Теоретические основы законотворческого процесса

 

ВВЕДЕНИЕ

Одно из важнейших направлений  государственной деятельности – законотворчество. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под законотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания нормативно - правовых актов компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента законотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Несмотря на различие в  подходах к пониманию законотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке  и изданию определенных нормативных  актов. Законотворчество – это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Законотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества.

Как и всякая юридическая  деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и  последовательность. Как один из важнейших  и основополагающих видов юридической  деятельности, законотворческая деятельность должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

В настоящее время в принимаемые законы вносится слишком много изменений (поправок). Это говорит о том, что принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим в недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.

Данной тематике уделяют  внимание советские авторы А.В. Мицкевич, Б.П. Спасов, Л.И. Антонова и ряд современных  А.И. Абрамова, Ж.П. Борсова, И.В. Борискова, Т.В. Васильев, В.Б. Исаков, Е.А. Магомедова, Н.И. Шаклеин, С.Г. Салмина, Е.В. Шубина. Так же соответствующая проблематика разрабатывалась зарубежными авторами, в частности, Д. Гарднером.

Объектом дипломной работы является институт правотворчества.

Предметом исследования выступает законотворческий процесс в Российской Федерации.

Целью исследования выступает попытка теоретико-правового изучения и раскрытия сущности законотворческого процесса. Для достижения обозначенной цели требуется решить следующие исследовательские задачи:

- развернуто раскрыть понятие законотворческого процесса и его принципы;

- выделить и раскрыть виды законотворческой деятельности;

- проанализировать стадии законотворческого процесса в РФ.

- проанализировать актуальные проблемы законотворческой деятельности субъектов РФ и предложить пути их решения.

         - обозначить факт низкого качества принимаемых законов, выделить причины этого и определить направления совершенствования законотворческой деятельности.

Решение поставленных задач  определило выбор методологии исследования. В основу исследования положены диалектический, формально-юридический, статистический, историко-правовой методы. Кроме этого, использовались концептуальные положения теории систем, методы анализа, синтеза, моделирования.

Структура работы подчинена  содержанию избранной темы и логике исследования. Исследование состоит  из введения, трех глав, заключения и библиографии.

 

 

 

Раздел 1. Теоретические  основы законотворческого процесса

1.1 Понятие законотворческого процесса и его принципы  

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде  оно направлено на создание и совершенствование  единой, внутренне согласованной  и непротиворечивой системы норм, регулирующей в обществе разнообразные отношения.

Среди факторов, оказывающих  решающее воздействие на процесс подготовки и принятия закона, следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные факторы. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависят от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

Для решения этих и им подобных задач законодатель каждой страны при подготовке любого, сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит перед необходимостью: исследования различных социальных факторов, обуславливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявления и тщательного учета при формировании правовых норм, многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом; определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы; проведения иных подготовительных действий1.

В России, согласно Конституции, законотворческая деятельность осуществляется высшими и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа»2; субъектами федерации —республиками, краями и областями, городами федерального значения — Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

В научной и учебной  литературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что  законотворческая деятельность современных  цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные  начала, которые определяют существо, характерные черты и общее  направление этой деятельности:

1) демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;

2) законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;

3) гуманизм, который выражается в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;

4) профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса3.

Особое значение имеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременные требования их краткости, компактности, ясности и доступности.

В изложении текстов законов  России и других стран, по общему правилу, используется особый, официально-деловой  стиль. Он существенно отличается как  от стиля художественных литературных произведений, так и от стиля обыденной  разговорной речи. В текстах законов  и иных нормативно-правовых актов  не допускается общих рассуждении  и изложения каких бы то ни было научных положений, художественных сравнений, деклараций, призывов, неоправданных сокращений.

Достоинства языка закона, его изящество, писал болгарский ученый Б.Спасов, выражаются иными способами, а именно — «посредством строгой логичности, краткости, точности и ясности». Наряду с этим язык закона является внушительным, он уважаем и «в состоянии мотивировать определенное поведение, предписываемое нормативным поведением»4.

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства  определяется в первую очередь назначением  и направлением деятельности, которую  оно осуществляет.

Законотворческая функция  государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности  общества. Это далеко не простое  дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют  люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых  законов они призваны существенно  изменить. Здесь, разумеется, мешают и  стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще - вся эта палитра чувств и устремлений  не может не отразиться в новых  законах. Кроме того, многое в жизни  общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное5.

Таким образом, в заключение данного вопроса укажем, что понятие  законотворчества призвано:

Во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов;

Во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования;

В-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

 

 

1.2 Виды законотворческой  деятельности

 

Как и всякая юридическая  деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и  последовательность. Как один из важнейших  и основополагающих видов юридической  деятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая  процессуальная урегулированность  призвана обеспечить создание качественного  закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Одним из видов законотворческой деятельности является процесс референдума.

В соответствии с законом  референдум Российской Федерации - всенародное  голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Референдум РФ проводится на всей территории РФ, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом.

В референдуме РФ имеет  право участвовать каждый гражданин  РФ, достигший, на день проведения референдума РФ, 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме РФ гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ.

На референдум РФ не могут  выноситься вопросы:

1) изменения статуса субъектов  РФ;

2) досрочного прекращения  или продления срока полномочий  Президента РФ, Совета Федерации  Федерального Собрания РФ, Государственной  Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных  выборов Президента РФ, Государственной  Думы Федерального Собрания РФ  или досрочного формирования  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации  либо об отсрочке таких выборов  (формирования) и др.

Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства  инициативной группы и приложенных  к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления  ходатайства принимает решение  о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство  и извещает об этом Центральную избирательную  комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку  инициативы проведения референдума  РФ. Подписи собираются посредством  внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум РФ.

После окончания сбора  подписей, но не позднее окончания  срока действия регистрационного свидетельства  инициативная группа подсчитывает число  собранных подписей граждан РФ по каждому субъекту РФ, на территории которого проводился сбор подписей, и  число собранных подписей граждан  РФ, проживающих за пределами территории РФ, а также общее число собранных  подписей граждан РФ, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.

Центральная избирательная  комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям  закона и в течение 15 дней со дня  последнего поступления подписных  листов направляет их со своим заключением  Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же в  результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям закона, выносится  постановление Центральной избирательной  комиссии РФ об отказе в проведении референдума РФ, копия указанного постановления направляется инициативной группе и данная инициативная группа не может выступать повторно с  предложением о проведении референдума  РФ.

Референдум РФ назначает  Президент РФ. До принятия такого решения  Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный  Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ проверяет  соблюдение требований, предусмотренных  Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее  решение, которое подлежит незамедлительному  опубликованию.

После проверки Конституционным  судом РФ, Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ, в  котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев  со дня опубликования Указа.

Пожалуй, самой ответственной  стадией в проведении референдума  и его законодательном регулировании, является подведение итогов.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования  по соответствующему субъекту РФ и  протоколов участковых комиссий по проведению референдума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории РФ, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума РФ не позднее чем  через 10 дней со дня проведения референдума  РФ определяет результаты референдума  РФ.

Следующим видом законотворчества можно выделить соответствующую  деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство современной  России имеет два уровня — федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях6.

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном  процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:

1) законодательной инициативы;

2) участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;

3) внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

4) участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ;

5) принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Анализ положений Конституции  РФ, федерального законодательства и  законодательства субъектов РФ позволяет  сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения  РФ и субъектов РФ в процессе его  принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной  власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено  федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов  РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации » проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространен подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Третий раз - при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Четвертый раз - перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ7.

 Еще одним из наиболее важных видов законотворческой деятельности является законотворчество Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс  составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время  в его деятельности более фундаментальной  по отношению к законотворчеству является представительная функция. Думается, что не случайно Конституция определяет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации —вначале как представительный и уже затем как законодательный орган (ст. 94). В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Без учета представительной функции законодательного органа и  детализирующих ее задач трудно найти  здравый смысл в утяжеленной, включающей множество стадий модели законодательного процесса, явно не способствующей быстрому принятию нужных законов. В  числе упомянутых задач особо  выделим следующие:

1) выявление основных  социальных позиций по обсуждаемым  законопроектам и объективно  существующих в обществе противоречий («взрывы» страстей в парламенте —это не столько повод для рассуждений о вздорности и никчемности депутатского корпуса, сколько возможность своевременного обнаружения региональных, межрегиональных, классовых, национальных и т. п. конфликтов);

2) «притирка» несовпадающих  воззрений, идеологических установок  при выработке парламентских  решений, в том числе путем  включения в законодательную  процедуру федеральных органов  исполнительной власти, органов  государственной власти субъектов  Федерации через механизмы «сдержек»  и «противовесов», «стороннего влияния» (поиск социального компромисса);

3) выбрасывание «социального  пара» (пусть лучше на повышенных  тонах общаются между собой  депутаты в парламентской дискуссии,  помогая снижать психологическое  напряжение стоящим за ними  группам населения, чем эти  группы будут конфликтовать непосредственно  между собой);

4) легитимация государственного  аппарата (избирая парламент, граждане  становятся через его деятельность  сопричастными деятельности государства  в целом, всех ветвей власти — подлинно представительный8.

Итак, подводя итог первой главе, можно сделать вывод, что действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное понятие законодательному процессу.

Основываясь на систематическом  анализе норм Конституции РФ, можно  дать такое определение законодательному процессу.

Законодательный процесс – это процесс принятия, одобрения и обнародования законов РФ тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел 2. Стадии законотворческого  процесса

2.1 Законодательная  инициатива

Традиционно первой стадией  законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую  отличает главным образом то, что  ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной  инициативы, выражающейся в возбуждении  вопроса о принятии закона, связано  возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в  себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъект законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении — возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включить его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента9.

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого  органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором  он представлен. Наличие такой обязанности  было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании  права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением  субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять  по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений10.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о  том, что считать фактическим  началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно  в рамках официального прохождения  законопроекта в законодательном  органе, считая началом законодательной  инициативы внесение законопроекта  на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона.

В обоснование данной точки  зрения делается ссылка на то, что возбуждение  вопроса об издании закона, выявление  потребности в его принятии, его  научная, экспертная, организационная  подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная  с проявлением законодательной  инициативы36.

Трудно не согласиться  с тем, что этап подготовки законопроекта  образуют действия, непосредственно  направленные на создание закона. От них  во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и  по функциональному назначению указанные  действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно  при внесении законопроекта в  законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной  инициативы; она призвана содействовать  осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки11.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности  исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения  о направлении законопроекта  на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа12.

Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций  и должностных лиц ставить  вопрос об издании законов и вносить  их проекты на рассмотрение законодательного органа.

Сам факт утверждения вопроса  о рассмотрении законопроекта в  повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной  инициативы к стадии обсуждения законопроекта.

 

 

2.2 Обсуждение  законопроекта

 

Следующей стадией законотворческого  процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы закрепленным конституционно.