Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Территориальная организация местного самоуправления. 2

Оглавление

Введение

Россия на протяжении многих веков прошла множество важнейших этапа развития: раннефеодальное государство, феодально-раздробленное государство, централизованное государство, сословно-представительная монархия, абсолютная монархия, конституционная монархия, советский строй, современная федеративная республика. Государство во все времена осуществляет свою власть на всей территории посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов осуществления власти, кроме того, существует и другой канал – органы самоуправления. Естественно, что на протяжении столь длительного исторического периода в государстве не могла постоянно действовать одна система органов власти. Но на определенных исторических отрезках прослеживается преемственность в системе территориальной организации органов власти.

Актуальность работы. Территориальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к населению и управляемым территориям. Территориальное управление и организация территориальной власти федеративного государства отождествляется с управление в административных границах ее субъектов и отчасти местного самоуправления. Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на конкретных территориях. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Не смотря на специфику территориальной организации власти на территории Российской Федерации, ее организация не должна противоречить Конституции и законодательству Российской Федерации.

Целью курсовой работы является определение тенденций развития территориальных основ местного самоуправления и анализ их влияния на развитие отдельных правовых институтов.

Исходя из поставленной цели, при подготовке курсовой работы решались следующие задачи:

– дать общую характеристику муниципального устройства;

– исследовать формы изменения муниципального устройства.

Предмет исследования – территориальная организация государственного управления. Объект исследования – Иркутская область

1. Теоретический аспект территориальной организации государственного управления

1.1. Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственного управления. Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по организации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на данной территории. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Но во всех случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории Российской Федерации. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Например, функции законодательного органа в субъектах выполняют законодательные собрания, верховные советы, думы и т.д.; высшим должностным лицом может быть президент, глава республики, председатель правительства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает «в системе». То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации правом собственной законодательной деятельности, расширила их права в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования законодательных органов государственной власти в тех из них, где они отсутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов федерации) – это Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов (народные собрания, государственные собрания, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их является то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются представительными органами). Решения законодательных органов являются обязательными к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами государственной власти и местного самоуправления. Их функции, прежде всего – правотворчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законом, и приоритет федерального закона при наличии противоречий.

Конституция Российской Федерации устанавливает принципы организации законодательной власти на федеральном уровне. Законодательным органом на этом уровне является Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации. Структура его состоит из двух палаты. Хотя Конституция не оперирует понятиями «верхняя» и «нижняя» палаты, но можно заключить, что верхней палатой является Совет Федерации, а нижняя – Государственная Дума. Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации и состоит из глав исполнительной и законодательной власти субъектов. Государственная Дума является – основной законодательный орган страны (но не единственный, в субъектах действуют свои законодательные органы). Законы, принятые Думой предаются на одобрение в Совет Федерации и на подпись Президента.

Исполнительная власть

Основу государственного управления составляет административная организация управления, т.е. закрепленная нормами административного права система органов власти. Элементами административной системы органов власти являются: органы исполнительной власти и другие органы управления разветвленной системы исполнительной власти.

Административная власть осуществляется через органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти – это прежде всего высший орган исполнительной власти – Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти – министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов – президенты и главы администрации субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов государственной власти, возглавляемую Правительством РФ. Для органов исполнительной власти характерно, что они либо назначаются соответствующими руководителями исполнительных органов, либо избираются. Например, глава Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы, Глава Республики Мордовия избирается народом и назначает Председателя правительства Мордовии с согласия Государственного Собрания Республики Мордовии[10, с. 15].

Судебная власть

Согласно Конституции в Российской Федерации правосудие осуществляется только судом. Если законодательная и исполнительная власти возлагаются Конституцией на определенные органы власти, то судебная власть возложена на всю совокупность судебных органов от самых низовых (районных судов) до верховных. Роль судебной власти заключается в обеспечении господства права. Судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Существует конституционное, гражданское, уголовное и административное судопроизводство. Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие федеральные суды и суды субъектов федерации. Органы правосудия образуют единую судебную систему Российской Федерации. Все судебные органы в регионах подчиняются соответствующим федеральным органам. Даже финансирование судов всех уровней осуществляется только из федерального бюджета. Но в отличие от исполнительной власти, органы судебной власти в сфере осуществления правосудия работают в автономном режиме, подчиняясь только закону. В соответствии с Конституцией судьи несменяемы.

По своему статусу к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации свое законодательство имеют: республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа. На этом уровне возможно образование так называемых местных судов, которые руководствуются не только федеральными законами, но и региональными. Возможны мировые и окружные суды, действующие в качестве судов первой инстанции. В переходный период пока сохраняется ныне действующая судебная система: Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды республик в составе Федерации, краевые, областные, городские суды, суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды, военные суды. Все они, кроме военных судов относятся к судам общей юрисдикции. Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов, т.е. никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде, в ведение которого оно отнесено законом.

Особую группу государственных органов, не относящихся к вышеперечисленным, составляют органы прокуратуры. Они осуществляют надзор за исполнением законов в сфере государственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан и т.д. Генеральный Прокурор согласно Конституции назначается Президентом с согласия Совета Федерации. Все правоохранительные органы в регионах подчиняются соответствующим федеральным органам.

1.2 Территориальная организация государственного управления

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

-создание муниципального образования;

-состав территории муниципального образования;

-границы муниципального образования;

-изменение состава территории муниципального образования; упразднение муниципального образования.

Нормы Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются:

-сельское поселение;

-городское поселение;

-муниципальный район;

-городской округ;

-внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. не дает определения муниципального образования; напомним, что Федеральный закон 1995 г. муниципальное образование определял как городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

По новым правилам для того, чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом (муниципальным образованием), необходимо выяснить, обладает ли оно статусом сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Правда, из анализа норм Федерального закона 2003 г. можно сделать вывод: если последний таким статусом обладает (наделено), значит, у него уже есть свои территория, соответствующие выборные органы, муниципальная собственность, местный бюджет.

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе называет виды муниципальных единиц, в отличие от прежнего Закона 1995 г., исходившего из возможного многообразия форм местного самоуправления - по крайней мере по своим формулировкам, т.е. территориальные пределы муниципального образования тогда определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах, охватывающих несколько городских и сельских поселений, объединенных общей территорией, могло создаваться единое (т.е. одно) муниципальное образование - объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учетом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений. При этом сами такие поселения не становились муниципальными образованиями, а были всего лишь территориальными (административно-территориальными) единицами внутри подобного муниципального образования.

С принятием Федерального закона 2003 г. ситуация изменилась. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня (хотя этот Федеральный закон понятие «уровни» не использует) по двум критериям.

Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.

Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня («этажа»). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. А поскольку городской округ - это, образно говоря, «вчерашнее» городское поселение, но получившее более высокий «ранг», его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.

Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содержит. Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня. В целом вопрос решается так: по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.

Однако территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения; т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении. Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории.

В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Существуют перечни обоих видов территорий, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р (с дополнениями от 4 ноября 2004 г.). В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдельные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автономные округа, с высокой плотностью, например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.).

С учетом этих общих условий рассмотрим каждый вид муниципальных образований.

По Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.

Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Таким образом, Закон отдает предпочтение более крупным по численности населения сельским муниципальным образованиям. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения (т.е. такой населенный пункт лучше не делать самостоятельным муниципальным образованием).

Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает: в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения. Правда, не совсем понятно, какое он в этом случае занимает положение внутри района.

По общему определению Федерального закона (ст. 2) городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме «районных городов» также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

В Федеральном законе установлено несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Как отмечалось ранее, эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Глава2.АНАЛИЗ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1. Организация государственного управления в Иркутской области

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Иркутская область является субъектом Российской Федерации. На всю территорию Иркутской области распространяется суверенитет Российской Федерации. Статус Иркутской области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Иркутской области.

Иркутская область как субъект Российской Федерации равноправна с другими субъектами Российской Федерации, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Статус Иркутской области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Иркутской области в соответствии с федеральным конституционным законом.

Описание границ Иркутской области утверждается законом Иркутской области.

Границы между Иркутской областью и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены исключительно с их взаимного согласия в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Как и у все субъекты РФ Иркутская область имеет свои официальные символы (герб, флаг и гимн).

На территории Иркутской области осуществляется как государственное, так и местное самоуправление. Обеспечивающие права и свободы человека и гражданина, сохранения исторических и культурных традиций Иркутской области, всестороннего экономического, социального и культурного развития области в интересах ее населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека и свободного развития личности, утверждение гражданского мира и согласия.

Единственным источником власти в области является народ, осуществляющий ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основы организации государственной власти в Иркутской области

1. Система органов государственной власти Иркутской области и иных государственных органов Иркутской области состоит из:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти Иркутской области - Законодательное Собрание Иркутской области;

2) высшее должностное лицо Иркутской области - Губернатор Иркутской области;

3) высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области - Правительство Иркутской области;

4) министерства и иные исполнительные органы государственной власти Иркутской области;

5) судьи общей юрисдикции Иркутской области - мировые судьи Иркутской области;

6) Избирательная комиссия Иркутской области;

7) территориальные избирательные комиссии Иркутской области;

8) Контрольно-счетная палата Иркутской области;

9) Уполномоченный по правам человека в Иркутской области;

10) Уполномоченный по правам ребенка в Иркутской области.

11) Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Иркутской области.

2. Деятельность органов государственной власти Иркутской области осуществляется в соответствии с принципами:

1) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;

2) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, включая территорию Иркутской области;

3) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, включая территорию Иркутской области;

4) единства системы государственной власти;

5) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области;