется ее персональное, кадровое наполнение. Аппарат хозяйственного управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели и быть ее логическим следствием.

      Государственное управление в хозяйственной сфере  осуществляется соответствующими органами исполнительной власти и должностными лицами. Их компетенция и принципы деятельности определяются законами и другими нормативными актами. Одной из характерных черт государственного управления экономикой при переходе к рынку является создание новых и реформирование ранее существовавших органов исполнительной власти, прежде всего в хозяйственной сфере. Думается, что важную роль в этом отношении сыграло учреждение поста Президента России. Первоначально Президент выполнял несколько государственных функций. Он являлся высшим должностным лицом и одновременно главой исполнительной власти, что ориентировало его на реализацию полномочий, относящихся к механизму исполнительной власти. 
 
 

1. Понятие и основные  признаки таможенного  правонарушения.

      Статья 278 ТК предусматривает ответственность  за перемещение через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств с представлением таможенному органу в качестве документов, необходимых для таможенных целей, поддельных документов, недействительных документов, документов, полученных незаконным путем, документов, содержащих недостоверные сведения, либо документов, относящихся к другим товарам и транспортным средствам, а также за использование поддельного средства идентификации либо подлинного средства идентификации, относящегося к другим товарам и транспортным средствам.

      Таким образом, диспозиция ст. 278 ТК содержит два отдельных состава нарушений  таможенных правил. Первый состав образуют действия, выразившиеся в перемещении через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств с представлением таможенному органу ненадлежащих документов, а второй - в использовании поддельного средства идентификации либо подлинного средства идентификации, но относящегося к другим товарам и транспортным средствам.¹

      Учитывая, что указанные составы имеют  различные объекты посягательства (порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ и порядок проведения таможенного контроля), а также следуя названию статьи ("Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации с обманным использованием документов или средств идентификации"), можно предположить, что законодатель первоначально намеревался установить ответственность за неправомерное использование средств идентификации только при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Однако при существующей формулировке диспозиция статьи намного шире - она охватывает все случаи неправомерного использования средств идентификации, то есть не только при перемещении через таможенную границу РФ, но и, к примеру, в процессе доставки товара во внутреннюю таможню. В связи с тем, что второй состав не находит частого применения, мы остановимся только на правонарушениях, посягающих на установленный порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.²

      Для понимания нарушения таможенных правил, ответственность за которые  предусмотрена ст. 278 ТК, необходимо прежде всего обратиться к объективной стороне этого правонарушения.

      Во-первых, объективная сторона выражается в представлении таможенному  органу одного из следующих документов, перечень которых является исчерпывающим:

      1) поддельных документов;

      2) недействительных документов;

      3) документов, полученных незаконным  путем;

      4) документов, содержащих недостоверные  сведения;

      5) документов, относящихся к другим товарам и транспортным средствам.

      Дадим понятие каждого из них.

      Под поддельными документами понимаются полностью изготовленные фиктивные документы или подлинные документы, но незаконно измененные (путем исправления или уничтожения части текста, внесения в него дополнительных данных, проставления оттиска поддельного штампа и т. п.). Например, лицензия на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера на бланке собственного изготовления.

      Недействительными документами являются документы, утратившие юридическую силу либо не приобретавшие ее. Примером такого документа может служить доверенность, в которой не указана дата ее совершения.

      К документам, полученным незаконным путем, относятся документы, выданные с нарушением процедуры их выдачи либо полученные в результате неправомерных действий должностного лица, выдавшего такой документ. Например, лицензия на право осуществления деятельности в качестве таможенного перевозчика, полученная на основании поддельного договора о страховании своей деятельности.

      Документами, содержащими недостоверные сведения, считаются документы, фактически являющиеся подлинными, но сведения в которых не соответствуют действительности. В качестве примера можно привести гарантийное обязательство, в котором указана неверная сумма гарантии.

      Документами, относящимися к другим товарам и  транспортным средствам, признаются документы, отвечающие установленным требованиям, но являющиеся основанием для перемещения иных товаров и транспортных средств.³

      Во-вторых, приведенные выше документы должны выступать в качестве необходимых для таможенных целей (книжка МДП, сертификат соответствия). В данном случае законодатель исходит из того, что представление документов должно находиться в причинно-следственной связи с принятием таможенным органом решения о возможности перемещения товаров и транспортных средств. Так, представление при перемещении через таможенную границу РФ поддельного сертификата о происхождении товара, как правило, не образует состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 278 ТК, поскольку в большинстве случаев сертификат о происхождении товара влияет на размер таможенных платежей, но не на возможность перемещения.

      Неправомерна  и практика заведения дел о  нарушениях таможенных правил по ст. 278 ТК из-за несоответствия стоимостных показателей, указанных в товаросопроводительных документах, реальной стоимости товаров. Таможенная стоимость товара определяется декларантом при заполнении декларации, а контроль за правильностью ее определения осуществляется таможенным органом, производящим таможенное оформление. Поэтому стоимостные показатели, указанные в товаросопроводительных документах, не могут служить препятствием для принятия решения о перемещении товара, а тем более основанием для заведения дела о нарушении таможенных правил.⁴

      В этой связи нельзя обойти вниманием  письмо ГТК России от 24 июля 1996 года No. 01-15/13231 "О некоторых действиях  таможен при ввозе товаров  на территорию Российской Федерации". Пункт 3 указанного письма гласит, что право заведения дел о нарушениях таможенных правил по ст. 278 ТК возникает у таможенного органа, производящего таможенное оформление, только после декларирования ему товаров.

      С учетом сказанного о применении ст. 278 ТК такой подход является безусловно неверным. Поэтому письмом ГТК России от 16 сентября 1997 года No. 01-15/17846 "О некоторых вопросах применения писем ГТК России от 20 марта 1996 года No. 07-07/4898 и от 24 июля 1996 года No. 01-15/13231" приведенный пункт рекомендовано не применять "в целях пресечения неправомерной практики необоснованного расширительного толкования".

      Однако  до запрета на его применение ряд  постановлений таможенных органов по делам о нарушениях таможенных правил, заведенным по ст. 278 ТК, был отменен судами на том основании, что дела заводились до момента декларирования товаров.

      В-третьих, представление таможенному органу документов должно происходить непосредственно  в момент перемещения товаров  и транспортных средств через таможенную границу РФ.

      Говоря  об этой составляющей объективной стороны правонарушения, нельзя не остановиться на особенностях перемещения товаров и транспортных средств через российско-белорусскую границу в условиях принятия Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Как известно, приказом ГТК России от 7 июля 1995 года No. 443 отменены таможенный контроль и таможенное оформление в отношении товаров, произведенных на территории Республики Беларусь и выпущенных для свободного обращения на территории последней. При этом указанные меры были сопряжены с упразднением пунктов пропуска на границе. Таможенный контроль в отношении остальных товаров продолжает осуществляться на автотрассах. Но отсутствие пунктов пропуска непосредственно на таможенной границе РФ влечет невозможность представления документов непосредственно при ее фактическом пересечении и, соответственно, позволяет говорить об отсутствии в действиях лиц, представляющих таможенному наряду ненадлежащие документы, состава нарушения таможенных правил, ответственность за которое предусмотрена ст. 278 ТК.

      Субъектом рассматриваемого правонарушения является лицо, представившее таможенному  органу при перемещении товаров  и транспортных средств через  таможенную границу РФ ненадлежащий документ. При ввозе товаров и  транспортных средств на таможенную территорию РФ таким лицом может быть только перевозчик (лицо, фактически перемещающее товары, либо являющееся ответственным за использование транспортного средства), а при вывозе - как перевозчик, так и декларант.⁵

      Часто возникают ситуации, когда перевозчик при пересечении таможенной границы РФ представляет таможенному органу ненадлежащие документы, переданные ему отправителем либо получателем груза, к изготовлению или получению которых он не имел и не мог иметь никакого отношения. Будет ли в данном случае также нести ответственность перевозчик либо к ответственности будет привлечено то лицо, которое извлекало пользу от представления этих документов? Исходя из диспозиции статьи, а также из понятия перемещения, к ответственности будет привлечен перевозчик, который, в свою очередь, сможет потребовать от лица, передавшего ему ненадлежащий документ, возмещения причиненного ущерба в судебном порядке.

      Статьей 278 ТК установлено, что она не применяется  в случаях, когда в действиях  лица содержатся признаки нарушения таможенных правил, предусмотренного ст. 279 ТК (в части недостоверного декларирования товаров и транспортных средств) и ст. 282 ТК (в части заявления в документах, влияющих на перемещение, недостоверных сведений, дающих основание для необоснованного освобождения от таможенных платежей или занижения их размера), а также признаки контрабанды.

      В статье 278 ТК речь идет о перемещении  товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ с представлением таможенному органу ненадлежащих документов, в ст. 279 ТК - о заявлении при декларировании недостоверных сведений о товарах и транспортных средствах. Следовательно, в действиях лица могут одновременно усматриваться признаки обоих правонарушений только тогда, когда момент перемещения товаров и транспортных средств совпадает с моментом их декларирования. Такое совпадение происходит лишь при декларировании вывозимых товаров и транспортных средств, поскольку в данном случае с подачей таможенной декларации связывается не только момент декларирования, но и момент перемещения. Ненадлежащим документом при этом будет являться сама таможенная декларация, содержащая недостоверные сведения. Квалификация в подобных случаях будет проводиться по ст. 279 ТК как по более специальной.

      В остальных случаях пересечение сфер действия этих статей носит лишь кажущийся характер. Когда при перемещении через таможенную границу РФ таможенному органу представляется ненадлежащий документ, на основании которого впоследствии в таможенной декларации заявляются недостоверные сведения, мы имеем дело с двумя хотя и совершаемыми с небольшим отрывом времени, но отдельными правонарушениями.

      В тех случаях, когда недостоверные  сведения, заявленные в таможенной декларации при оформлении вывозимого товара, повлияли на освобождение от уплаты таможенных платежей либо занижение их размера, действия лица квалифицируются по ст. 282 ТК.

      Приведем  пример. Благотворительная организация  импортировала мясо и субпродукты (кости и хвосты) свиней из Европы. При пересечении границы таможенному органу был представлен сертификат соответствия Министерства сельского хозяйства одной из европейских стран, дающий основание для ввоза товара на таможенную территорию РФ. Товар был направлен во внутреннюю таможню по процедуре доставки под таможенным контролем. При подаче таможенной декларации во внутренней таможне был представлен сертификат соответствия лаборатории Ростеста, подтверждающий данные иностранного сертификата и дающий основание для выпуска товара для свободного обращения.⁶

      Несмотря  на это, сотрудниками таможни было принято решение о проведении экспертизы товара на предмет соответствия государственным стандартам РФ. Одновременно была назначена экспертиза подлинности сертификата Ростеста. В результате данных действий было установлено, что сертификат является поддельным, однако товар соответствует требованиям, предъявляемым к этому виду продовольственных товаров. По данному факту в отношении лица было заведено дело о нарушении таможенных правил по ст. 279 ТК, которое впоследствии было переквалифицировано на ст. 278 ТК.

      В данной ситуации в действиях лица не содержится признаков ни одного из указанных правонарушений. На основе поддельного сертификата в таможенной декларации не было заявлено недостоверных сведений, так как содержащиеся в нем сведения соответствовали действительности, а при перемещении товара данный документ таможенному органу не предъявлялся.

      Действия  лица, предусмотренные диспозицией  ст. 278 ТК, влекут наложение штрафа в  размере от 100 до 300 процентов стоимости  товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами правонарушения, с их конфискацией или с взысканием стоимости таких товаров и транспортных средств. 

      2. Административно-правовая  организация борьбы  с таможенными правонарушениями в  Российской Федерации

     Рассматривая административно-правовую организацию механизма борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений, необходимо исходить из положения, о том, что «каждая конкретная форма деятельности, имеющая специфическое назначение, находит свое воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение производны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства своей сферы применяет соответствующие приемы и способы, определяющие специфику содержания управления».

     Таким образом, административно-правовая организация  механизма борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений является управленческой деятельностью соответствующего органа государства в области борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений⁷.

     Таможенные  отношения, при всей своей специфичности, являются по сути административно-правовыми отношениями. Под административно-правовыми отношениями понимается «урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно - правовой нормой».

     Таможенные  отношения складываются из очень  разнородных отношений и связей, которые регламентируются комплексным таможенным правом. Поэтому таможенные отношения можно сформулировать как общественные отношения, составляющие соответствующие блок, элемент, часть таможенного дела, входящие в его структуру и урегулированные таможенно-правовыми нормами. Нормы, регулирующие таможенные отношения, по своему характеру и природе являются административно-правовыми, и поэтому большинство норм, регулирующих отношения в сфере таможенного дела, относятся к административному праву. Преобладающая часть общественных отношений, возникающих при осуществлении борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений, относятся к сфере административного и административно-процессуального права, и в первую очередь к этой сфере должны быть отнесены организационно-управленческие отношения в области борьбы с правонарушителями. К материальному административному праву относятся нарушение таможенных правил, ответственность и виды взысканий за них.⁸

     Административно-процессуальными  по своей природе являются нормы, регулирующие производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение. Административно - правовую норму можно определить в качестве «устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления».⁹

     Административно-правовые нормы являются регулирующим воздействием на механизм борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений, но организация управления процессом борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений, как и любая организация управления, требует данных о специфике функционирования объекта управления. То есть между субъектом и объектом управления должна существовать двухсторонняя связь. Субъект управления корректирует деятельность исходя из потребностей объекта управления. «Управляющий орган получает информацию о «желаниях» управляемого объекта и об эффективности управляющих сигналов от самого этого объекта... Поэтому управляющая система не только «учит» управление, но и «учится» у него». Поэтому существование такой связи между управляющим органом и объектом управления порождает «жизнеспособность» тех норм, с помощью которых происходит организация механизма борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений.

     Таможенные  органы Российской Федерации — это  правоохранительные органы исполнительной власти, звенья системы механизма государственного управления. Таможенные органы отнесены к числу органов исполнительной власти. Исходя из понимания исполнительной власти как деятельности, состоящей в практической организации и реализации норм и положений Конституции, федеральных законов и иных правовых актов, можно сказать, что таможенные органы как органы исполнительной власти осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела. Исполнительная деятельность этих органов состоит в повседневной практической организации и осуществлении таможенного дела. Таможенные органы, используя разнообразие формы и методы, осуществляют свои функции и полномочия в области борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений. Таможенные органы осуществляют как распорядительную, так и исполнительно-организационную деятельность. Распорядительная деятельность таможенных органов имеет свои особенности, важнейшей из которых является ее нормативный характер. Она проявляется в принятии таможенными органами соответствующих правовых актов. Исполнительная деятельность может осуществляться в различных формах.¹⁰

     Необходимой для организации механизма борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений особенностью таможенных органов является то, что они стоят на страже государственных интересов, прав предприятий, хозяйственных объединений, предпринимателей, граждан, и поэтому они являются правоохранительными органами. Правоохранительная направленность деятельности таможенных органов все более возрастает. Действующее законодательство закрепило правоохранительную роль таможенных органов. Правоохранительный характер деятельности таможенных органов во многом обусловлен самой структурой таможенного дела, а также тем, что все основные задачи и полномочия в сфере таможенного дела таможенные органы осуществляют с учетом интересов страны, укрепления ее экономического суверенитета и экономической безопасности. Правоохранительный характер деятельности таможенных органов имеет и более конкретные специфические проявления, которые закреплены в статьях 222-226 Таможенного кодекса.¹¹

     В соответствии с этими статьями таможенные органы являются органами дознания по делам о контрабанде и по ряду других преступлений в сфере таможенного дела; в случаях, определенным Таможенным кодексом, эти органы осуществляют оперативно-розыскную деятельность. Основной объем работы в связи с производством по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрением возложен на таможенные органы и их должностных лиц. О правоохранительном характере таможенных органов свидетельствует также возможность обжалования решений, действий или бездействия таможенных органов и их должностных лиц.¹²

     Статья 10 Таможенного кодекса ясно определила правоохранительный характер деятельности таможенных органов, закрепив за ними в качестве одной из важнейших функцию «ведения борьбы с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу, пресечения незаконного оборота через таможенную границу наркотических средств, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов России и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, других товаров, а также оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом и пресечении незаконного вмешательства в аэропортах Российской Федерации в деятельность международной гражданской авиации». Таким образом, определяя понятие таможенного органа, можно сказать, что это орган исполнительной власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности. Центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим непосредственно управление в области борьбы с правонарушениями в сфере таможенных отношений, является Государственный таможенный комитет Российской Федерации, его внутриструктурные звенья.

Правовая  организация механизма управления собственностью в сфере таможенных отношений объектом управляющего воздействия  имеет не только позитивные, но и  негативные отношения, к последним  относятся: контрабанда; уклонение от уплаты таможенных платежей; незаконные валютные операции и иные деяния с валютными ценностями.

     При рассмотрении общих принципов перемещения  товаров и транспортных средств  через таможенную границу Российской Федерации было отмечено, что согласно ст. 26 ТК они подлежат таможенному контролю.¹³

     В соответствии со ст. 180 ТК таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов Российской Федерации "путем  проверки документов и сведений, необходимых  для таможенных целей; таможенного досмотра (досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля); учета товаров и транспортных средств; устного опроса физических лиц и должностных лиц; проверки системы учета и отчетности; осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации".

     Одновременно  возможны и иные формы таможенного  контроля, подчеркивается в указанной  статье, предусмотренные ТК и иными  актами законодательства Российской Федерации. В качестве примера можно привести контролируемые поставки, организация и проведение которых регламентируется статьями гл. 37 ТК.

     При проведении таможенного контроля могут  использоваться технические средства, безопасные для жизни и здоровья человека, животных и растений и не причиняющие ущерба товарам, транспортным средствам и лицам. Правила проведения таможенного контроля определяются ГТК России (ч. 2 и 3 ст. 180 ТК).¹⁴

     Общим правилом проведения таможенного контроля является недопустимость причинения неправомерного вреда лицам, их товарам и транспортным средствам. Оно закреплено в ст. 190 ТК. "Таможенные органы Российской Федерации и их должностные лица, причинившие неправомерный вред, — указывается в ней, — несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

     В статье 187 ТК подчеркивается, что при  необходимости таможенные органы могут использовать все перечисленные формы таможенного контроля, однако, как правило, они используют только те из них, которые являются достаточными для обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации о таможенном деле, иного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы России.¹⁵