Текущее обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга
Содержание
Введение…………………………………………………………
Глава 1.Теоретические аспекты формирования государственного и муниципального долга
- Понятие государственного (муниципального) долга…………..….4стр
- Принципы управления государственным
и муниципальным долгом………………………………………………………………
………………………12стр
Глава 2. Оценка динамики и объема государственного долга в РФ
2.1 Анализ структуры
состояния государственного
Глава 3. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов
3.1 Условия реализации бюджетной политики в текущем году и в плановом периоде 2015 – 2017 годов……………………………………………….32стр
3.2 Соблюдение принципов бюджетной системы Российской Федерации в проекте федерального бюджета на 2015 - 2017 годы………………..…..36стр
Заключение……………………………………………………
Список использованной
литературы……………………………………….……
Введение
Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе любого государства. Это объясняется тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества государств. Причиной возникновения государственного долга является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства. Вместе с тем, в мире нет ни одного государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с проблемой государственного долга. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг – это нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства. Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе привлечения, размещения государством дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, срочности, возвратности и возмездности для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых обязательств заключается в том, что государство в этих отношениях всегда выступает в роли заемщика (должника) и / или гаранта. Правительства часто управляют большими портфелями валютных резервов, их бюджетная позиция нередко подвергается значительному риску по условным обязательствам и последствиям плохого управления бухгалтерским балансом в частном секторе. Поэтому при любых финансовых кризисах, как порожденных внутренними проблемами банковского сектора страны, так и привнесенных извне в результате распространения мирового финансового кризиса, обоснованная политика управления государственным долгом, наряду с надежной макроэкономической политикой и регулированием, имеют решающее значение для ограничения человеческих и производственных издержек, вызываемых такими кризисами.
Таким образом, тема курсовой работы является актуальной. Целью курсовой работы является изучение классификации, структуры, системы управления государственным (муниципальным) долгом Российской Федерации. Для этой цели были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, результаты контрольных мероприятий Счетной палаты, а также иные материалы по этой теме. Цель определила решение следующих задач:
- Дать понятие, содержание и классификацию государственного и муниципального долга.
- Охарактеризовать управление государственным и муниципальным долгом.
- Рассмотреть правовое регулирование государственного и муниципального долга.
- Наметить пути совершенствования правового регулирования государственных и муниципальных заимствований.
Глава 1. Теоретические аспекты формирования государственного
(муниципального) долга
1.1 Понятие государственного (муниципального) долга
Существование государственного и муниципального кредита с необходимостью влечет возникновение государственного и муниципального долга. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственный или муниципальный долг - это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Таким образом, законодательно закрепленное определение касается только тех отношений, в которых публично-правовое образование выступает в качестве должника, а не кредитора.
Классификация государственного и муниципального долга проводится по разным основаниям: 1) по срокам: • краткосрочный (до 1 года); • среднесрочный (от 1 года до 5 лет); • долгосрочный (от 5 до 30 лет - государственный, от 5 до 10 лет - муниципальный); 2) по субъектам-должникам: • федеральный; • региональный (долг субъекта РФ); • местный (муниципальный); 3) по субъектам-кредиторам (в соответствии со ст. 6 БК РФ основанием данной классификации фактически является валюта, в которой выражен долг): • внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований); • внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Таким образом, обязательства регионов и муниципальных образований, возникающие в рамках использования целевых иностранных кредитов, хотя и выражены в иностранной валюте, считаются внутренним долгом.
К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.
Структура государственного долга Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 98 БК РФ представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным данной статьей видам долговых обязательств. Она включает в себя обязательства по: 1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; 2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации; 3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 4) государственным гарантиям Российской Федерации; 5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.
В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией; 4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации; 5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.
В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; 3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств по: 1) государственным ценным бумагам субъекта РФ; 2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; 4) государственным гарантиям субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных видах.
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по: 1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); 2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; 4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям). Перечень муниципальных долговых обязательств также является закрытым.
Бюджетное законодательство использует также термин «государственные заимствования Российской Федерации», который фактически включает в себя все формы федеральных долговых обязательств, за исключением гарантий. Под государственными заимствованиями понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.
Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.
Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут свои долговые книги. Управление долгом осуществляется исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления соответствующего уровня. Объектом управления долгом являются прямые и гарантийные (условные) обязательства. Основными целями управления долговыми обязательствами являются: • сохранение объема прямых и условных обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков; • обеспечение исполнения прямых и условных обязательств в полном объеме; • поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств. К основным методам управления государственным долгом, используемым в мировой практике, следует отнести следующие: • рефинансирование - выпуск новых займов для погашения старой задолженности; • конверсия - изменение размера доходности займа, например увеличение или уменьшение процентной ставки дохода, выплачиваемого кредиторам; • консолидация - увеличение (продление) срока действия ранее выпущенных займов; • унификация - объединение нескольких займов в один; • отсрочка погашения займа - проводится часто в одностороннем порядке и в настоящее время бюджетным законодательством запрещена; • аннулирование долга - отказ от долговых обязательств; • реструктуризация долга - погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения.
В настоящее время в БК
РФ предусмотрен именно
Центральный банк РФ и его учреждения на местах осуществляют операции по размещению долговых обязательств России, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме, т. е. Банк России занимается обслуживанием государственного внутреннего долга России. Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств бюджета. Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с органом исполнительной власти. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, производится за счет средств бюджета. В случае, если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных ст. 115 БК РФ для прекращения гарантии, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами. Министерство финансов РФ в этом случае издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Законом (решением) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга с соблюдением вышеуказанного ограничения. Если при исполнении бюджета субъекта РФ, местного бюджета эти предельные значения все-таки нарушаются, уполномоченный государственный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ, муниципального долга.
Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ, а муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием. На практике возможно возникновение вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования. Под такой задолженностью понимается задолженность субъекта РФ, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.
1 .2 Принципы управления государственным и муниципальным долгом
Основные принципы планирования и привлечения заимствований
Основные принципы планирования заимствований ограничивают цели использования заемных средств (краткосрочные — для поддержания ликвидности, долгосрочные — для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру, т. е. проекты, не рассчитанные на получение прибыли) и определяют механизмы планирования заимствований.
Принцип 1. Планирование и привлечение заимствований осуществляется на основе прогнозирования долговой емкости бюджета и учета, установленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации прямых и косвенных ограничений на объем долга, дефицита, выплат по обслуживанию долга. Основным показателем возможностей органов власти по привлечению заимствований является долговая емкость, расчет которой предваряет принятие решения о привлечении заемных средств. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает ряд прямых и косвенных ограничений на объем государственного и муниципального долга. Субъект Федерации может устанавливать более жесткие ограничения долговой нагрузки. Необходимо контролировать соответствие значений этих показателей установленным ограничениям как при подготовке перспективного финансового плана, так и в процессе исполнения бюджета.
Принцип 2. Краткосрочные заемные средства (на срок менее 1года) привлекаются только для поддержания необходимого уровня ликвидности. Если в результате несоответствия между динамикой поступления доходов и исполнения расходов бюджета территории возникают так называемые «кассовые разрывы», допустимо привлечение краткосрочных заимствований (несколько дней, недель) для сглаживания возникающих диспропорций. Тем не менее, объем таких заимствований минимизируется за счет повышения эффективности процесса управления доходами и расходами бюджета. Краткосрочные заимствования не используются для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов.
Принцип 3. Долгосрочные заемные средства привлекаются для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру и в отдельных случаях могут использоваться для рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации структуры портфеля заимствований. Привлечение заемных средств на инфраструктурные инвестиции составляет основу долговой политики органов власти субъектов Российской Федерации. Среди направлений инвестиционной политики субъекта Российской Федерации могут быть строительство и реконструкция объектов социальной инфраструктуры (школ, больниц и др.), систем пассажирского транспорта, канализации и водоснабжения, утилизации твердых отходов. Учитывая конъюнктуру рынка, привлечение долгосрочных заемных средств может быть также направлено на улучшение структуры долга или снижение стоимости заимствований без существенного изменения общих объемов долга. Примером такой оптимизации служит замена краткосрочных банковских кредитов в иностранной валюте с высокой ставкой процента на долгосрочные облигации в национальной валюте с более низкой процентной ставкой.
Принцип 4. Долгосрочные заемные средства не используются для финансирования текущих расходов. Текущие расходы не могут финансироваться за счет долгосрочных заемных средств. Подобная практика означает финансирование текущего потребления за счет средств налогоплательщиков будущих поколений. Данный принцип зафиксирован в Бюджетном кодексе Российской Федерации: «Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления» (статья92). Целесообразный отказ от практики раздельного планирования текущих и капитальных расходов должен в перспективе приводить (особенно по мере становления среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат) к расширению типов бюджетных программ (т.е. групп расходов, имеющих измеряемый среднесрочный или долгосрочный экономический эффект), включаемых в группу расходов, для реализации которых возможно привлекать заемные средства. Это будет объективно способствовать повышению конкуренции между различными направлениями расходования средств и различными бюджетополучателями за ресурсы, что приведет к увеличению качества и результативности расходов.
Принцип 5. Заемные средства не используются для финансирования инвестиций с целью получения прибыли. Финансовые инвестиции с целью получения прибыли также не могут служить объектом для вложения заемных средств. Подобное использование заемных средств существенно повышает финансовый риск органов власти и отвлекает от выполнения основных государственных функций.
Основные принципы обслуживания и погашения долга
Эти принципы определяют требования к структуре долгового портфеля, процедурам управления.
Принцип 1. Долгосрочные заемные средства составляют основу портфеля заимствований. Инвестиционные проекты по развитию инфраструктуры могут иметь достаточно длительные сроки окупаемости или вообще не достигать порога рентабельности. Такие проекты должны финансироваться за счет долгосрочных заимствований. Наращивание краткосрочных долговых обязательств создает угрозу для финансовой стабильности бюджетной системы.
Принцип 2. Структура долгового портфеля обеспечивает равномерный график совокупных ежегодных выплат по обслуживанию и погашению долговых обязательств. Наличие выплат по долговым обязательствам негативно сказывается на текущей ликвидности и требует заблаговременного создания крупных резервов, что, в свою очередь, снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Равномерный график погашения и обслуживания долговых обязательств позволяет повысить финансовую стабильность и эффективность использования финансовых ресурсов при неизменном уровне долговой нагрузки.
Принцип 3. Портфель заимствований субъектов Российской Федерации максимально диверсифицирован по видам обязательств и кредиторам. При существенной роли заемных средств органы власти субъекта Российской Федерации в своей финансовой деятельности стремятся к максимальной диверсификации структуры портфеля заимствований с целью снижения зависимости от одного кредитора или одного долгового инструмента. Доступ к различным рынкам заимствований позволяет повышать финансовую гибкость и подбирать оптимальные условия для новых заимствований в зависимости от текущей конъюнктуры.
Принцип 4. Приоритетное обслуживание одних долговых обязательств по отношению к другим осуществляется только в случае, если это оговорено в условиях заимствований. Приоритетное положение одних кредиторов по отношению к другим может быть установлено соответствующими документами при выпуске долговых обязательств. Информация о наличии приоритетных обязательств доступна для всех кредиторов. Дискриминация тех или иных держателей равных по приоритету долговых обязательств не допускается.
Принцип 5. Составляется план (прогноз) обслуживания и погашения долга. План (прогноз) обслуживания погашения долга отражает текущую структуру долга, потребность в заимствованиях, предполагаемые параметры новых заимствований, динамику процентных ставок и курсов валют и долговые параметры среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации.
Принцип 6. Просроченная кредиторская задолженность подлежит погашению в рамках бюджета текущего года или реструктуризации в долговые обязательства. Просроченная кредиторская задолженность, не являясь частью государственного (муниципального) долга, по своей природе очень к нему близка — наращивание кредиторской задолженности может использоваться в качестве альтернативы привлечению заемных средств. Необходимо, чтобы просроченная кредиторская задолженность по результатам сверки с дебиторами была признана регионом или муниципальным образованием. После этого она может быть погашена в рамках бюджета текущего года или реструктуризирована. Под реструктуризацией понимается основанное на соглашении прекращение обязательств с заменой их долговыми обязательствами, например кредитными соглашениями.
Основные принципы управления условными обязательствами
Здесь сформулированы ограничения на выдачу гарантий, которые должны соблюдаться субъектом Федерации или муниципальным образованием, стремящимся проводить ответственную долговую политику.
Принцип 1. Субъект Российской Федерации анализирует и публикует данные о размере государственных гарантий. Анализ и раскрытие информации об условных обязательствах способствуют снижению неопределенности в оценке финансового положения субъекта Российской Федерации.
Принцип 2. Использование гарантий ограничено организацией финансирования строительства объектов инфраструктуры. Использование гарантий как долговых инструментов с высоким уровнем неопределенности, требующих профессионального управления и соответствующей политики резервирования, ограничивается. Кроме того, долговой характер гарантий ограничивает их использование организацией финансирования развития объектов инфраструктуры. Так, в ряде случаев реализация частными инвесторами окупаемых инвестиционных проектов в области развития инфраструктуры затруднена именно в связи с отсутствием необходимого обеспечения для привлечения заемных средств.
Принцип 3. Гарантии не используются как инструмент «отложенного платежа» (т. е. в случаях, когда заранее известно, что произойдет событие, в результате которого данное обязательство станет безусловным). Гарантии представляют собой инструмент снижения стоимости заимствований для развития инфраструктуры. Использование гарантий в качестве инструмента отложенного платежа (т. е. в случаях, когда заранее известно, что конечный заемщик не будет расплачиваться по долговым обязательствам) считается «плохой» практикой, так как такие схемы крайне непрозрачны и не позволяют внешним пользователям финансовой отчетности исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации адекватно оценивать их финансовое положение.
Принцип 4. Гарантии выдаются только в том случае, если у органов власти субъекта Российской Федерации есть резервы увеличения долговой нагрузки (свободная долговая емкость). Выдача гарантий осуществляется при наличии резервов увеличения долговой нагрузки, установленных долговой политикой, и свободной долговой емкости. Если резервы увеличения долговой нагрузки существуют и заемщик, предполагающий привлечь средства на строительство объектов инфраструктуры, не может этого сделать без наличия гарантии субъекта Российской Федерации (запретительно высокая стоимость или полное отсутствие доступного капитала), органы власти рассматривают возможность выдачи гарантии.