Территориальные финансы и проблемы их развития

СОДЕРЖАНИЕ

     ВВЕДЕНИЕ

     В условиях демократии одной из важнейших  составных частей финансовой системы  государства являются территориальные  финансы, которые охватывают территориальные  бюджеты (в Российской Федерации  – это собственно республиканские  в составе РФ, краевые, областные  и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных  потребностей.

     Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных  с социально – культурным и  коммунально-бытовым обслуживанием  населения, так как через территориальные  финансы государство активно  проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам  власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, строительства и содержания дорог.

     Цель  работы – рассмотреть такое понятие, как территориальные финансы, обозначит их назначение и роль в развитии регионов. Также моей целью было проанализировать доходы и расходы региональных и местных бюджетов. 

1. РОЛЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ  ФИНАНСОВ В РАЗВИТИИ РЕГИОНОВ И ИХ СОСТАВ

     В современном мире ускорился процесс  развития демократических принципов  в государственном устройстве и  управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя — местное самоуправление, осуществляемое самим населением через  свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных  на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и  финансово-бюджетными правами.

     В условиях демократии одной из важнейших  составных частей финансовой системы  государства являются территориальные  финансы, которые охватывают территориальные  бюджеты (в Российской Федерации  — это собственно республиканские  в составе РФ, краевые, областные  и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных  потребностей. Территориальные финансы  обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с  социально-культурным и коммунально-бытовым  обслуживанием населения [1]. 

1. Понятие территориальных  и региональных финансов и их трактовка  в подходах отдельных авторов.

     Рассмотри различные трактовки понятий  территориальных и региональных финансов в подходах отдельных авторов. Г.Б. Поляк определяет территориальные  финансы как систему экономических  отношений, посредством которой  распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий [1].

     Определение территориальных финансов  Дробозиной Л.А. схоже с определением Поляка. Она определяет их как систему экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход; фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Также она дает определение территориальным финансам как превалирующей части финансовых ресурсов государства. [2].

     В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их использования — расширяется.

     Через территориальные финансы государство  активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным  органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципальных объектов образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др.

     С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального  развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных  и других условий отстали в  своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются  за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных  единиц, а также налогов вышестоящих  бюджетов. При этом территориальным  бюджетам выделяются отчисления от федеральных  налогов, а также субвенции, то есть финансовые ресурсы, предоставляемые  из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.) [1].

     Еще одно определение территориальных  финансов дает «Энциклопедия Экономиста». Итак, территориальные финансы - (региональные финансы) — это денежные фонды  административно-территориальных единиц [7].

     Рассредоточение административной ответственности, передача и закрепление за различными уровнями власти полномочий сдвигают процесс  принятия решения на нижние уровни власти.

     В общем объеме средств, составляющих государственные финансы, высока доля средств, направляемых на удовлетворение непосредственных потребностей граждан. Расход этих средств локализуется местом проживания людей, получающих общественные услуги. В этой связи возникает  территориальный аспект распределения  государственных финансовых ресурсов. Возникает объективная необходимость  в формировании и распределении  денежных средств у соответствующего конкретной территории органа власти. В пределах территориальных подразделений  любого государства формируются  и расходуются финансовые ресурсы  федерального уровня. Экономические  субъекты платят налоги в федеральный  бюджет. Население данной территории может получать финансирование из федерального бюджета. Кроме того, предприятия и организации также платят налоги и финансируются из государственного и из местного бюджетов (Рисунок 1). 
 

      Рисунок 1 - Распределение доходов между бюджетами различных уровней и основные направления их финансирования 

     Финансовые  ресурсы, необходимые для финансирования важных территориальных задач, образуют самостоятельное звено финансовой системы, опосредованное территориальными фондами денежных средств.

     Местные финансы создают условия для  более эффективного использования  денежных фондов территорий в сравнении  с государственными финансами.

     В унитарном государстве нижестоящие  органы власти полностью подотчетны центральному правительству. Их возможности  по формированию и использованию  финансовых средств ограничены рамками, устанавливаемыми центральным правительством. В странах с федеративным типом  государства региональные финансы  отличаются более сложной структурой и автономностью каждого элемента.

     К территориальным финансам в федеративном государстве относятся:

     - финансы членов Федерации;

     - финансы местных органов власти, предприятий местного подчинения, муниципалитетов.

     Местные финансы включают самый многочисленный перечень территориальных единиц. Эти  финансы имеют свои особенности:

     - региональные финансы выполняют свои функции и существуют не для всего общества, а лишь для определенной его части, проживающей на конкретной территории;

     - объем ресурсов, аккумулируемых в фондах местных органов власти, зависит от отведенных им полномочий и их обязанностей;

     - региональные финансы участвуют в перераспределении собранных ресурсов по наиболее важным для территорий направлениям;

     Региональные  финансы приближены к потребностям конкретного режима [7].

     Сущность  и роль территориальной финансовой системы в жизни общества проявляется  через функции: мобилизационную, распределительную  и контрольную.

     - Мобилизационная функция обеспечивает поступление средств для нужд региона. В результате в руках региональных органов власти сосредотачиваются большие ресурсы, расходование которых может существенно повлиять на развитие общества.

     - Распределительная функция связана с перемещением доходов от производителей в иные сферы хозяйства.

     - Контрольная функция проявляется лишь в процессах использования хозяйствующими субъектами государственных средств.

     Основная  особенность территориальных финансов заключается в том, что здесь  действуют как бы три самостоятельные  финансовые подсистемы — государственная (финансовые ресурсы федеральных  органов и самого субъекта Федерации); муниципальных образований; а также  отдельных юридических и физических лиц, прежде всего (по значимости) хозяйствующих  субъектов. Первые две подсистемы традиционно  относятся к категории централизованных финансов (бюджетная система и  централизованные внебюджетные фонды); третья подсистема — к категории  децентрализованных финансов.

     Принципы  организации территориальных финансов:

     - самостоятельность;

     - сбалансированность;

     - государственная финансовая поддержка (целевая и не целевая финансовая помощь из федерального бюджета);

     - прозрачность;

     - гласность [2]

     Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и  социальное развитие территорий. Главное  направление использования территориальных  финансов — финансовое обеспечение  социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные  ассигнования и средства субъектов  хозяйствования (предприятия, организации).

     Основной  составной частью территориальных  финансов являются региональные бюджеты [1].

     Территориальные финансы, являясь инструментом государственной  социальной политики, также должны обеспечивать через расходную часть  территориальных бюджетов финансирование:

     - образования;

     - здравоохранения;

     - жилищно-коммунального хозяйства;

     - научной деятельности;

     - экологических мероприятий.

     С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального  развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных  и других условии отстали в  своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются  за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно  – территориальных единиц, а также  налогов вышестоящих бюджетов [2]. 

4. Состав  финансовых ресурсов, используемых на развитие территорий на региональном и местном уровнях.

     Региональные (местные) бюджеты – основная часть  территориальных финансов. В современных  условиях все в большей степени  территориальные органы власти призваны обеспечивать комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно вырастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий [8].

     Региональный  бюджет выступает основным централизованным денежным фондом на территории, из которого происходит финансирование территориальных  потребностей.

     Основные  финансовые средства территорий могут  быть представлены следующим образом (рис. 2).

     Территориальные бюджеты — основная составляющая местных финансов. Региональный бюджет финансирует предприятия местного подчинения, определяет уровень обязательных инвестиций в регионе. Через эти  бюджеты реализуется социальная политика, балансируются потребности  экономической и социальной сфер.

      Рисунок 2 - Основные финансовые средства территорий 

     Внебюджетные  фонды территорий образуются по решениям соответствующих органов власти и расходуются в строгом соответствии со своим целевым назначением на экономические и социально-территориальные нужды. Внебюджетные фонды территорий — особая форма образования и использования финансовых ресурсов: средства, проходящие через них, вообще не отражаются в бюджете.

     Источником  региональных финансов являются также  ресурсы хозяйствующих субъектов. Источниками финансовых ресурсов в  данном случае служат: часть прибыли  муниципальных предприятий; выручка  бюджетных учреждений от оказания платных  услуг на территории в области  здравоохранения, образования, сдачи  в аренду муниципальной собственности.

     Заемные средства — еще одна составная  часть финансов территорий. Их структура представлена на рисунке 3 [7].

     Рисунок 3 – Структура заемных средств территориальных бюджетов  

     Одним из звеньев территориальных финансов являются средства субъектов хозяйствования:

     - финансовые ресурсы предприятий,  находящихся в муниципальной  собственности (как правило, коммунальные  предприятия);

     - финансовые ресурсы предприятий,  фирм, организаций, используемые  ими на финансирование социально-культурных  и жилищно-коммунальных объектов.

     Субъекты  хозяйствования для социальной поддержки  своих работников строят и приобретают  жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей  стране, особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном  подчинении. Поэтому нередко в  общем объеме территориальных финансов превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие [1]. 

5. Правовые  основы территориальных финансов

     Правовой  основой функционирования территориальных  финансов являются законодательные  акты, изданные в России с 1991 г. по настоящее  время. Бюджетные права субъектов  Российской Федерации Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  наделены бюджетными правами в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным  кодексом РФ.

     1. В Законе РСФСР «О местном  самоуправлении в РСФСР» 6 июня    1991 г. вопросам финансов местного  самоуправления посвящен отдельный  раздел. В нем определен состав  финансовых ресурсов местного  самоуправления.

     Впервые в Законе записано, что для определения  общего объема финансовых ресурсов, созданных  и используемых на соответствующей  территории, территориальными органами власти составляется территориальный  сводный финансовый баланс.

     В Законе зафиксированы важные положения  о том, что тер­риториальные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается.

     Впервые в Законе  признано право территориальных  органов на создание и использование  внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение  финансовых ресурсов территориальных  органов власти и предприятий  для финансирования общерегиональных мероприятий.

     Новые права даны территориальным органам  власти в распределении и использовании  своих финансовых ресурсов. Территориальным  органам предоставлены права  самостоятельно определять направления  использования средств местных  бюджетов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, право­охранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.

     2. В Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», изданном 15 апреля 1993 г., конкретизированы и развиты права территориальных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. Сформулированы новые понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений. В нем отражены вопросы определения уровня закрепленных доходов, который должен быть не менее с 70% доходной части минимальных бюджетов, порядок предоставления и использования дотаций и субвенций, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, распределение доходов между различными видами бюджетов.

     В Законе регламентируется бюджетный  процесс: общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения  бюджетов. Закон определяет права  территориальных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые  зафиксировано положение об образовании  при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих  и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется также  исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определены гарантии бюджетных прав территориальных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав [3].

     3.Вопросы,  касающиеся территориальных финансов, отражены в Законе «Об основах  налоговой системы в Российской  Федерации» от 27 декабря 1991 г.  В этом Законе все налоги, входящие  в налоговую систему Российской  Федерации, разделены на три  группы: федеральные налоги, налоги  республик в составе Российской  Федерации и налоги краев, областей, автономных областей, автономных  округов, местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе, и территориальных органов, по отношению к соответствующим налогам, то есть, право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать  ставки налогов, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т.д.[4].

     4.В  Законе «О субвенциях республикам  в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным  округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»  от 15 июня 1992 г. определены права  территорий на получение финансовой  помощи в виде целевых субвенций  из вышестоящих бюджетов  и   внебюджетных фондов, общие условия  предоставления и использования  субвенций, ответственность за  соблюдение этих условий [5].

     5. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

     Далее указывается, что доходная часть  минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и  законами субъектов Российской Федерации  доходных источников.

     Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, ежегодно предусматриваются, соответственно, в  федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме  того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие  в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Решения  этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации  средств.

     6. Важным этапом в формировании  законодательных основ территориальных  финансов стал вышедший 25 сентября 1997 г. Федеральный закон «О  финансовых основах местного  самоуправления», регламентирующий  порядок формирования и использования  финансовых ресурсов местного  самоуправления, финансовых взаимоотношений  органов местного самоуправления  с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и  финансово-кредитными институтами,  разграничения доходов и расходов  между бюджетами.

     В статье Закона «Местные финансы» впервые  определены состав местных финансов, принципы их формирования. Местные  финансы включают средства местных  бюджетов, местные внебюджетные и  валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и  использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности  этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

     Особое  внимание в Законе уделяется процессу формирования и исполнения местных  бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном местным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование  имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов [6].

     Важным  положением, установленным Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается  в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных  социальных стандартах и социальных нормах.

     В целом, изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в стране, расширяют финансовую базу местного самоуправления, укрепляют местные  бюджеты. 
 

2. АНАЛИЗ  ДОХОДОВ И РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

     Проанализируем  доходы и расходы региональных и  местных бюджетов в консолидированном  бюджете Архангельской области. Они представлены в виде Таблицы 1 в Приложении А.

     Доходы  консолидированного бюджета Архангельской  области в 2010 году составили 60 969 546 тыс. рублей. Безвозмездные поступления составили 21 882 665 тыс. руб.

     Налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета области получены в объеме 39 086 881 тыс. рублей. По сравнению с 2009 годом объем собственных доходов увеличился на 9 481 207 тыс. руб. или на 32%. А по сравнению с 2007 годом объем собственных доходов увеличился на 10 607 177 тыс. руб. или на 37%.

     Структура налоговых и неналоговых доходов  консолидированного бюджета Архангельской  области представлена на рисунке 2.1.

     Больше  всего доходов поступает в  бюджет в виде налога НДС (42%) и на прибыль организации (28%). Дальше по количеству идут налоги на имущества (9%), на совокупный доход (5%) и акцизы (8%).