Теоретические основы муниципального управления
Введение
В системе управления российским государством, особое место занимает муниципальный менеджмент (муниципальное управление), которое призвано осуществлять государственную власть на местах посредством органов местного самоуправления. Осуществление муниципального управления должно учитывать и согласовывать в себе те факторы, которые непосредственно имеют как косвенное, так и прямое воздействие на его деятельность. Естественно, полноценно эффективный уровень деятельности органов местного самоуправления будет достигнут лишь в том случае, когда будет соблюдаться законность и этичность его действий по отношению, как к государству, так и к населению. Местное самоуправление, являясь особым уровнем осуществления политики государства на местах, занимает важнейшее место во всей системе управления государством.
Изучению муниципального управления были посвящены работы следующих ученых: Игнатова В.Г., Парахиной В.Н., Мухаева Р.Т., Щербакова Ю.Н., Овсянко Д.М., Киселева С.Г., Василенко И.А., Назаренко Н.Ю., Немчинова А.А., Володина А.М., Лобанова В.В., Чиркина В.Е., Ковешникова Е.М., Кутафина О.Е., Фадеева В.И., Постового И.В., Шумянковой Н.В..
В исследовательской работе Мухаева Р.Т. затрагиваются проблематика осуществления муниципального управления в России, и что явилось основания их возникновения. В работе также анализируется структура муниципального управления и дается характеристика основным теориям возникновения муниципального управления. Монография Ковешникова Е.М. посвящена начальному этапу становления муниципального управления в России в 90-е годы.
Целью курсовой работы является исследование муниципального менеджмента как инструмента разрешения конфликтов между государственным и местным уровнем управления.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
1 рассмотреть понятие и сущность муниципального менеджмента;
2 проанализировать процесс осуществления муниципального управления в России;
3 изучить основные факторы, влияющие на возникновение проблем в области муниципального управления;
4 охарактеризовать разграничение полномочий между региональным и местным уровнем управления.
Объектом курсовой работы являются отношения, возникающие в сфере осуществления муниципального управления в Российской Федерации.
Предметом курсовой работы является муниципальный менеджмент в сфере конфликтов между государственным и местным уровнем управления в Российской Федерации.
В ходе исследования были использованы следующие методы: метод синтеза и анализа, метод структурного анализа данных, сравнительно-исторический, формально-юридический метод.
Структура курсовой работы состоит из введения, двух разделов, заключения, списка использованных источников.
1 Теоретические основы муниципального управления
1.1 Понятие и сущность местного самоуправления
Муниципальное управление представляет собой особый уровень управления государством, на котором происходит непосредственный контакт с населением. Поэтому, весьма важно знать основополагающие принципы, идеи, на которых строился процесс управления на местах.
Как известно, процесс становления и развития местного самоуправления на территории России был обусловлен рядом причин, характерных только для данного государства. В первую очередь, это географическое положение, которое обусловило специфическое формирование поселений на территории России. Это требовало установление особой специфики управления государством, централизация власти и определенная свобода при принятии решений органами власти на местах, вызывало определенный резонанс в процессе управления, поэтому требовалось нахождение оптимального решения, золотой середины в управлении [2.2, с. 71].
Существует множество различных взглядов на определение сущности местного самоуправления. Например, при рассмотрении местного самоуправления как публичного института власти, подразумевается процесс извлечение органов местного самоуправления из системы государственной власти. Но, тем не менее, существует определенный уровень, на котором местное самоуправление является подотчетным государственной власти, этим уровнем выступает нормативная база осуществления местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь, на основе Конституции Российской Федерации и иных законодательных актов, регулирующих местное самоуправление. Смысл публичности местного самоуправления заключается в его способности регулирования взаимоотношений внутри системы местного самоуправления, между его различными социальными группами, а также содействию развития дальнейшего взаимоотношения этих групп, как с другими сообществами, так и с государством в целом.
С социальной точки зрения на осуществление местного самоуправления, его можно определить как особый институт социального явления, которое происходит и развивается закономерно и объективно относительно государства в целом.
Также местное самоуправление рассматривается с точки позиции института гражданского общества. В данном направлении, местное самоуправление рассматривается как важнейший инструмент для осуществления решений по вопросам жизнеобеспечения местного населения, а также непосредственно осуществлять деятельность в формировании гражданского общества.
Формирование понятия и сущности местного самоуправления на начальном этапе его изучения как науки, рассматривалось многими российскими учеными. В основном, развитие того или иного учения основывалось на видоизмененных и адаптированных к условиям российского государства теориях местного самоуправления зарубежных стран. В России развивались все направления коммунальных воззрений, имевших место в Западной Европе и США, то есть это общественная, государственная и юридическая теории местного самоуправления [2.10, с. 502].
В дореволюционной России изучению местного самоуправления, свою жизнь посвятили многие видные научные деятели. Данный период является особенным в том плане, что развитие местного самоуправления и оформление его в систему государственного управления еще началось за долго до этого времени, однако только тогда начался процесс изучения местного самоуправления именно как науки, следовательно, это были первые, основополагающие шаги в развитии и укреплении ее в России. Также значение имело и развитие государства в условиях либеральных традиций.
Профессор Лешков В.Н., свои учения о сущности местного самоуправления основывал на идеях самобытности русского общества и его неотъемлемых правах. Лешков был представителем видоизмененной общественной и государственной теории местного самоуправления на территории России. Он выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами.
Учение князя Васильчикова А.И. также основывались на общественной теории местного самоуправления. Он посвятил много работ, в которых пытался отразить основные принципы данной теории и их самобытность по отношению формирования местного самоуправления на территории России. Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – местными обывателями [2.10, с. 53]. Васильчиков А.И. противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, по его мнению, местное самоуправление было чуждым политике, так как имело свою особую цель и особую сферу деятельности.
Таким образом, данные ученые определяли сущность местного самоуправления в его ориентировании на местное общество, выделение самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта права, осуществляющего свою деятельность в направлении на удовлетворение основополагающих потребностей общества для поддержания нормального уровня жизни, то есть оформление местного самоуправления в качестве негосударственного уровня управления.
Еще один ученый выдвигал другое определение сущности местного самоуправления в России – Лазаревский Н.И.. По его мнению, под местным самоуправлением следует понимать процесс передачи органам местного самоуправления определенных задач государственного уровня. Лазаревский определял в государственной власти совокупность полномочий как монарха, коронной администрации, парламента, так и органов самоуправления.
Так же за определение местного самоуправления как части государственной власти выступал ученый-академик - Градовский А.Д.. Это первый ученый, который в своих учениях провел разделение понятий самоуправления и децентрализация. В смысл значения самоуправления он не вкладывал такого понятия, как особых вопросов и дел местного значения, он считал, что все дела – находящиеся как в ведении местного управления, так и находящиеся в компетенции государства – имеют общий государственный статус.
Поэтому, можно сделать вывод, что данный ученые видели смысл местного управления в его государственном назначении, то есть в делегировании государством (органами государственной власти) своих полномочий местному самоуправлению (органам местного самоуправления).
Особое место в истории изучения местного управления занимают учения профессора Б.Н.Чичерина. В идею местного самоуправления он вкладывал понятие организации общества. Он считал, что местное самоуправление должно строиться на тех же принципах организации, на которых построено общество.
Интересно по своей смысловой направленности учение Н.М. Коркунова. Он видел сущность местного управления в его отличии от государственного управления. Под органами местного самоуправления он представлял самостоятельные субъекты права, которые вступают в особый род юридических отношений с государством.
Таким образом, все вышеперечисленные мнения и учения о местном самоуправлении являются самобытными и специфическими. Каждый из ученых вкладывал в свое определение местного самоуправления, не только основываясь на европейских теориях, но и на личных амбициях и взглядах на ситуацию, складывающуюся внутри государства. Все направления объединены единой смысловой направленностью – все они показывают, на каком уровне и в каком соотношении друг к другу должны находиться государство и местное самоуправление[2.12, с. 59].
На дальнейшем этапе развития российского государства к изучению местного самоуправления подходили многие советские ученые, которые вкладывали свое значение в определение местного самоуправления. Период советского правления вообще является особенным, так как в данное время, с одной стороны, все направления деятельности государства были направлены на поддержание народа, на его стабилизацию уровня жизни, и соответственно, развитие и укрепление местной власти, а с другой стороны, существовали определенные ограничения, которые всячески препятствовали развитию децентрализации власти на местах.
В СССР как такового местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, независимого от государственной власти, не было - оно находилось в системе строгой управленческой вертикали государственного управления. Поэтому, источники того периода, например, Советская Энциклопедия, даёт следующее определение местному самоуправлению – это управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.).
Особое понимание к значению роли и определению самого понятия местного самоуправления началось в период становления государственности в конце XX начале XXI века. Данный период определяется этапом реформирования всех сфер политической жизни российского общества. Эти изменения не могли коснуться и местного самоуправления[2.2, с. 502].
Формирование определения местного самоуправления складывалось в несколько этапов. Еще до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, определение местного самоуправления было зафиксировано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». Но только Конституция 1993 года закрепила правомерное осуществление местного самоуправления на территории России. Понятие местного самоуправления выходит на новый уровень, где оно теперь законодательно закрепляется и провозглашается Конституцией Российской Федерации. Если до этого, местное самоуправление воспринималось как негативное влияние Запада, как признак буржуазии и что-то несоответствующее общей государственности, теперь – это законное и не противоречащее общей направленности развития государства, система, которая призвана осуществлять власть на местах.
Местное самоуправление заключает в себе смысл децентрализации власти, то есть формы организации власти на местах, которая также призвана обеспечивать законность своих действий в рамках различных нормативно-правовых актов, Конституции РФ, уставов муниципальных образований, при этом соблюдать и действовать в отношении интересов населения и государства, посредствам определенных должностных лиц, выбранных для осуществления данных действий от имени населения той или иной территории.
Местное самоуправление
является неотъемлемой
Отталкиваясь от понимания российского государства как демократического государства, также следует отметить тот факт, что в государстве данной формы правления огромную роль во всех сферах направления развития государства занимает само население – гражданского общество. Полноценное гражданское общество будет являться таковым только в том случае, если оно будет непосредственно активно и эффективно принимать участие в процессе управления государством, как на государственном, так и региональном и местном уровнях. В данном случае местное самоуправление характеризуется как форма народовластия, что отражает роль значение местного самоуправления в системе народовластия в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Также понятие местного самоуправления заключается и в самостоятельности. То есть разрешение вопросов местного значения органами местного самоуправления осуществляется ими самостоятельно и под их ответственность. В данном случае понятие ответственности имеет положительное направление, которое трактуется как понимание осуществления важности своих действий органами местного самоуправления, эффективность их действий как по отношению и к государству и к населению. Важно отметить тот факт, что ни то, ни другое не должны противоречить друг другу, а должны взаимно дополнять, пояснять и раскрывать основную и главенствующую цель осуществления местного самоуправления – осуществление власти на местах.
Особое значение в закреплении понятия местного самоуправления занимает Европейская Хартия о местном самоуправлении. Данный международный акт имеет особое положение, так как в нем закрепляется именно то определение местного самоуправления, на основе которого должны формироваться дальнейшие определения местного самоуправления, они не должные противоречить ему. Так, в соответствии со статьей 3 Европейской Хартии, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону [1.2, с.3]. Ратификация данного документа является обязательной для государств, признающих осуществление местного самоуправления на территории своей страны.
В настоящее существует множество ученых, которые дают свои трактовки местному самоуправлению. Например, монография Ковешникова определяет местное самоуправление как подзаконную систему власти, функционирующей в рамках законодательного поля, формируемого государством, на этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом, а также выступает как одна из основ конституционного устройства государства. Здесь следует отметить, что автор придает местному самоуправлению значение системы полностью осуществляющей свое функционирование на основе власти, которая делегируется местным властям государственными органами.
Шумянкова Н.В. рассматривает местное самоуправление как неотъемлемую часть государственного устройства современной России, которая выступает как своеобразный баланс между управлением на уровне государства и на уровне субъектов, а также как выразитель местных интересов населения. Данное определение местного самоуправления дает возможность сделать вывод, что местное самоуправление в любом случае должно нести в себе основополагающий признак – быть носителем и гарантом интересов населения.
Кутафин О.Е. рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которая представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, а также, наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Здесь, основой для определения местного самоуправления является определение государства как демократического, для которого первоосновой является интересы и традиции населения, так как демократия, это власть народа, выбранная народом и для народа.
Костюков А.Н. рассматривает местное самоуправление как комплексное и многообразное явление, выступающее как одна из основ конституционного строя России, а также форма народовластия, разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующей с государством [2.7, с. 80]. Данный автор придает значение местному самоуправлению как особой социальной организации населения для разрешения вопросов местного значения. Следует отметить тот факт, что социальное управление здесь впервые выступает как управление, на уровне организации населения для более эффективного осуществления местного самоуправления.
Таким образом, проведя сравнительный анализ определений местного самоуправления различных периодов, можно отметить тот факт, что в не зависимости от периода, в ключевой смысл местного самоуправления вкладывали право население на осуществление власти на местах. Важно еще и то, что местное самоуправлению, в еще только начальный этап его развития и становления как науки, как дисциплины, придавалось значение определенного уровня государственной власти, но с элементами децентрализации.
На настоящий момент, основополагающее определение местного самоуправления закрепляется в Федеральном Законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым, местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данное определение позволяет охарактеризовать институт местного самоуправления как особенную систему, которая осуществляет совою деятельность, с одной стороны, согласно общей направленности развития государства, а с другой стороны, на основании интересов и местных традиций населения[2.21, с. 4].
Таким образом, можно прийти к выводу, что сущность местного самоуправления заключается в его непосредственной связи с населением, с его определенным уровнем ответного взаимодействия с государством, с государственной властью. Осуществление местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического государства, и соответственно, его эффективное осуществление будет зависеть во многом и от того, насколько каждый будет осознавать свою непосредственную взаимосвязь с осуществлением местного самоуправления на той или иной территории. Являясь особой субстанцией в управлении государством, местное самоуправление призвано действовать от имени и в интересах населения, его основополагающей целью является разрешение вопросов местного значения и поддержание нормального уровня жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, и соответственно, нести в себе общие аспекты направленности развития государства в целом.
1.2 Процесс муниципального управления в Российской Федерации
Особое значение в осуществлении местного самоуправления занимает процесс муниципального управления. Под понятием процесса понимается деятельность всех составных элементов органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, а также с населением.
Эта деятельность осуществляется должностными лицами представительных и исполнительных органов местного самоуправления, то есть муниципальными служащими. Они представляют интересы местного населения и при выполнении своих должностных обязанностей вступают в процесс коммуникаций, принимают различные управленческие решения, чтобы выполнять управленческие функции по планированию, организации, мотивации и контролю деятельности по достижению целей муниципального образования – улучшения качества жизни населения территории и увеличению его вклада в развитие всего общества.
Следует провести определенное разграничение в понятии местного самоуправления и муниципального менеджмента (управления). Это важно для того, чтобы определить степень важности понятия процесса на муниципальном уровне.
Местное самоуправление представляет собой управление на более конкретизированной территории. В данном случае, управление характеризуется уже в зависимости от тех или иных особенностей муниципального образования, в пределах которого осуществляется местное самоуправления. Это могут быть и исторические традиции и особые климатические условия, также важнейшим фактором может выступать и численность населения муниципального образования.
Муниципальный менеджмент представляет собой расширенное понятие, чем местное самоуправление, оно характеризуется в зависимости от совокупности осуществления местного самоуправления на территории всего государства. То есть, его основными характеризующими аспектами выступают показатели всех муниципальных образований, это и мониторинг за экологическим и демографическим состоянием, это и эффективность осуществления политики государства на местах[2.18, с. 77].
Таким образом, процесс муниципального управления представляет более широкую сферу осуществления управления на местах, рассмотрение которого следует изучения всех его составных аспектов.
Существует базовый уровень процесса муниципального менеджмента. Его характеризует сфера предметов ведения местного самоуправления. Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на взаимодействии на уровне общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится регион и муниципальное образование. Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций[2.11, с. 42].
Рассматривая процесс управления муниципального управления как функционирование открытой системы, следует отметить, что на ее деятельность будет оказывать влияние внешняя среда, которая предполагает под собой те или иные цели, преследуемые государством, но в то же время, следует отметить и влияние внешней среды и как других муниципальных образований.
Основополагающим элементом процесса муниципального управления является население муниципального образования. Оно выдвигает те или иные вопросы, которые считает нужным для разрешения. Эта функция осуществляется непосредственно через органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления – через муниципальных служащих. Они выступают представителями и гарантами интересов местного сообщества. На данном этапе, эффективность осуществления процесса муниципального управления будет зависеть от того, насколько муниципальный служащий будет осознавать важность эффективного осуществления своей профессиональной деятельности не только для достижения каких-либо личных целей (заработная плата, положение в обществе), но и также, что от его действий будет напрямую зависеть уровень развития муниципального образования. Следует отметить, что на это направлены и принципы организации местного самоуправления, которые первоочередным принципом выдвигают приоритет прав и свобод человека и гражданина, то есть, в первую очередь, муниципальный служащий должен опираться на мысль о том, что он осуществляет свою деятельность на благо населения и государства в целом.
Муниципальные служащие являются особенным элементом процесса муниципального управления, так как только посредством их действий и происходит данный процесс. Важно выявить тот момент, на каком уровне трудовой деятельности муниципального служащего происходит его взаимодействие в системе процесса муниципального управления. Его компетенция будет определяться, в первую очередь, в зависимости от занимаемой должности, и соответственно, от тех полномочий, которые ему предоставлены. Профессиональная компетенция муниципального служащего включает в себя различные аспекты организационной, экономической, производственной, личной культуры служащего, культуры управления и общения. Также включает в себя уровень политической культуры, которая интегрирует данные подразделения культуры. Профессиональная компетенция государственного и муниципального служащего является неотъемлемой составляющей частью прохождения служащим замещаемой им должности, которая также во многих положениях способна характеризовать правовое положение служащего и определять его положение, его должность в системе государственной и муниципальной службы РФ.
Муниципальные служащие служат составным элементом следующего этапа процесса муниципального управления – органов местного самоуправления. Под системой органов местного самоуправления понимается совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения [2.4, с. 51].
Органы местного самоуправления принимают различного рода управленческие решения непосредственно, осуществляя по этим вопросам взаимосвязь с местным населением. Для этого проводятся различного рода референдумы, голосования, и на их основе уже происходит дальнейшее планирование развития муниципального образования. При этом, важно учитывать и то, что если создается определенная программа развития муниципального образования, то для этого еще важен этап осуществления контроля за ходом развития, а также анализ и корректировка плана развития в зависимости от той или иной ситуации, которая складывается в государстве в целом.
Планировка процесса развития муниципального образования предполагает под собой определенные действия со стороны местной администрации, других органов местного самоуправления для координации деятельности, как граждан, так и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. С этим связаны функции, и компетенция органов местного самоуправления[2.1, с. 25].
Федеральный закон определяет осуществление местного самоуправления на территории муниципальных образований следующих видов: поселение, муниципального района и городского округа. Соответственно, процесс муниципального управления в каждом из них будет различен в зависимости от охвата вопросов местного значения того или иного вида муниципального образования.