Теоретико-правовых и организационных основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охр

Введение

Пограничная безопасность Российской Федерации является составной  частью системы национальной безопасности государства, а пограничная политика – надёжным индикатором внешнеполитических отношений России. Обеспечивая надёжную защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации (далее по тексту - Государственной границы), пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее по тексту – пограничные органы и пограничные войска) выполняет важную задачу в системе обеспечения государственной безопасности страны.

Государственная граница  – объект сложный и многоплановый. Её протяжённость составляет более 60900 км, большая часть субъектов РФ являются приграничными (на  их  территории проживает около 65 млн. человек – более 40 % всего населения государства ¹). Очевидно, что качественное решение задач надёжной  охраны Государственной границы силами одного государственного органа невозможно. Поэтому действующее законодательство России закрепляет полномочия  по решению задач  охраны Государственной границы не только Федеральной службы безопасности Российской Федерации (в состав которой входят пограничные органы и пограничные войска), но и других федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц (при безусловной координирующей роли Федеральной службы безопасности).² Анализ служебной деятельности пограничных органов и пограничных войск свидетельствует, что интеграция усилий и согласование совместных действий разноведомственных сил и средств обеспечивает успешное решение задач охраны Государственной границы в различных условиях обстановки в пограничных пространствах. В то же время, несогласованность таких действий часто приводит к срыву выполнения поставленных задач, необоснованному увеличению материальных затрат, а иногда и к человеческим жертвам. Обеспечение должного взаимодействия сил и средств, участвующих в  охране Государственной границы, является одной из важнейших проблем в служебной деятельности пограничных органов и пограничных войск.

Важное место в системе  совместных действий по  охране Государственной  границы занимает  Министерство внутренних дел Российской Федерации. Взаимодействие пограничных органов  и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы имеет  богатую историю, опирается на более-менее  развитую правовую основу. Отсутствие   войсковой охраны на  многих участках современной Государственной границы, в частности, повышает значение такого взаимодействия. В процессе служебной  деятельности пограничные органы и  пограничные войска наиболее тесно  и активно взаимодействуют с  органами внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее –  органы внутренних дел).

Современное состояние системы  взаимодействия пограничных органов  и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и её правовых основ нельзя признать удовлетворительным. Существующая практика взаимодействия со всей очевидностью свидетельствует  о значительном количестве нерешённых вопросов. Зачастую при решении задач  в рассматриваемой сфере общественных отношений преобладает узко отраслевой подход, преувеличение односторонней  роли каждого из субъектов взаимодействия, имеют место многочисленные барьеры  нормативно-правового, организационно-структурного и психологического характера. Ряд  положений ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы организации и поддержания  взаимодействия, не отвечают современным  реалиям (изменились геополитическая обстановка, экономическая ситуация в стране и мире, возможности и тактика действий нарушителей Государственной границы и т.д.), страдают неконкретностью и декларативностью. Кроме того, даже несовершенные правовые акты соблюдаются далеко не всегда (часто о взаимодействии должностные лица различных уровней вспоминают  в крайних случаях, при обострении обстановки).

Целью курсовой работы: является изучение теоретико-правовых и организационных основ взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере охраны Государственной границы.

Задачи курсовой работы:

- изучение и определение  правовой сущности  взаимодействия взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в системе безопасности в приграничных пространствах;

- провести анализ сущности и системы правового и организационного  обеспечения взаимодействия и на этой основе разработать структуру правового и организационного механизма организации, поддержания и восстановления взаимодействия пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел в сфере  охраны Государственной границы (применительно к звену пограничный отряд, отдельный контрольно-пропускной пункт – городской, районный  орган внутренних дел) и дать развёрнутую характеристику организационных и правовых  элементов.

1. Правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной Службы Безопасности РФ с органами Министерства внутренних дел РФ

 Взаимодействие пограничных  органов и пограничных войск  Федеральной службы безопасности  Российской Федерации с органами    государственной    власти   в    сфере  охраны   Государственной границы как  функция управленческой   деятельности  в Российской Федерации.

В соответствии с ч.3 ст.4 Конституции  Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, что проявляется, в том числе, и в надлежащей защите и охране Государственной  границы.

Охрана  Государственной  границы является составной частью защиты Государственной границы  и осуществляется пограничными органами и пограничными войсками, входящими  в состав Федеральной службы безопасности в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации  в воздушном пространстве и подводной  среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в  порядке, определяемых законодательством  Российской Федерации.

Охрана Государственной  границы   осуществляется в целях  недопущения  противоправного ее изменения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Под основами взаимодействия понимаются такие фундаментальные  теоретические положения, которые  являются руководящими для определения  и понимания цели, содержания, субъектов, объектов, методов, видов, масштабов (уровней) и форм взаимодействия, мер и действий по его организации и поддержанию. Кроме того, к основам взаимодействия следует отнести и защиту информации. Взаимодействующие федеральные  органы исполнительной власти предпринимают  все возможные меры по защите информации и исключению разглашения сведений о содержании и целях проводимых совместных мероприятий, используемых при этом силах и средствах, направлениях сосредоточения усилий, обеспечивают сохранность и установленный порядок использования полученной информации.

Цель взаимодействия заключается  в единстве понимания задач охраны Государственной границы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов  РФ, органами местного самоуправления при их совместных действиях; в достижении наиболее рационального и эффективного использования возможностей взаимодействующих  структур; в обеспечении слаженности  в действиях разнородных, разноведомственных войск и органов  (сил); в уточнении  мероприятий по их обеспечению. Иными  словами, целью взаимодействия является обеспечение эффективного выполнения задач с наименьшими затратами  сил и средств.

Исходя из основных задач, стоящих перед Федеральной службой  безопасности (прежде всего, служебного, военного, специального характера), взаимодействие между пограничными органами и пограничными войсками и органами, участвующими в обеспечении  безопасности на приграничной территории, организуется и осуществляется в целях выполнения следующих  основных задач:

- добывание данных о разведывательных, военных и других мероприятиях специальных сил иностранных государств;

- выявление разведывательных и контрразведывательных органов противника, их агентуры и других враждебных элементов на приграничной территории, пресечение их подрывной деятельности;

-борьба с диверсионно-разведывательными группами и бандами противника;

- воспрещение незаконного проникновения лиц в пограничную зону из нашего тыла и с территорий  сопредельных государств;

- совместное проведение мероприятий по дезинформации противника;

- пресечение распространения паники и ложных слухов среди местного населения;

- контроль за соблюдением режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- мероприятия по борьбе с контрабандной деятельностью на Государственной границе, незаконного хранения, ношения и применения оружия гражданами приграничных районов, а также провоз его через Государственную границу;

- борьба с наркобизнесом;

- обеспечение собственной безопасности частей и подразделений  пограничных органов и пограничных войск;

- обеспечение органов государственной власти различных уровней информацией об угрозах безопасности Российской Федерации на Государственной границе и в приграничных районах;

- обеспечение сохранности государственных секретов Российской Федерации, касающихся системы защиты и охраны Государственной границы и др.

Будучи сложным явлением правоприменительной и управленческой деятельности, взаимодействие имеет  разветвлённую структуру, в которой  можно выделить следующие элементы:

- Объекты взаимодействия.

- Субъекты взаимодействия.

В качестве объектов взаимодействия в рассматриваемом аспекте можно  выделить общественные отношения между  органами исполнительной власти в процессе их совместной деятельности по защите и охране Государственной границы 

Субъектами взаимодействия в сфере охраны Государственной  границы могут выступать также  организации (общественные объединения, хозяйствующие субъекты, учреждения и др.) и граждане, но только в  случаях наделения соответствующими полномочиями на основе предписаний закона или соответствующих решений компетентных органов публичной власти.

Взаимодействие осуществляется на различных уровнях - межгосударственном, межведомственном, внутриведомственном, межличностном и др. В зависимости  от целей охраны Государственной  границы, масштабов действий и состава, участвующих разнородных,   разноведомственных   сил   и   средств   различают  тактическое, оперативное и стратегическое взаимодействие. При этом масштаб (уровень) взаимодействия предопределяет различия  в содержательной стороне взаимодействия. Так, в соответствии   с   одним   из   межведомственных   положений   об   организации взаимодействия нормативно определено четыре уровня взаимодействия федеральных органов исполнительной власти:

- уровень центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти;

- уровень региональных управления и приравненных к ним структурных подразделений;

- уровень структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти регионального подчинения;

- уровень подразделений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих  свою деятельность непосредственно на местах. (Последний уровень и является предметом нашего исследования).

Анализ состояния взаимодействия пограничных органов и пограничных  войск с органами внутренних дел  позволяет выделить некоторые особенности  взаимодействия как вида управленческой деятельности, которые состоят в  следующем:

- во-первых, оно осуществляется на этапах выработки единого замысла и планирования в форме координации. Собственно взаимодействие начинает осуществляться на этапе реализации замысла  и планов субъектов взаимодействия;

- во-вторых, взаимодействие, как правило, осуществляется на средних и низших уровнях управления, когда оно объективно требует либо согласования, соподчинения деятельности субъектов, либо установления целесообразного соотношения между какими-либо их действиями в процессе непосредственной реализации замысла и планов вышестоящих органов;

- в-третьих, особенность взаимодействия как вида управленческой деятельности состоит в том, что под контроль ставятся  действия субъектов взаимодействия в процессе их функционирования;

- в-четвертых, в процессе взаимодействия могут вноситься  коррективы в методы его осуществления. Порядок взаимодействия уточняется  в процессе охраны Государственной границы, при изменении обстановки на границе и в приграничных территориях.1

Надлежащий уровень взаимодействия обеспечивается:

- взаимным знанием возложенных законодательством  задач, возможностей взаимодействующих органов их уяснением и согласованием различных вариантов действий;

- систематическим уточнением содержания взаимодействия;

- организацией и поддержанием непрерывной связи и постоянной взаимоинфомацией об обстановке;

- созданием единой системы оповещения, опознавания и целеуказания;

- четко налаженными и постоянно поддерживаемыми контактами между руководителями взаимодействующих органов и их органами управления;

- постоянным контролем за соблюдением установленного порядка согласованных действий.

Взаимодействие федеральных  органов исполнительной власти в  сфере  охраны Государственной границы  должно опираться на обширную правовую базу, которую составляют нормативные  правовые акты, различные по форме  и юридической силе. Это, прежде всего, Конституция РФ и федеральные законы – Закон РФ «О безопасности», Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации», Таможенный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс РФ и др.

2. Взаимодействия  пограничных органов и пограничных войск ФСБ РФ с    органами  внутренних дел  на современном этапе

Современное состояние  системы взаимодействия пограничных  органов и пограничных войск  с органами внутренних дел в сфере  охраны Государственной границы и её правовых основ нельзя признать удовлетворительным. Существующая практика взаимодействия со всей очевидностью свидетельствует о значительном количестве нерешённых вопросов. Зачастую при решении задач в рассматриваемой сфере общественных отношений преобладает узко отраслевой подход, преувеличение односторонней  роли каждого из субъектов взаимодействия, имеют место многочисленные барьеры нормативно-правового, организационно-структурного и психологического характера. Ряд положений ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы организации и поддержания взаимодействия, не отвечают современным реалиям (изменились геополитическая обстановка, экономическая ситуация в стране и мире, возможности и тактика действий нарушителей Государственной границы и т.д.), страдают неконкретностью и декларативностью. Кроме того, даже несовершенные правовые акты соблюдаются далеко не всегда (часто о взаимодействии должностные лица различных уровней вспоминают  в крайних случаях, при обострении обстановки).

Головным  (координационным) федеральным органом  исполнительной власти  в данной сфере в настоящее  время является Федеральная  служба безопасности Российской Федерации, в  состав которой включены пограничные  органы и пограничные войска. 

Особое место в указанной  системе занимает взаимодействие пограничных  органов и пограничных войск  с органами внутренних дел.  Это  обусловлено рядом политических, экономических, военных, правовых и  других факторов, в частности:

- рассматриваемые органы являются  составной частью государственных структур, предназначенных для обеспечения национальной безопасности, содействуют реализации основных функций правового государства, укреплению  законности и правопорядка в стране, осуществляют воспитательную  деятельность;

- обеспечивают   правопорядок  в приграничных районах;

- участвуют в осуществлении  контроля  за пересечением границы, проживанием  иностранных граждан на территории Российской Федерации и др.

Взаимодействие пограничных  органов и пограничных войск  с органами внутренних дел носит  объективный характер:

- основой для тесного взаимодействия является общность их целей как межведомственных подсистем, входящих  в  единую систему - систему государственной безопасности Российской Федерации. Каждая из этих  подсистем реализует целый ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных задач в  соответствии  со  своей компетенцией;

- пограничные органы и пограничные войска и органы внутренних дел отдельно не обладают  необходимым  комплексом сил и средств для самостоятельного решения значительного числа задач в сфере  охраны Государственной границы,  охраны общественного порядка. Так, органы внутренних дел не имеют    войсковых формирований в своем подчинении, не располагают  силами и средствами для прочесывания местности с целью  обнаружения и задержания преступников, в свою очередь,  органы внутренних дел имеют большую  возможность в вопросах контроля пограничного режима;

- совместная деятельность поможет избежать дублирования и пробелов в выполнении своих функций  пограничными органами и пограничными войсками  и органами внутренних дел, направить деятельность на более эффективное использование сил и средств каждого из этих субъектов взаимодействия.

Взаимодействие пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел  проявляется не только в виде совместных действий, при которых взаимодействующие субъекты выступают при осуществлении  охраны Государственной границы   по отношению к друг к другу вполне самостоятельно и обособленно. Пограничные органы и пограничные войска  и органы внутренних дел различны, они призваны законом осуществлять взаимные действия по обеспечению надежной охраны  Государственной границы. Действующее законодательство возлагает на пограничные органы и пограничные войска, органы внутренних дел  равнозначные, однородные задачи. В частности, п.3 ст.34 Федерального закона   от   25.07.2002   «О   правовом  положении иностранных граждан в Российской Федерации» полномочие по административному выдворению иностранных граждан за пределы России (с информированием об этом Министерства иностранных дел РФ) предоставлено как органам внутренних дел, так и пограничным органам; как пограничные органы и пограничные войска, так и органы внутренних дел привлекают население к охране Государственной границы и общественного порядка соответственно в составе добровольных народных дружин и т.д. При этом они, как субъекты  взаимодействия, не находятся по отношению  друг к другу  в рамках  подчиненности, хотя головным (координационным) федеральным  органом исполнительной власти в сфере охраны  Государственной границы, является Федеральная служба безопасности Российской Федерации, составной частью которой является в настоящее время пограничные органы и пограничные войска. Взаимодействие  пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел всегда носит  специальный, целевой характер.

Основными направлениями, по которым целесообразно  улучшать скоординированные усилия  между  пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел, в том числе в плане нормативно-правового  обеспечения совместной деятельности можно определить:

- повседневную  охрану Государственной границы;

- осуществление превентивной деятельности;

- подготовку и реализацию специальных программ рассчитанных на укрепление связей пограничных органов и  пограничных войск с органами внутренних дел.

В большом массиве правовых основ  взаимодействия при осуществлении   охраны Государственной границы  можно выделить следующие группы – нормы национального права  и международно-правовые нормы. Группу норм национального права составляют:

1. Федеральное законодательство:

- Конституция  Российской Федерации;

- федеральные конституционные законы и федеральные  законы;

- нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

- постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

- межведомственные правовые акты;

- ведомственные правовые акты (нормативные правовые акты  Федеральной  службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также их территориальных органов – начальников региональных пограничных управлений ФСБ России,  министерств внутренних дел республик, главных управлений (управлений) внутренних дел иных субъектов РФ);

2. Региональное законодательство (конституции, уставы, законы и иные  правовые акты  органов государственной власти субъектов РФ);

3. Акты органов местного самоуправления, принятые  в пределах  их полномочий в интересах решения задач охраны Государственной границы.

Наряду с обширной системой нормативных правовых актов самостоятельными видами источников правового регулирования  следует признать юридический прецедент  и договор.

При этом к рассматриваемой  группе общественных отношений относятся  не все перечисленные источники  правового регулирования, а лишь:

- нормативные акты, регламентирующие деятельность пограничных органов и пограничных войск при  охране  Государственной границы;

- нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел при осуществлении  охраны Государственной границы;

- нормативные акты, регламентирующие  совместную деятельность пограничных органов и пограничных войск с органами внутренних дел при осуществлении  охраны Государственной границы.

Базовым законом, регламентирующим организацию и поддержание взаимодействия пограничных органов и пограничных  войск с органами внутренних дел, является Закон Российской Федерации  «О Государственной границе Российской Федерации»,  который определяют основные составляющие правового статуса  пограничных органов и пограничных  войск и взаимодействующих структур в сфере охраны Государственной  границы (прежде всего – полномочия соответствующих федеральных органов  исполнительной власти).

Федеральный закон «О федеральной  службе безопасности» в качестве одного из направлений деятельности органов федеральной службы безопасности (к которым относятся и пограничные  органы, в подчинении которых, в свою очередь, находятся пограничные  войска – ст.2 Закона) определяет пограничную  деятельность (ст.ст.8, 11-1). Анализ содержания этой деятельности подтверждает вывод  о том, что основные её направления  силами и средствами только пограничных  органов и пограничных войск  реализованы быть не могут.

Основную совокупность предусмотренных  законодательством обязанностей можно  сгруппировать в соответствии с  функциональными  задачами пограничных  органов и пограничных войск  и по различным областям деятельности государства:

- в области защиты суверенитета Российской Федерации, обороны страны, обеспечения иных жизненно важных интересов личности, общества и государства непосредственно на границе;

- в области обеспечения безопасности Российской Федерации;

- в области защиты  экономических  интересов государства непосредственно на границе.

Таким образом, сущность взаимодействия пограничных органов и пограничных  войск с органами внутренних дел  в сфере охраны Государственной  границы заключается в основанном на чёткой правовой регламентации согласовании действий (усилий) взаимодействующих  субъектов на всех уровнях по выполнению задач надёжной  охраны Государственной  границы.

2.1 Административные  и уголовно - процессуальные полномочия

Пункт 2 статьи 7 Федерального закона от 25.07.98. «О борьбе с терроризмом» (в ред. Федерального закона от 30.06.2003.)3 относит пограничные органы и пограничные войска к субъектам, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами Государственной границы, а также незаконного перемещения через Государственную границу оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера, участия в обеспечении безопасности национального морского судоходства в пределах территориального моря, исключительной экономической зоны Российской Федерации и в проведении контртеррористических операций.

Федеральное законодательство определяет также задачи и полномочия органов внутренних дел в сфере  охраны Государственной границы. Так, Закон «О Государственной границе…»  и Федеральный закон от 31.05.96. «Об  обороне»1 закрепляют за Министерством внутренних дел следующие функции:

- оказание содействия пограничным органам и пограничным войскам в проведении мероприятий по  охране Государственной границы, борьбе  с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим Государственной границы, в выяснении и проверке обстоятельств  правонарушений граждан, задержанных в административном или уголовно-процессуальном порядке;

- информирование пограничных органов и пограничных войск о состоянии правопорядка в приграничных  районах Российской Федерации, выявленных противоправных  действиях, преступных группах и лицах, имеющих  противоправные устремления в отношении Государственной границы;

- обеспечение участия органов внутренних дел в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах  пропуска через Государственную границу;

- обеспечение общественного порядка при проведении на Государственной границе и в приграничных районах Российской Федерации массовых  мероприятий федерального или международного характера;

- обеспечение правопорядка в приграничных районах при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении режима чрезвычайного положения;

- участие в правовом  воспитании населения в приграничных районах Российской Федерации, профилактике совместно с пограничными органами и пограничными войсками правонарушений на Государственной границе и в пунктах пропуска через нее.

Взаимодействие пограничных  органов и пограничных войск  с органами внутренних дел в сфере  охраны Государственной границы  осуществляется также на основе ведомственных  и межведомственных (надведомственных) нормативно-правовых актов.

Современное состояние взаимодействия целесообразно рассмотреть через  совместное решение задач пограничных  органов и пограничных войск  и  органов внутренних дел в сфере охраны Государственной границы и в частности.

При повседневной охране Государственной границы  взаимодействие заключается:

-в постоянном и скоординированном выполнении пограничными органами и пограничными войсками и органами внутренних дел служебно-боевых, оперативно-розыскных и других задач, определенных федеральными законами и ведомственными нормативными актами; во взаимном обмене информацией; поддержании высокой готовности необходимых сил и средств; в  поддержании устойчивой связи между взаимодействующими сторонами.