СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. Общеправовая
характеристика территориальной организации
местного самоуправления
1.1. Понятие территориальной
организации местного самоуправления
1.2. Исторический
опыт реформирования территориальной
организации местного управления и самоуправления
в России
1.3. Территориальное
устройство местного самоуправления современной
России
2. СОВРЕМЕННОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ И ЕЕ СУБЪЕКТАХ
2.1. Анализ существующих
границ и состава территорий
муниципальных образований в
субъектах РФ
2.2. Тенденции
практической реализации двухтиповой
модели территориальной организации
местного самоуправления в субъектах
РФ
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1. Рекомендации
по совершенствованию территориальной
организации местного самоуправления
2.2 Предложения
по совершенствованию федерального
законодательства 41
ЗАКЛЮЧЕНИE
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ
СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Анализу местного самоуправления как
правового института посвящено
значительное число вышедших в последние
годы научных работ. Однако их авторы
обычно рассматривают вопросы организационных,
правовых, финансово-экономических основ
местного самоуправления и крайне редко
затрагивают проблемы, связанные с территориальными
основами местного самоуправления. Вместе
с тем, недостатки территориальной организации
местного самоуправления нередко являются
препятствием для целостного и эффективного
решения задач местного самоуправления,
комплексной реализации государственной
политики. Помимо возможности найти решения
указанных проблем, особую актуальность
изучению территориальных основ местного
самоуправления придает принятый Федеральный
закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее - Закон
2003 г.), в соответствии с которым было осуществлено
их реформирование.
Результатом этой реформы стала
унификация территориальной организации
местного самоуправления, увеличение
более чем вдвое количества муниципальных
образований, разделение их на типы, определяющие
различный статус муниципальных
образований, а также детализация
процедур участия населения в
определении территориальной организации
местного самоуправления.
Анализ предпосылок принятия указанного
Федерального закона и проблем его
реализации необходим не только для
идентификации проводимого реформирования
в качестве процесса, результатом
которого может стать решение
обозначенных глобальных проблем, но и
для определения предложений, позволяющих
преодолеть сложности, возникающие
в ходе реформы, а также для
осуществления дальнейшего совершенствования
территориальных основ местного
самоуправления. Решение этих задач
требует комплексного, научного подхода
к изучению проблем систематизации
и переработки соответствующего
понятийного аппарата, типологизации
муниципальных образований, определения
границ территорий, в которых осуществляется
местное самоуправление, практики реализации
законодательства, а также к изучению
имеющегося опыта реформирования территориальной
организации местного управления и самоуправления.
К сожалению, не достаточно хорошо изучены,
а потому в должной мере не учитываются
при осуществлении правового регулирования,
взаимосвязи и взаимозависимости, существующие
между территориальными и иными основами
местного самоуправления. Кроме того,
правовая теория часто не содержит четких
ответов на проблемные вопросы территориальной
организации местного самоуправления,
которые ставит практика. Опыт реформирования
территориальной организации местного
самоуправления, осуществляемого в субъектах
Российской Федерации, в недостаточной
мере обобщен и систематизирован на теоретическом
уровне.
В этих условиях крайне необходимы научные
исследования, во-первых, позволяющие
определить влияние территориальных
основ местного самоуправления на иные
институты местного самоуправления,
во-вторых, обеспечивающие поиск и
решение существующих теоретических
проблем территориальной организации
местного самоуправления, влияющих на
эффективность осуществления ее
правового регулирования, в-третьих,
обобщающие ранее сложившийся опыт
реформирования территориальной организации
местного самоуправления, а также
содержащие анализ существующих и прогнозы
возникновения новых проблем
реализации реформы территориальной
организации местного самоуправления,
в-четвертых, предлагающие варианты решения
таких проблем. Указанные обстоятельства
предопределили выбор темы настоящего
исследования.
Теоретико-методологические подходы
к формированию территориальных
основ местного самоуправления заложили
в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук,
Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин,
И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун,
В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина
и другие правоведы. Работы отечественных
ученых не только раскрыли теоретические
аспекты института местного самоуправления,
но и во многом определили содержание
соответствующих норм Конституции
Российской Федерации и российского
законодательства.
В последние годы проблемы территориальной
организации местного самоуправления
нашли свое отражение в научных
работах А.С. Автономова, В.А. Горожанина,
А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, А.М. Медведева,
В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской,
А.В. Томилова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова
и др. Однако быстрое развитие законодательства
Российской Федерации о местном
самоуправлении, в особенности в
современной ситуации его реформирования,
приводит к некоторому отставанию правовой
теории. Коренное изменение территориальных
основ местного самоуправления в
России делает необходимым пересмотр
отдельных взглядов. Интерес к
проблемам, анализируемым в данном
исследовании, в значительной степени
продиктован недостаточной, с точки
зрения практики, научной разработанностью
этих вопросов, а также необходимостью
решения проблем, возникших в
ходе реализации реформы территориальной
организации местного самоуправления.
Предметом исследования являются территориальные
основы местного самоуправления в Российской
Федерации.
Целью данной работы является изучение
территориальных основ местного
самоуправления, выявление возникающих
теоретических и практических проблем,
а также выработка предложений
по их решению. Исходя из поставленной
цели автор выделил следующие
задачи:
- исследовать исторический опыт
реформирования территориальной
организации местного управления
и самоуправления в России;
- проанализировать территориальное
устройство местного самоуправления
современной России;
- изучить правовые основы территориальной
организации местного самоуправления
и проанализировать их реализацию;
- рассмотреть определение границ
и территорий муниципальных образований.
Теоретическую базу исследования составляют
труды отечественных ученых, исследовавших
проблемы территориальной организации
местного управления и самоуправления.
В качестве объекта анализа в
работе использованы правовые документы
и проекты правовых документов органов
государственной власти, а также статистические
данные.
Методологической основой исследования
является совокупность научных способов,
позволяющих осуществить всесторонний
анализ и сделать выводы по предмету
исследования. В частности, использованы
исторический, логический, системно-структурный
методы, а также метод сравнительного
правоведения и классификации.
1. Общеправовая
характеристика территориальной организации
местного самоуправления
1.1. Понятие территориальной организации
местного самоуправления
За время, прошедшее
с момента закрепления института
местного самоуправления, его система
неоднократно претерпевала различные
изменения, законодательство о местном
самоуправлении совершенствовалось, но,
тем не менее, многие проблемы до сих
пор так и остались нерешенными.
Среди этих проблем особое место
занимает проблема совершенствования
территориальной организации местного
самоуправления. Это связано с
тем, что институт территориальных
основ местного самоуправления - один
из базовых институтов муниципального
права и поэтому проблемы территориальной
организации местного самоуправления
предопределяют возникновение или
наоборот разрешение проблем в иных
сферах организации и функционирования
местного самоуправления. Правильное
определение взаимосвязей и взаимозависимостей
между территориальными и другими
основами местного самоуправления необходимо
для корректировки правового
регулирования общих принципов
его организации. Существует несколько
подходов к определению понятия
«основы местного самоуправления».
Одни ученые определяют основы местного
самоуправления через совокупность
правовых норм, содержащихся в законодательстве1.
Такое понимание основ местного
самоуправления базируется на формально-юридическом
анализе рассматриваемого понятия.
Другие ученые определяют основы местного
самоуправления как совокупность отношений,
складывающихся в результате организации
и осуществления местного самоуправления1.
Такое понимание является более
широким и предполагает не только
формально-юридический, но и политологический
подход к определению рассматриваемого
понятия. Однако в целях настоящего
диссертационного исследования представляется
правильным рассматривать основы местного
самоуправления с различных позиций,
позволяющих определить роль и место,
занимаемое территориальными основами
местного самоуправления в ходе комплексного
анализа.
В юридической
учебной литературе встречаются
теоретические определения понятия
территориальной основы местного
самоуправления, однако в большей
степени авторы обходят данный
вопрос. По мнению Фадеева В.И.2
территориальная основа местного
самоуправления как институт
муниципального права представляет
собой совокупность муниципально-правовых
норм, закрепляющих и регулирующих
территориальную организацию местного
самоуправления. Некоторые авторы
рассматривают понятие территориальных
основ в более широком смысле.
Так, по мнению Чиркина В.Е.3
территориальная основа местного
самоуправления - это его территориальная
организация, она включает понятие
территории, на которой создается
местное самоуправление, ее состав,
порядок создания, преобразования,
объединения и упразднения муниципального
образования. Аналогичную позицию
занимает Ревенко Л.А., по мнению
которой структурный анализ понятия
«территориальные основы местного
самоуправления» позволяет выделить
его следующие основные составляющие4:
1. определенный
законодательством круг территорий,
на которых осуществляется местное
самоуправление;
2. зафиксированные
законодательством положения, определяющие
ведущую роль населения в решении
вопросов территориального устройства
муниципального образования; 3. установленные
законодательством виды земель,
составляющих территорию муниципального
образования; 4. принципы формирования
территорий муниципальных образований.
Такой подход к определению понятия «территориальные
основы местного самоуправления» представляется
правильным, поскольку он отражает специфику
тех общественных отношений, которые являются
его содержанием. Однако с учетом изменений
федерального законодательства, регулирующего
принципы территориальной организации
местного самоуправления, можно добавить
к упомянутым составляющим принципы наделения
муниципальных образований статусом муниципальных
районов, городских округов, городских
и сельских поселений. Важным представляется
определить различия между территориальными
основами и территориальной организацией
местного самоуправления. Проведенный
анализ показывает, что понятие «территориальная
организация местного самоуправления»
является более узким и используется для
обозначения пространственной формы организации
муниципальной власти.
Территориальная
организация местного самоуправления
представляет собой форму устройства
муниципальной власти. Правовой формой
устройства муниципальной власти являются
муниципальные образования. Как
таковые в законодательстве Российской
Федерации определяются городские
и сельские поселения, муниципальные
районы, городские округа и внутригородские
территории городов федерального значения
(абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ).
Данные муниципальные образования
системно связаны. В целом они
составляют децентрализованную территориальную
структуру местного самоуправления
в Российской Федерации. На основе территориальной
организации местного самоуправления
формируется система муниципального
правления (форма муниципального правления).
В Федеральном законе №131-ФЗ система
правления отражается в понятиях
«структура органов местного самоуправления»
(ст.34) и «формы непосредственного
осуществления населением местного
самоуправления и участия населения
в осуществлении местного самоуправления»
(ст.22-23). Органы местного самоуправления
и прямые формы осуществления (участия)
населением муниципальных образований
публичной власти составляют организационно-функциональную
структуру муниципальной власти,
посредством которой достигается
решение вопросов местного значения.
Форма территориального
устройства муниципальной власти
и формы муниципального правления
есть основные элементы целостности
организации местного самоуправления.
Характеристики целостности организации
местного самоуправления в юридической
литературе мало изучены, хотя
список научных работ, связанных,
например, с изучением отдельных
элементов организационно-функциональной
структуры, достаточно велик.
Но все они касаются отдельных
сторон этого комплексного явления.
В выпускной
квалификационной работе не ставится
цель решить эту задачу в
полном объеме. Исходя из цели
исследования, следует более подробно
остановиться на основных характеристиках
территориальной организации муниципальной
власти.
Понятие «территориальная
организация местного самоуправления»
в юридической литературе достаточно
распространено. Однако оно раскрывается
не всегда однозначно, т.к. чаще
всего обозначается близким по
смыслу термином: «территориальные
основы местного самоуправления»,
который используется в соответствующих
учебных курсах1 и закрепляется
в законодательстве.
В учебном
курсе «Муниципальное право»
рассматривается институт территориальные
основы местного самоуправления,
который объединяет совокупность
правовых норм закрепляющих территориальную
организацию местного самоуправления1.
В то же
время в Федеральном законе
№131-ФЗ термин «территориальные
основы местного самоуправления»
не используется, а закрепляется
понятие «территориальная организация
местного самоуправления».
Включение
указанного понятия в систему
категорий муниципального права
актуализировало вопрос об уточнении
нормативного содержания требований
(принципов) территориальной организации
местного самоуправления, основные
из которых закреплены в главе
2 указанного Федерального закона.
Прежде чем приступить к решению
этой задачи следует рассмотреть
ряд связанных с ней (задачей)
теоретических вопросов и прежде
всего - определить родовые признаки
рассматриваемого понятия. Эти
признаки присущи более широкому
понятию, каковым выступает категория
«территориальная организация публичной
власти».
Вместе с
тем правомерность обращения
к категории «территориальная
организация публичной власти»
в буквальном значении требует
дополнительной аргументации. В
этой связи сделаем ряд пояснений
применительно к термину «публичная
власть». Дело в том, что
в литературе можно нередко
встретить высказывания о том,
что посредством местного самоуправления
реализуется не только публичная,
но и политическая власть2.
Данный подход
связан, видимо, с тем, что в
рамках родового понятия «общественная
власть» или «социальная власть»
видовые признаки понятий «публичная»
и «политическая» власть по
существу совпадают, а соответствующие
термины используются как синонимы.
Принимая во внимание это положение,
следует сделать некоторые уточнения.
Начнем с того, что публичная
власть и политическая власть
- явления не тождественные. Не
случайно они обозначаются различными
терминами. Как представляется, различие
это состоит, прежде всего,
в субъектно-объектном составе
и содержании властных отношении.
Субъектами
публичной власти являются публично-территориальные
формирования - народ (нация), государство,
субъекты федерации, автономные
и административно-территориальные
единицы, муниципальные образования,
отдельные поселения и другие
населенные пункты. Все эти участники
властных отношений осуществляют
позитивно определенные властные
функции на соответствующей территории.
Наряду с ними на основе
общих принципов и норм международного
права публичная власть реализуется,
как отмечается в литературе,
в границах мирового сообщества
субъектами международного права
(национальными государствами, международными
организациями).
Общим объектом
публичных властных отношений
применительно к названным участникам
является высшая коллективная
общественная ценность - государственная
целостность, стабильность миропорядка,
устойчивость развития внутригосударственных
территориальных образований (субъектов
федерации, административно-территориальных
единиц и муниципальных образований
и др.). Содержание публично-правовых
отношений составляют те конституционно
(уставно) определенные права
и обязанности органов власти
территориальных образований, через
которые обеспечиваются интегративные
связи и взаимодействия на
конкретной территории.
В отличие
от публичной политическая власть
охватывает более узкий круг
общественных отношений. Она включает
те связи и взаимодействия, которые
значимы для общества и миропорядка
в целом. Эти отношения результируют
интегральную целостность (или
представляют угрозу для нее)
государственно организованного
общества или мирового сообщества,
а также соответствующих внутритерриториальных
государственных формирований (субъектов
федерации и крупных административно-территориальных
образований - регионов). Будучи интегрирующим
началом конкретного общества
и миропорядка, властные связи
включаются и в политическую,
и в публичные системы, т.е.
являются публично-политическими.
Вместе с
тем властные отношения в муниципальных
образованиях (районах, округах,
поселениях), общинах малочисленных
народов, других локальных территориальных
образованиях выступают интегрирующими
в рамках данных формирований,
а не общества в целом или
его самостоятельных государственных
образований. Поэтому эти отношения,
будучи публично-властными, не
являются политическими и соответственно
не входят в систему политической
власти.
В то же
время в системе политической
власти существуют внутриорганизационные
отношения (принятие в члены
организации и исключение из
членов, избрание органов политической
партии, распределение финансовых
средств, управление имуществом
и др.), которые значимы для
конкретного политического объединения.
Эти отношения являются элементами
политической власти, но не являются
публично-властными.
Итак, понятия
«система публичной власти» и
«система политической власти»
являются частично совпадающими.
Их взаимное пересечение определяется
интегральной публично-политической
властью национального и международного
уровней, а различия характеризуют,
во-первых, локальные публично-территориальные
системы (являются неполитическими
публичными формами власти), а
во-вторых, внутриорганизационные отношения
политических объединений (относятся
к непубличным организационно-политическим
властным явлениям).
Сфера совпадения
публичной и политической власти
(общий объект воздействия и
содержание отношений) определяется
в предметах ведения государственной
власти как особом виде общественной
власти, который имеет специфические
признаки. Своего рода антиномией
этому подходу является концепция
разделения политической и государственной
власти. Например, по мнению Ю.А.
Дмитриева, сферой действия первой
является гражданское общества,
а второй – «собственно государство
и его органы»1.
Принимая во
внимание эту довольно распространенную
точку зрения, отметим, что в
ней отражаются сущностные аспекты
относительно новой конституционно-правовой
категории «гражданское общество».
В указанном смысле подобный
подход имеет определенные перспективы
развития. Трудность же состоит
в том, что в данном случае
должен меняться весь категориальный
аппарат публично-политической сферы
жизни, традиционно используемый
в науке конституционного права.
Известно, что в теории государства
государственная власть рассматривается
как особое политическое (публичное)
явление. Это определяет и соответствующее
содержательное наполнение государственно-правовых
понятий. Так, государство как
правовой институт имеет публично-политическую
природу. Поэтому государство
должно исследоваться в системе
явлений этого ряда и в то
же время следует идентифицировать
особые свойства государственной
власти. Государственная власть
как определенный вид публичной
(политической) власти характеризуется
интегральным множеством связей
и взаимодействий государства,
государственно-территориальных и
иных институционно-территориальных
образований, их органов, народов,
граждан, объединений граждан
и др., осуществляемых по поводу
макро-, мегаполитической стабильности
в конкретном обществе и в
мире в целом.
Отличительным
признаком государства, определяющим
природу одного из основных
элементов его властного субстрата,
является, как известно, суверенное
право и способность к применению
легального принуждения. Оно реализуется
легитимными государственно-властными
институтами, специальными средствами
в установленных формах и процедурах1.
Таким образом,
соотношение между территориальной
организацией местного самоуправления
и территориальными основами
местного самоуправления состоит
в следующем. Понятие территориальной
организации местного самоуправления
является более узким и используется
для обозначения сложившейся
системы муниципальных образований
и существующих между ними
взаимосвязей, а содержание понятия
территориальные основы местного
самоуправления включает в себя
не только территориальную организацию
местного самоуправления, но и
существующие правила ее определения.
Все институты
местного самоуправления тесно
взаимосвязаны. Территориальные
основы местного самоуправления,
во многом, будучи обусловленными
потребностью оптимального осуществления
полномочий на определенной территории
в зависимости от характера
этих полномочий (компетенционные
основы местного самоуправления),
в свою очередь повлияли на
дальнейшее развитие компетенционных
основ, а также правовых, организационных
и финансово-экономических основ
местного самоуправления.
Практическая значимость
исследования определяется потребностями
правовой науки и российского
законодательства в детальной разработке
проблем территориальной организации
местного самоуправления.
Территориальная
организация общества является результатом
ее развития. В начале люди жили по признаку
родства. Затем при переходе к
скотоводству, земледелию территориальная
организация стала более выраженной.
С зарождением союза общин
и городов территориальное деление
стало исходным пунктом не только
местного самоуправления, но и государства
в целом.
Местное
самоуправление обладает таким важным
природным свойством как общинность,
которая проявляется в том, что
местное самоуправление имеет отчетливо
выраженную территориальность. Оно
осуществляется только там, где реально
проживают люди, т.е. в селах, деревнях,
поселках и городах до определенной
величины.
Территориальное
устройство местного самоуправления предполагает
разделение населения по территориальному
признаку в силу сложившихся историко-географических
условий. Если, например, хозяйствующие
субъекты объединяют людей профессиональным
интересом, то местное самоуправление,
как публичная власть предполагает
территориальную их организацию. Оно
строится на ограниченной территории.
Нормативные акты, принимаемые при
реализации властных полномочий, действуют
только в пределах этой территории.
Жители и органы местного самоуправления
реализуют свои властные полномочия
только в пределах определенной территории.
Под
территориальной основой местного
самоуправления следует понимать совокупность
регулируемых нормами права отношений,
возникающих по поводу его территориального
устройства.
Можно
обозначить следующие отношения, складывающиеся
по поводу территориального устройства.
Во-первых,
это отношения, складывающиеся между
органами государственной власти и
гражданами по поводу определения территорий,
в пределах которых может функционировать
местное самоуправление. Эти отношения
имели место при принятии Конституции
Российской Федерации на референдуме.
Президент
Российской Федерации вынес проект
Конституции Российской Федерации
на референдум страны. В ст. 131 проекта
Конституции Российской Федерации
было предложено гражданам осуществлять
местное самоуправление в городских,
сельских поселениях и на других территориях.
В данном случае в качестве субъектов
отношений по поводу территориального
устройства местного самоуправления,
с одной стороны, выступает орган
государственной власти, с другой,
-- граждане всей страны. Таким образом,
была решена задача о территориальном
устройстве местного самоуправления в
масштабе страны.
Во-вторых,
это отношения, складывающиеся между
жителями и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации
могут быть проведены консультативные
референдумы с вопросом о территориальном
устройстве местного самоуправления.
В данном случае органы государственной
власти субъекта РФ вступают в отношения
с жителями для изучения их мнения.
Затем на основе результатов референдума
может быть принят закон о территориальном
устройстве местного самоуправления.
В-третьих,
отношения по поводу территориального
устройства местного самоуправления складываются
при установлении и изменении
границ муниципального образования. Инициатива
о рассмотрении таких вопросов, в
соответствии со ст. 13 п. 1 Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» может исходить от населения,
органов местного самоуправления и
органов государственной власти
субъекта РФ. Все эти субъекты являются
участниками отношений, складывающихся
в результате их действий по поводу
установления и изменения границ
муниципального образования.
В-четвертых,
отношения, складывающиеся между жителями
и представительными органами местного
самоуправления при образовании, объединении,
преобразовании или упразднении
внутригородских муниципальных
образований, установлении или изменении
их границ.
В соответствии
со ст. 12 п. 3 Федерального закона «Об
общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» решения по данным вопросам
принимаются представительным органом
местного самоуправления с учетом мнения
населения.
