Теоретические основы функционирования местной администрации, как одного из органов местного самоуправления

Введение

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-политической природы  – она осуществляет связь между  государством и населением. Поэтому  институт местного самоуправления является, с одной стороны, институтом власти, с другой стороны – общественным институтом.

В России система организации власти на местах имела свои особенности. Историческим предшественником современной системы  местного самоуправления в Российской Федерации считается земство, а  затем система местных советов. Органы местной власти (и земства, и местные советы) входили в  централизованную систему государственной  власти. По Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления стали независимыми от органов государственного управления. Осуществляя властные полномочия, органы местного самоуправления имеют свои полномочия, отличающиеся от полномочий органов государственной власти. Отмечается четыре основных отличия  органов местного самоуправления от органов государственной власти.

1.Самоуправление в отличие от государственной власти, действует в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти;

3.Для реализации полномочий по предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы – самостоятельный бюджет и муниципальную собственность;

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная.

     В данной работе рассмотрены пути совершенствования организационной структуры исполнительного органа местного самоуправления администрации Дёмского района.

Целью данной работы является исследование системы управления муниципальными органами власти на примере администрации Дёмского района и разработка мероприятий по ее совершенствованию.

Задачами  работы являются:

- теоретическое  исследование выбранной проблемы, раскрытие сущности системы муниципального  управления;

- анализ  структуры управления исполнительного  органа местного самоуправления  Дёмского района;

- выработка  предложений по совершенствованию  эффективности организационной  структуры исполнительного органа  местного самоуправления Дёмского района;

Объектом  исследования работы является структура  исполнительного органа власти местного самоуправления Дёмского района.

Предметом исследования в данной дипломной  работе является:

- типологизация организационных структур исполнительных органов власти местного самоуправления;

- соблюдение  норм управляемости, оптимизация  количества должностных лиц и  структурных подразделений, непосредственно  подчиненных главе администрации  и его заместителям;

- наиболее  типичные (характерные) структуры,  находящиеся в непосредственном  подчинении главы администрации;

В работе используется описательный метод анализа  посредством которого выявляются основные направления деятельности органов местного самоуправления Дёмского района. В результате дипломной работы разработаны мероприятия по совершенствованию организационной структуры исполнительного органа власти местного самоуправления Дёмского района, реализация которых позволит усовершенствовать деятельность местной Администрации.

Во введении показана актуальность выбранной темы на сегодняшний день, поставлена цель и задачи работы.

В первой главе дипломной работы рассмотрены  теоретические вопросы построения структур местного самоуправления. Раскрыты вопросы выбора типов организационных  структур, принципов построения структуры  органов местного самоуправления, типология  органов управления. Рассмотрены  теоретические аспекты выборных органов власти, органов власти общей  компетенции.

Во второй главе приводится анализ организационной  структуры исполнительного органа местного самоуправления – Администрации Дёмского района городского округа город Уфа. Рассмотрена компетенция органов власти в различных направлениях, общая характеристика организационной структуры, анализ норм управляемости и загруженности главы администрации. Сделаны выводы по итогам проведенного анализа.

В третьей  главе излагаются мероприятия по совершенствованию организационной  структуры исполнительного органа местного самоуправления Администрации Дёмского района городского округа город Уфа и краткая обоснованность каждого из предлагаемых мероприятий.

В заключении сделаны выводы по проделанной работы.

РАЗДЕЛ 1. Теоретические  основы функционирования местной администрации, как одного из органов местного самоуправления

§ 1.1. МСУ как объект системного исследования, варианты формирования органов местного самоуправления.

Объективной основой применения системного подхода является изучение местного самоуправления как целостной системы, представляющей совокупность взаимосвязанных  и взаимодействующих объектов, определяющих важные ценностные установки общества.

Условием применения системного подхода  признается соблюдение требования соответствия форм организации и методов осуществления  местного самоуправления особенностям государственного устройства.

Единство  системы местного самоуправления проявляется  в том, что все элементы связаны  между собой отношениями руководства, подотчетности, ответственности и  подконтрольности, т.е. между элементам существует тесная организационно правовая связь.

С точки зрения системы государственного управления местное самоуправление не является ее элементом. Вместе с  тем местное самоуправление и  государственная власть тесно взаимосвязаны.

Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Элементами системы  местного самоуправления выступают непосредственные (референдум, выборы, сход граждан) и представительные (органы местного самоуправления) формы его организации и население, как особый субъект.

Под структурой понимается (от лат. structura - строение, расположение, порядок) способ связи элементов объединенных единством цели, взаимодействующих на основе реализации общих функций управления.

Структура института местного самоуправления включает в себя комплекс взаимосвязанных  подсистем, обеспечивающих реализацию населением прав на местное самоуправление.

Структура МСУ обычно является иерархической. Иерархия поострена по линейному  принципу. Высшим уровнем иерархии является население – как базисный системообразующий элемент. Вторым уровнем являются избранные населением депутаты, которые образуют Муниципальный  Совет. Третьим уровнем являются органы местного самоуправления, образованные по решению Муниципального Совета.

Исходя  из вышеизложенного, в муниципальных образованиях может быть установлен один из следующих вариантов структуры органов местного самоуправления:

Вариант № 1.

Представительный  орган городского и сельского  поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования  избирается на муниципальных выборах  и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа муниципального образования избирается на его заседании.

Вариант № 2.

Представительный  орган городского и сельского  поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа и является его председателем.

Глава местной  администрации назначается представительным органом местного самоуправления и  осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается  главой муниципального образования. Кандидатуру  на должность главы местной администрации  представляет комиссия, назначаемая представительным органом поселения.

Вариант № 3.

Представительный  орган сельского поселения формируется  из депутатов, избранных на муниципальных  выборах. Глава муниципального образования  избирается на муниципальных выборах  или из состава представительного  органа, является его председателем  и возглавляет местную администрацию.

Вариант № 4.

В поселениях с числом избирателей менее 100 человек  представительный орган не формируется. Полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Глава  муниципального образования избирается сходом граждан и является главой местной администрации.

Вариант № 5.

Представительный  орган муниципального района формируется  из депутатов, избранных на муниципальных  выборах. Глава муниципального образования  избирается на муниципальных выборах  и является главой местной администрации. Председатель представительного органа избирается из состава представительного  органа.

Вариант № 6.

Представительный  орган муниципального района формируется  из депутатов, избранных на муниципальных  выборах. Глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа и является его председателем.

Глава местной  администрации назначается представительным органом местного самоуправления и  осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается  главой муниципального образования. Кандидатуру  на должность главы местной администрации  представляет комиссия, формируемая  из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной  власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом муниципального района.

Вариант № 7.

Представительный  орган муниципального района формируется  из депутатов и глав городских  и сельских поселений, входящих в  состав муниципального района. Глава  муниципального образования является председателем представительного  органа муниципального образования, избирается на его заседании из числа членов представительного органа. Глава  местной администрации назначается  представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который  подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность  главы местной администрации  представляет комиссия, формируемая  из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной  власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом муниципального района.

Вариант № 8.

Представительный  орган городского округа формируется  из депутатов, избранных на муниципальных  выборах. Глава муниципального образования  избирается из состава представительного  органа и является его председателем.

Глава местной  администрации назначается представительным органом и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается  главой муниципального образования. Кандидатуру  на должность главы местной администрации  представляет комиссия, формируемая  из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной  власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом городского округа.

Вариант № 9.

Представительный  орган городского округа формируется  из депутатов, избранных на муниципальных  выборах. Глава муниципального образования  избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа городского округа избирается из числа депутатов.

§ 1.2. Организационные  модели местного самоуправления и роль в них администрации

В структуре  органов местного самоуправления можно  выделить два составляющих блока: управленческий и политический.

Управленческая составляющая формирует организационную структуру местной администрации. Кроме обязанности исполнения решений представительного органа она наделяется отдельными государственными полномочиями, а также имеет собственные полномочия, закрепленные за ней уставом муниципального образования. Структура местной администрации практически целиком зависит от тех функций, которые ей предстоит выполнять, и от инфраструктуры, находящейся в ее управлении.

Политический блок включает:

- способ  выборов главы муниципального  образования (населением или из  состава представительного органа),

- характер  избирательной системы при выборах  представительного органа (мажоритарная, пропорциональная, смешанная или  какая-либо иная),

- механизм  формирования местной администрации  (главой муниципального образования,  представительным органом, наем  на конкурсной основе и т.п.),

- разделение  общей суммы полномочий местного  самоуправления между различными  органами. Формирование этой составляющей  в большей степени зависит  от культурно-политических особенностей  территории. При всей похожести  тех или иных поселений традиции  в них существенно различны, следовательно, различной будет и политическая организация местной власти.

Анализ  сложившейся структуры органов  местного самоуправления различных  муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных    моделей    местного   самоуправления   в   зависимости   от политической составляющей.

Каждая  модель представляет собой сочетание  элементов системы местного самоуправления - представительного органа «Муниципальный Совет», исполнительного органа «Администрация» и высшего должностного лица «Глава местного самоуправления».

Схема модели «Сильный Глава местного самоуправления – Муниципальный Совет»

Глава местного самоуправления называется "сильным" в силу того, что он самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое распределение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению Муниципального Совета.

В другой модели Глава местного самоуправления называется «слабым», поскольку  избирается из числа депутатов Муниципального Совета. Его «слабость» заключается  в полной подконтрольности и подотчетности  Муниципальному Совету. Глава не имеет права наложения «вето», пределы его прав по формированию администрации и руководству ею ограничены решениями Муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.

Схема модели «Слабый глава местного самоуправления – Муниципальный Совет».

Эта модель подходит для малых городов, управлять  которыми не так сложно, и поэтому  не так важно иметь сильное  централизованное руководство.

Существуют  муниципальные образования, в которых  Глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти  -  управляющий,  который назначается советом и может быть смещен Советом.

Задачи  управляющего – формирование  администрации, руководство ежедневной работой  администрации, разработка бюджета.

Схема модели «Муниципальный Совет – Глава  администрации (управляющий)».

Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и  исполнительных функций.

Схема модели «Городская комиссия – глава  местного самоуправления»

При этом избираются не депутаты представительного  органа, а руководители органов и  структурных подразделений местной  администрации. Полномочия представительного  органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные  должностные лица. Решения принимаются  депутатами коллегиально. Каждый депутат  возглавляет отдел административного  управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава  и имеет председательские и представительские  полномочия и чисто организационные  функции внутри комиссии.

Для малых  поселений применима модель «Глава местного самоуправления – собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является Глава местного  самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного   самоуправления.

На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных   моделей  применительно к местным условиям.

Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических  условий хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая  различные модели местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия. Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую неразбериху.¹

§ 1.3. Элементы структуры  органов местного самоуправления

Структуру органов местного самоуправления составляют:

Представительный орган муниципального образования – коллегиальный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения муниципального образования и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда решений от  его имени.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Организацию деятельности представительного  органа муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава  муниципального образования, а в  случае, если указанное должностное  лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Местная администрация – представляет собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.  (будет рассмотрена ниже).

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.²

§ 1.3 администрация муниципального образования

Как было сказано выше, местная  администрация  представляет собой  исполнительно-распорядительный орган  муниципального образования.  Различные  словари толкуют значение слова  «администрация» по-разному, например:

Современный экономический  словарь

АДМИНИСТРАЦИЯ (от лат. administratio — управление, руководство) — 1) руководство фирмы, предприятия, организации, аппарат управления; круг лиц, уполномоченных осуществлять оперативное управление, выступать в качестве юридического лица, официально представлять организацию, учреждение. К администрации предприятия, фирмы принято относить руководителя фирмы (президента), его заместителей (вице-президентов), исполнительных директоров, главного бухгалтера, ведущих (топ) менеджеров. Директоров (президентов) фирмы, топ-менеджеров компании нанимают учредители или назначают из своего состава, других администраторов приглашают на работу уже назначенные директора. На промышленных предприятиях к администрации относят и руководство цехами, участками (административно-управленческий персонал). Различают функции, выполняемые администрацией фирмы, и обязанности учредителей, владельцев компании: вся полнота ответственности за управленческие решения и их результаты ложится на администрацию, однако по долгам компании, образовавшимся из-за ошибок администраторов, управляющих, платят владельцы, учредители; 2) в широком смысле слова: исполнительные и распорядительные органы государства, в том числе на уровне территорий.

Однако, все определения  схожи в одном, что администрация  – это управленческий и распорядительный орган.

 В соответствии с Федеральным законом местная администрация  наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и переданных муниципальному образованию государственных полномочий. Обязательность наличия местной администрации предусмотрена Федеральным законом. Наличие местной администрации должно быть предусмотрено также и уставом муниципального образования. В уставе должна быть закреплена и компетенция местной администрации.

Часть 8 статьи 37 Федерального закона определяет, что структура  местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы  местной администрации.

Глава местной  администрации руководит ее работой на принципах единоначалия. Именно этим исполнительный орган муниципального образования принципиально отличается от исполнительных органов государственной власти, которые, согласно общему правилу, должны принимать свои решения коллегиально. Общее правило, предусмотренное Федеральным законом, устанавливает, что главой местной администрации является глава муниципального образования, избранный населением. Но из этого правила предусмотрено исключение, согласно которому глава местной администрации может назначаться по контракту. Это назначение осуществляется представительным органом муниципального образования на конкурсной основе, при этом срок полномочий назначенного главы администрации устанавливается уставом муниципального образования. По итогам конкурса с главой местной администрации подписывается контракт.

Конкурс на замещение должности  главы местной администрации  проводится в порядке, установленном  представительным органом муниципального образования. В нем должны быть отражены следующие сведения:

1) срок проведения конкурса (дата, время и место проведения заседания конкурсной комиссии)

2) проект контракта, который должен быть заключен с главой местной администрации;

3)  условия конкурса, в том числе сведения о лицах, которые допускаются к нему;

4)  сведения о составе конкурсной комиссии;

5)  требования к лицу, которое вправе занимать такую должность (возраст, образование, опыт работы, другие сведения, которые устанавливаются нормативными правовыми актами, в том числе Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и законом субъекта Российской Федерации, регулирующим вопросы прохождения муниципальной службы).