Теoретические oснoвы деятельнoсти казенных учреждений
Содержание
Введение
В России государство традиционно было и остается одним из крупнейших собственников в стране. Задачей каждого собственника является эффективное использование принадлежащего ему имущества. Вместе с тем распоряжение государственной собственностью всегда связано с функциями государства. С целью реализации своей экономической функции государство специально создает субъекты, которые осуществляют свою деятельность в гражданском обороте на основе государственного имущества. Одними из таких субъектов являются казенные предприятия, которые имеют в России глубокие исторические и правовые корни. В истории деятельности государственных предприятий был период, когда они не обладали ни хозяйственной, ни экономической самостоятельностью, их деятельность строилась на основе директив. В настоящее время казенные предприятия являются самостоятельными участниками гражданского оборота и присутствуют почти во всех отраслях экономики. При этом казенные предприятия должны создаваться, прежде всего, в неконкурентном секторе экономики, где объективно необходимо прямое государственное вмешательство. Кроме того, государственными унитарными предприятиями монопольно осуществляются определенные виды экономической деятельности (например, эмиссия и хранение денежных знаков, посредничество в торговле продукцией военного назначения, производство, изготовление и переработка наркотических средств и психотропных веществ, производство алкогольной продукции). Государственные унитарные предприятия выступают в качестве обязательных подрядчиков по размещаемым государственным заказам, то есть выполняют социально приоритетные функции в сфере общественного производства и обслуживания, участвуют в создании и поддержании экономической и научно-технической инфраструктуры производства, в экологических программах, становятся главной формой участия и инструментом воздействия государства на экономику. Таким образом, действие унитарных предприятий в условиях рыночной экономики и преобладания частнопредпринимательских интересов является гарантией государства в осуществлении публичных интересов в имущественной сфере. Государство создает унитарные предприятия в случаях, когда производство товаров, выполнение работ, оказание услуг не может быть осуществлено иными субъектами, а так же вне зависимости от прибыльности или убыточности такой деятельности. Вместе с тем государственные унитарные предприятия должны стремиться к достижению позитивных финансовых результатов, заботиться об упрочении своей конкурентоспособности, ориентироваться на инициативность и инновации, быстро и гибко реагировать на сигналы рынка. Для того чтобы созданные государством предприятия действовали в гражданском обороте наравне с другими его участниками, необходимо создать экономические и правовые условия эффективного их функционирования в рыночной экономике. В последнее время в научной и публицистической литературе проявляется значительный интерес к деятельности казенных предприятий в современных условиях. Казенные предприятия обладают существенными особенностями в сравнении с другими юридическими лицами. Не вызывает сомнения, что создание и деятельность казенных предприятий будут представлять интерес так долго, как долго суждено существовать государственному сектору экономики.
Цель работы – исследовать казенные предприятия, механизм их создания, систему управления и финансирования.
Задачи:
- раскрыть пoнятие, цели сoздание и принципы деятельнoсти казенных учреждений;
- изучить этапы становления казенных учреждений в Рoссии;
- рассмотреть пoрядoк планирoвания и финансирoвание расхoдoв в казенных учреждениях;
- проанализировать правoвoе регулирoвание деятельнoсти казенных учреждений в РФ;
- изучить особенности финансoвoй деятельнoсти казенных учреждений;
- дать оценку прoблемам финансирoвания деятельности казенных учреждений.
Объектом работы являются казенные предприятия.
Предметом – правовой статус, планирование и финансирование расхoдoв казенных предприятий.
Работа состоит из введения, основной части, заключения, списка литературы и приложений.
1 Теoретические oснoвы деятельнoсти казенных учреждений
1.1 Пoнятие, цели сoздание и принципы деятельнoсти
казенных учреждений
Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 БК РФ).
Казенные предприятия относятся к числу государственных унитарных предприятий, создаваемых собственником имущества и не наделенных правом собственности на предоставляемое им собственником имущество. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Соответственно различают федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъектов Российской Федерации, муниципальные казенные предприятия.
От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Имущество казенного предприятия принадлежит ему на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками такого предприятия.
В связи с принятием Федерального закона № 83-ФЗ появилась нормативно-правовая база для создания государственных (муниципальных) учреждений трех типов - казенные, бюджетные, автономные. Несмотря на то, что рекомендации по выбору того или иного типа учреждения были изложены Министерством финансов Российской Федерации в предыдущей редакции Комплексных рекомендаций, целесообразно еще раз обратить внимание на ряд основных вопросов, связанных с осуществлением данного выбора.
Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением (в том числе, государственным (муниципальным)) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Некоммерческий характер деятельности государственных (муниципальных) учреждений всех типов является основной, но не единственной их характеристикой.
Федеральным законодательством установлен ряд требований, исходя из которых следует принимать решение об определении типа учреждения.
Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) казенные учреждения создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) и статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.
Как следует из вышеуказанных положений, казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Осуществление государственных (муниципальных) функций – не их задача.
Государственными (
Следующим показателем, с учетом которого должен определяться тип государственных (муниципальных) учреждений, является сфера их деятельности.
Микрофинансовые организации не могут быть созданы в форме бюджетных учреждений.
По типу казенных учреждений не могут быть созданы государственные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 19 статьи 31 Федерального закона № 83-ФЗ). На федеральные учреждения данное требование не распространяется.
Большое количество вопросов возникает
в отношении правоприменения поло
Согласно указанному подпункту в упрощенном порядке (без принятия дополнительных решений) были созданы федеральные казенные учреждения путем изменения типа следующих федеральных государственных учреждений, действующих на день официального опубликования данного законодательного акта:
а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Следует еще раз отметить, что данная норма действует только в отношении федеральных государственных учреждений и не обязываеторганы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) принимать аналогичные решения в отношении подобных учреждений (при их наличии), созданных на региональном или местном уровнях.
Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 31 Федерального закона № 83-ФЗ органы государственной власти (органы местного самоуправления) были вправе до 1 декабря 2010 года самостоятельно определить перечень создаваемых с 1 января 2011 года в упрощенном порядке казенных учреждений.
Функции и полномочия учредителя в отношении
казенного учреждения осуществляются
уполномоченным органом исполнительной
власти, в ведении которого находится
это учреждение (далее – орган, осуществляющий
функции и полномочия учредителя).
Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 537 утверждено
Положение об осуществлении федеральными
органами исполнительной власти функций
и полномочий учредителя федерального
казенного учреждения, согласно которому
орган, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, в установленном порядке:1
а) выполняет функции и полномочия учредителя федерального казенного учреждения при его создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации;
б) утверждает устав федерального казенного учреждения, а также вносимые в него изменения;
в) назначает руководителя федерального казенного учреждения и прекращает его полномочия;
г) заключает и прекращает трудовой договор с руководителем федерального казенного учреждения;
д) формирует и утверждает государственное задание для федерального казенного учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом основными видами деятельности;
е) определяет на основании правового акта перечень федеральных казенных учреждений, которым устанавливается государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) юридическим и физическим лицам (далее – государственное задание);
ж) осуществляет финансовое обеспечение деятельности федерального казенного учреждения, в том числе выполнения государственного задания в случае его утверждения;
з) определяет порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального казенного учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного имущества в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином;
и) устанавливает порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином;
к) согласовывает с Росимуществом (за исключением решения в отношении федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Минобороны, Управления делами Президента РФ и Росморречфлота (в отношении подведомственных ему федеральных казенных учреждений, за которыми закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в границах морских портов)) распоряжение недвижимым имуществом федерального казенного учреждения (в том числе передачу его в аренду). Росимущество рассматривает проект решения и не позднее 15 рабочих дней со дня его получения согласовывает данный проект либо направляет мотивированный отказ в согласовании. Если такая информация от него не поступает в течение 30 рабочих дней, решение считается согласованным. Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, уведомляет Росимущество о принятом решении (с приложением его копии) в срок не позднее 10 рабочих дней со дня его принятия. В отношении федеральных казенных учреждений, находящихся в ведении Минобороны, Управления делами Президента РФ и Росморречфлота (в отношении подведомственных ему федеральных казенных учреждений, за которыми закреплено в оперативном управлении имущество, расположенное в границах морских портов), решение принимается соответственно Минобороны, Управлением делами Президента РФ и Росморречфлота;
л) согласовывает распоряжение движимым имуществом федерального казенного учреждения;
м) осуществляет контроль за деятельностью федерального казенного учреждения в соответствии с законодательством РФ;
н) осуществляет иные функции и полномочия учредителя, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Органами государственной власти субъектов РФ и органами муниципальных образований также должны быть изданы нормативные документы, устанавливающие функции и полномочия учредителей для подведомственных им казенных учреждений.
Критерии для определения типа государственного (муниципального) учреждения
В целях оказания органам государственной
власти субъектов РФ и органам местного
самоуправления содействия по приведению
правового положения государственных
учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений (далее –
государственные (муниципальные) учреждения)
в соответствие с требованиями Федерального
закона N 83-ФЗ разработаны Методические
рекомендации по определению критериев
изменения типа государственных учреждений
субъектов Российской Федерации и муниципальных
учреждений с учетом сферы их деятельности,
утвержденные Распоряжением Правительства
РФ от 07.09.2010 N 1505-р.
В соответствии с этими рекомендациями
в целях определения типа государственного
(муниципального) учреждения (оценки целесообразности
принятия решения об изменении типа государственного
(муниципального) учреждения) применяются
критерии, основанные на положениях федеральных
законов и принимаемых в соответствии
с ними иных нормативных правовых актов
и исходящие из нормативного правового
регулирования правового положения соответствующего
типа государственного (муниципального)
учреждения, а также дополнительные критерии,
основанные на учете экономического и
управленческого потенциала государственного
(муниципального) учреждения.
Среди основных критериев следует назвать:
– возможность исполнения государственных
(муниципальных) функций в целях осуществления
предусмотренных законодательством РФ
полномочий органов государственной власти
(органов местного самоуправления). С целью исполнения указанных функций может
создаваться только казенное учреждение,
за исключением случаев, прямо установленных
федеральными законами;
– сферу деятельности учреждения. С учетом
особенностей правового положения казенных
учреждений целесообразно относить к
таковым только учреждения, созданные
в сфере управленческой деятельности,
либо учреждения, отнесенные к казенным
в соответствии с законом.
В качестве дополнительных критериев определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический и управленческий потенциал такого учреждения.
В соответствии с п. 9 Методических рекомендаций экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:
а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;
б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;
в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;
г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;
д) средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;
е) коэффициент эффективности использования
фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной
платы работников государственного (муниципального)
учреждения (за исключением административно-
Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:2
а) способность административно-
б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;
в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;
г) наличие программы развития автономного учреждения.
1.2 Этапы станoвления казенных учреждений
в Рoссии
Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия), как новая организационно-правовая форма юридического лица появились в нашем законодательстве в мае 1994 года.
Впервые такие унитарные предприятия были упомянуты в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. No. 1003 «О реформе государственных предприятий», в тексте которого в качестве одного из направлений реформы государственных предприятий предусматривалось создание на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий хозяйствующих учреждений - казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.
Причем в Указе возможное решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода рассматривалось в качестве определенной санкции в отношении государственных предприятий. Этот вывод следует из анализа положения Указа о том, что для принятия подобного решения требуется наличие следующих оснований: нецелевое использование выделенных федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием, с нарушением действующих правил, в том числе внесение указанного имущества в уставные капиталы предприятий, передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешения уполномоченного государственного органа.
Вместе с тем круг государственных
предприятий, на базе имущества которых
могли быть созданы казенные предприятия
(даже с учетом факта допущенных ими нарушений),
определялся довольно узко. Решения о
ликвидации государственного предприятия
и создании на базе его имущества казенного
предприятия могли быть приняты только
в отношении следующих федеральных государственных
предприятий: осуществляющих деятельность,
допускаемую федеральными законами исключительно
для государственных предприятий; преобладающим
потребителем продукции, работ или услуг
которых является государство (более 50%);
приватизация которых запрещена Государственной
программой приватизации государственных
и муниципальных предприятий. Что же касается
иных случаев создания казенных предприятий,
то они могли быть установлены лишь федеральными
законами и указами Президента Российской
Федерации.
Указом Президента Российской Федерации «О реформе государственных предприятий» предусматривался следующий порядок создания казенных предприятий. Решение о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода принимается Правительством Российской Федерации по представлению соответствующих федеральных органов исполнительной власти или по инициативе самого предприятия. Принимая такое решение, Правительство непосредственно определяет состав ликвидационной комиссии, выделяет средства на ликвидацию федерального государственного предприятия, определяет федеральный орган исполнительной власти, который будет утверждать устав создаваемого казенного завода.
Обращает на себя внимание положение, содержащееся в Указе, о том, что все расходы по ликвидации федерального государственного предприятия, а также расчеты с его кредиторами осуществляются за счет средств федерального бюджета.
Правовой статус казенного
предприятия по Указу от 23 мая 1994 г. No.
1003 сводился к следующему: созданное в
соответствии с Указом казенное предприятие
является правопреемником ликвидированного
государственного предприятия по ранее
выделенным федеральным средствам, а также
в части землепользования, природопользования,
использования недр и предоставленных
квот и лицензии; казенное предприятие
вправе самостоятельно реализовывать
производимую им продукцию, работы и услуги,
использовать полученную прибыль. Правда,
законодательством и уставом предприятия
может быть предусмотрено иное. Вместе
с тем казенное предприятие не могло отчуждать
закрепленное за ним недвижимое имущество,
сдавать его в аренду или пользование,
а также в залог без согласия Правительства
либо уполномоченного им государственного
органа. Право на получение кредитов таким
предприятием обусловлено наличием гарантии
Правительства. Согласие Правительства
требовалось также во всех случаях создания
казенным предприятием своих дочерних
предприятий.
Правительство Российской Федерации наделялось правом изымать у казенного предприятия не используемое им либо используемое не по назначению имущество.
Надо заметить, что ряд положений, содержащихся в Указе от 23 мая 1994 г. No. 1003, сделали невозможной его реализацию. В частности, законодательство (как ранее действовавшее, так и современное) исключает возможность ликвидации предприятия с переходом его прав и обязанностей к другому субъекту в порядке правопреемства. Удовлетворение требований кредитора ликвидируемого предприятия должно осуществляться за счет его имущества, а не за счет денежных средств собственника, не говоря уже о том, что такой способ расчетов с кредиторами ликвидируемого государственного предприятия является непосильной ношей для федерального бюджета. Наделение казенного предприятия правом оперативного управления закрепленным имуществом, идентичным тому, что имеют государственные учреждения, означало, что при недостатке денежных средств у казенного предприятия все расчеты с кредиторами должны были осуществляться за счет федерального бюджета.
История показала несостоятельность таких подходов. Во всяком случае, нам неизвестны факты создания казенных предприятий на основе требований Указа №. 1003.
Модель казенного предприятия по ГК РФ выглядит несколько по-иному. В соответствии со статьей 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, по решению Правительства Российской Федерации может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Это означает, что в качестве казенного предприятия может быть создано и вновь образованное предприятие. Кроме того, казенное предприятие может быть образовано путем реорганизации (в частности, преобразования) действующего федерального государственного предприятия. Возможность создания казенного предприятия путем ликвидации государственного предприятия ГК РФ исключает.
Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый непосредственно Правительством Российской Федерации. При этом фирменное наименование предприятия должно содержать указание на то, что предприятие является казенным. Исключительно Правительством Российской Федерации может быть принято решение о реорганизации либо ликвидации казенного предприятия.
В ГК РФ, так же как и в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. №. 1003, казенное предприятие наделяется правом оперативного управления, закрепленным за ним имуществом. Однако право управления казенного предприятия значительно отличается от права оперативного управления, предоставленного учреждениям.
1.3 Пoрядoк планирoвания и финансирoвание
расхoдoв в казенных учреждениях
Согласно Федеральному закону № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» все государственные и муниципальные учреждения будут делиться на три типа: автономные, бюджетные и казенные.
Статус казенного учреждения по Закону N 83-ФЗ распространяются те же нормы, которые ранее действовали для бюджетных учреждений.
Отличие казенного учреждения от действующего сегодня бюджетного учреждения одно – доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности поступают в доходы бюджета.
По-прежнему, финансовое обеспечение казенного учреждения осуществляется на основании бюджетной сметы. Для таких учреждений также как и сейчас будут устанавливаться лимиты бюджетных обязательств в соответствии с классификацией расходов бюджетов.