Территориальные основы МСУ

Содержание.

Введение

  Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.

Помимо возможности найти  решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

 В связи с этим  цель курсовой работы состоит в исследовании территориальных основ местного самоуправления.

В соответствии с указанной  целью поставлены и решаются следующие  задачи:

- анализ литературы по  проблеме исследования;

- исторический анализ  становления института местного  самоуправления;

-  определение сущности  территориальных основ местного  самоуправления;

- выявление характеристик  муниципальных образований, как  территориальных единиц местного  самоуправления;

- выявление условий изменения  границ муниципальных образований.

В качестве объекта в данной работе выступают совокупность правоотношений, складывающихся в процессе реализации общих принципов организации местного самоуправления в сфере правового регулирования реформирования его территориальных основ.

Предметом - являются нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, в частности, процессы реформирования территориальных основ местного самоуправления в современный период.

Методы исследования –  анализ, синтез.

Данные работы могут быть использованы студентами в процессе обучения, преподавателями и просто интересующимися лицами для сбора  информации поданной теме.

Глава 1. Законодательные основы территориальной организации МСУ

1.1 Становление территориальных основ МСУ

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

Судебник 1550 года усилил государственную  власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.[10]

XVII век положил начало  бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного  самоуправления: губернские и земские  учреждения и воеводская система  управления. Городские реформы Петра  I несли в себе элементы зарождения  земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в  историко-правовом аспекте были две  реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система  земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.[11]

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство  расширило полномочия земских органов  власти. Временное правительство  стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в  это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более  энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями.[4]

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип  единства системы Советов, как органов  государственной власти, где местные  Советы и их исполкомы выступали  как местные органы государственной  власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

Задачи местных Советов  состояли в реализации постановлений  высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

На начавшийся процесс  формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение "О городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким  образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности  в решении вопросов местной жизни  одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской  войны.

В советском государстве  периода смерти Сталина и после  него каких-либо существенных изменений  в организации управления не произошло.

Период правления Хрущева  ознаменовав собой разделение Советов  структурно на промышленные (городские) и сельские.

Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в  этот период ослаб, происходила реорганизация  управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Конституция 1977 года закрепила  положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила  власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной  власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей  работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными  комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями  и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным  принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический  централизм, в соответствии с которым  вышестоящие Советы осуществляли руководство  деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а  их волю, как известно, выполняли  Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать  вывод о несовершенстве системы  Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных  форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов  власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил  основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как  органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально  новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые  были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю  систему управления, не дала положительных  результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой  модели местного самоуправления.

Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о  городских Советах". Данное положение  дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и  свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к  началу 1930 года, так как система  местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного  партийного государства.

С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов  государственной власти.

Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Он определил  основные направления местных органов  власти, принципы их формирования и  деятельность как органов самоорганизации  граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как  представительные органы власти.

6 июля 1991 года был принят  Закон РСФСР "О местном самоуправлении  в РСФСР". С принятием этого  Закона в Росси начался процесс  реформирования местных органов  власти и формирования органов  местного самоуправления, а исполнительная  власть получила более широкие  полномочия и могла действовать  независимо, особенно в вопросах  административного управления, представительная  власть стала также иметь более  широкие полномочия. С принятием  данного Закона в российском  законодательстве было проведено  четкое разграничение компетенции  исполнительных и представительных  органов местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации  основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Основным моментом становления  современной модели организации  местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции  Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления  власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную  собственность наряду с другими  формами собственности.

Указы Президента, разработанные  на основе Конституции, Федеральных  Законов "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали  потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход  от советской системы местной  власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура  органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных  форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью  распределения полномочий между  создаваемыми для их осуществления  органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах  системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного  органа и высшего должностного лица.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы  местная власть была реформирована  в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации " от 11 июля 1997 года признано " активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства  Российской Федерации".[5]

Одни из основных направлений  государственной политики в области  местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы  местного самоуправления на современном  этапе является создание необходимых  условий для формирования финансово-экономической  основы местного самоуправления и осуществление  мер государственной поддержки  местного самоуправления.[1]

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации". Он определил  основные направления и принципы организации местных финансов, установил  источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы  местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить  первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить  функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три  основных, объективно сложившихся этапа  становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России:

-. первый этап - с 1990 по 1993 год

- второй этап - с 1993 по 1995 год

- третий этап - с 1995 - по  настоящее время[7]

Проводя анализ истории земства  и советского периода государственности  России, можно проследить затем, каким  принципам должно соответствовать  местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации  местного самоуправления в России.[3]

Таким образом, процесс становления  правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный  характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс  всеми силами законодательства, которое  зачастую противоречит Федеральному.

1.2 Законодательные основы  местного самоуправления, виды и  их характеристика

Под муниципальным образованием иногда понимают полноправное, самоуправляющееся  содружество с собственной компетенцией и самостоятельной ответственностью, обеспечивающее решение финансово-экономических  задач на основе сочетания местных  и общенародных интересов. Муниципальное образование также рассматривают как социальную систему, представленную в виде поселения, содержащую три основных компонента: люди - вещи - отношения и имеющую цель, задачи, функции, права и ответственность. Под вещами в данном случае понимаются предприятия, организации, природные ресурсы, имущество, финансы и т.п. А под отношениями - правила поведения органов местного самоуправления между собой, с населением муниципального образования, с органами государственной власти, с общественными организациями, политическими партиями и движениями и т.п.[9]

Согласно ст. 131 Конституции  Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п.[12]

В отличие от предшествующего  Закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские  округа и внутригородские территории городов федерального значения) и  не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях.

Таким образом, Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ограничивает компетенцию субъектов  Российской Федерации, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) впервые на федеральном  уровне закрепил подробный перечень требований к установлению и изменению  границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований  определялся законами субъектов  Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных  традиций. Например, Закон Красноярского  края "Об административно-территориальном  устройстве в Красноярском крае" закреплял, что границы муниципальных  образований совпадают с границами  территорий административно-территориальных  единиц. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в  Саратовской области" в качестве границ муниципальных образований  определял внешние границы административно-территориальных  единиц, вошедших в соответствующее  муниципальное образование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) закрепил следующие  принципы определения границ муниципального образования.

Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между  поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким  образом, не может быть территории субъекта Российской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности  отдельных положений Устава (Основного  Закона) Курской области было подтверждено, что "любое изменение территориальных  основ местного самоуправления не может  приводить к отказу от него. Возможность  же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов об осуществлении местного самоуправления на территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия  и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации".[1]

Территории всех поселений, за исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом, выстраивается двухуровневая  модель местного самоуправления: в  составе муниципального района создаются  городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства  исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого  ресурсы, кадровый и организационный  потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную  систему взаимодействия органов  местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Необходимо отметить, что  при двухуровневой структуре  местного самоуправления следует исключить  прямую подчиненность одних муниципальных  образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение  одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения  между разноуровневыми муниципальными образованиями Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. строит не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве. В соответствии с  типами муниципальных образований  разграничиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной  собственности и источники доходов  местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных  образований.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" впервые вводит понятие  межселенных территорий, понимая  под ними территории с низкой плотностью населения.[8]

Территорию поселения  составляют следующие земли:

а) исторически сложившиеся  земли населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования;

б) территории традиционного  природопользования населения соответствующего поселения;

в) рекреационные земли;

г) земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное  образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим  признаком муниципального образования является наличие населения.

В состав территории городского поселения могут входить:

а) один город или один поселок городского типа;

б) территории, предназначенные  для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;

в) территории поселков и  сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в  генеральный план городского поселения.)[5]

Закон предусматривает два  варианта территориальной организации  сельского поселения, в состав которого могут входить:

1) один сельский населенный  пункт или поселок с численностью  населения более 1000 человек (для  территории с высокой плотностью  населения - более 3000 человек);

2) объединенные общей  территорией несколько сельских  населенных пунктов с численностью  населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью  населения - менее 3000 человек каждый).

Численность населения является важным фактором при определении  статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности  населения. Так, сельским поселением может  являться один населенный пункт с  численностью более 1000 человек или  несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Сельский населенный пункт  с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в  состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным  образованием. Вместе с тем из этого  правила возможны и исключения.

Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность  населения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает  критерий определения территорий высокой  плотностью населения. К ним относятся  территории, плотность населения  в которых более чем в три  раза выше средней плотности населения  сельских поселений в Российской Федерации.[5]

Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов  субъектов Российской Федерации (в  существующих границах), относящихся  к территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 25 мая 2004 г. N 707-р.

Кроме того, Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. Так, например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы. Примером также могут служить территории Крайнего Севера. Субъектом инициативы внесения изменений в данный Перечень территорий могут быть органы государственной власти субъектов Российской Федерации.