Целевая программа

РЕФЕРАТ

Курсовая работа содержит 29 с., 1 таблицу, 11 источников.

ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ РФ, МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАЯ, СУЩНОСТЬ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА, РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ, ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ ПЛАНИРОВАНИЯ

Сама  идея программно-целевого метода лежит  в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях бюджета, а и на том, как наиболее эффективно их использовать с целью получения  конкретных результатов.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение               4

1 Планирование бюджетных расходов  в РФ         5

1.1 Методы  бюджетного планирования         5

1.2 Сущность  программно-целевого метода составления  бюджета     8

2 Реформирование бюджетной системы  РФ      14

2.1 Основные  направления реформирования      14

2.2 переход от нормативного метода  планирования бюджетных расходов  к программно-целевому методу       16

3 Пути совершенствования программно-целевых  методов планирования 22

3.1 Повышение  качества целевых программ      22

3.2 Требования, предъявляемые к целевым программам    24

Заключение           26

Библиографический список         29

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы данной курсовой работы состоит  в том, что программно-целевой метод – используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

Ведущие Российские экономисты ищут выходы из сложившейся ситуации, и в качестве одного из возможных выходов предлагают использовать программно-целевой метод планирования расходов бюджета, который частично уже применяется в РФ. Именно поэтому выбранная тема курсовой работы является актуальной.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании.

К задачам  данной курсовой работы можно отнести: рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования; выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода; определить основные направления реформирования бюджетной системы РФ; исследовать программно-целевой метод планирования бюджетных расходов и определить пути его совершенствования.

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

При написании  курсовой работы были использованы различные  методы исследования. На первом этапе  использовались методы сбора информации, затем полученная информация при помощи структурного анализа была разбита на составные элементы.

1 ПЛАНИРОВАНИЕ  БЮДЖЕТНЫЙХ РАСХОДОВ РФ

1. Методы бюджетного планирования

В странах  с развитой рыночной экономикой общепризнанна  необходимость государственного регулирования экономических процессов. Важными инструментами регулирования являются прогнозирование и бюджетное планирование. Прогнозирование основывается на научном предвидении будущего, которое позволяет принять оптимальное решение по перспективе развития социально-экономической и других сфер жизни общества в прогнозируемых условиях.

Бюджетное планирование осуществляется на основе бюджетного прогнозирования, которое анализирует достигнутые показатели и учитывает объективные закономерности развития экономики в различных вариантах внешних условий. Регулирующая роль государства заключается в создании таких условий, которые максимально благоприятствуют развитию экономики и росту благосостояния населения. Оптимальный вариант бюджетной политики государства закладывается в расчеты планирования бюджета.

Существуют  различные методы бюджетного планирования – индексный, нормативный, балансовый, программно-целевой, экспертного прогнозирования, экстраполяции, моделирования, экономического анализа. В России основным является нормативный метод бюджетного планирования. Суть его в определении целевых расходов бюджета в пределах прогнозируемых доходов. Бюджетополучатели составляют сметы планируемых расходов, распорядитель бюджетных средств анализирует и корректирует сметы бюджетополучателей, приводит величину расходов в соответствие с доходами бюджета, выбирая приоритетные направления, и согласовывает проект плана бюджета с Правительством. Проект бюджета представляется Правительством законодательному органу, который вносит поправки, согласовывает их с Правительством и принимает бюджет на планируемый год в виде федерального закона.

Индексный метод основан на анализе динамики таких показателей, как уровень  инфляции, уровень реальной заработной платы или реальных доходов и др. Полученные на основе сравнения статистических данных индексы позволяют применить их к прогнозному расчету несоизмеримых показателей. Точность прогнозного расчета увеличивается при увеличении количества и весомости учитываемых индексов.

Балансовый  метод позволяет составить баланс расходов и доходов бюджета, распределить их по планируемым периодам и среди бюджетополучателей всех уровней. Прогноз балансов трудовых, материальных и финансовых ресурсов, спроса и предложения на внутреннем и международном рынках, доходов и расходов позволяет увязать потребность макроэкономики в ресурсах производства с планированием источников получения, производства и распределения ресурсов, обеспечить равновесие рыночной экономики.

Балансовый  метод используется для выработки  социальной, бюджетной, кредитно-денежной и внешнеэкономической политики государства. Он позволяет определить имеющиеся диспропорции в макроэкономике и разработать пути их преодоления.

Программно-целевой  метод используется для приоритетного  бюджетного планирования выполнения государственных целевых программ, обеспечения их необходимыми ресурсами.

Метод экспертного  прогнозирования позволяет совместить в прогнозировании имеющиеся статистические данные с аналитическими выводами высококвалифицированных экспертов, основанных на интуиции, нестандартном логическом мышлении и научном подходе. Этот метод используется при невозможности с достаточной достоверностью определить динамику внешних условий социально-экономического развития. Этот метод содержит субъективный подход к прогнозированию и возможность ошибочности прогноза. С целью увеличения достоверности экспертного прогноза приходится привлекать большое количество экспертов, но и в этом случае выбор оптимального варианта носит субъективный характер.

Метод экстраполяции  переносит тенденции развития текущего и прошлых этапов на планирование последующего. Ряды значений различных показателей в прошлом и настоящем продолжаются на будущее с учетом закономерности построения соответствующего ряда. Учитывая цикличность развития экономики, метод экстраполяции, может быть, применим в пределах одного этапа цикла, но в критические периоды смены этапов цикла математические закономерности построения ряда показателей резко изменяются, в этом случае прогноз, построенный по методу экстраполяции, может оказаться ошибочным.

Метод моделирования  позволяет заложить в модель различные  условия динамики социально-экономических  процессов и в случае ошибочности  выбранного варианта прогноза быстро откорректировать допущенные отклонения и адаптироваться к реальным условиям.

Метод экономического анализа увязывает закономерности развития макроэкономики и ее объектов.

Бюджетное планирование использует в необходимых  случаях те или иные методы планирования и ежегодно осуществляется на федеральном, региональном и местном уровне.

В зависимости  от сложившихся условий при составлении  бюджетов используется совокупность тех или иных методов прогнозирования и планирования с учетом их специфических особенностей. В современной России используется программный подход к бюджетному планированию. Расходы бюджета определяются в зависимости от их особенностей нормативным, программно-целевым, балансовым, индикативным и другими методами. Бюджетные средства распределяются ведомствам постатейно в соответствии с Бюджетным кодексом. Рациональность использования бюджетных средств определяет государственная целевая программа. Доля расхода бюджетных средств на цели, предусмотренные государственной программой, с 2006 г. ежегодно увеличивается на 5 % и в 2011 г. достигла 70 %.

Методы  бюджетного планирования постоянно  совершенствуются. Сложившаяся в России практика среднесрочного планирования на 3 года связана с применением метода планирования, ориентированного на результат, внедренного в 2004 г. Этот метод позволяет для финансирования приоритетных направлений государственной программы использовать доходы бюджета будущих периодов (в пределах планируемых 3 лет).

Бюджетное планирование является составной частью федерального стратегического планирования развития макроэкономики. Сбалансированность и научность бюджета определяют эффективность социально-экономического развития на планируемом этапе общего стратегического плана.

Федеральный бюджет обеспечивает баланс в макроэкономике и рациональное использование всех ресурсов производства. Бюджеты всех уровней увязывают интересы регионов страны и субъектов микроэкономики с общегосударственными стратегическими целями.

1.2 Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Использование программно-целевого метода при составлении  бюджета не только кардинально изменило идеологию бюджетного процесса, но и позволило увеличить его эффективность, потому что:  процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе; а затем – на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов.

При использовании  традиционных методов формирования бюджета внимание сосредотачивалось именно на ресурсах, результатам же внимание не уделялось. Рассмотрим пример. Основной статьей расходов бюджетных учреждений, которые выполняют работы и предоставляют услуги населению, является выплата заработной платы. Вовремя не хватает средств для приобретения материалов и энергоресурсов. Необходимо планировать под определенные бюджетные средства объемы работ, а потом уже необходимое количество работников и фонд зарплаты. Обоснованное количество работников даст возможность не только увеличить им заработную плату, но и увеличить результат их деятельности. Именно такой подход при формировании расходной части бюджета и используется при программно-целевом методе планирования расходов.

Итак, сущность программно-целевого метода лежит в  следующем: акцент переносится с потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использования бюджетных средств; внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств – на обеспечение эффективности. При разработке бюджетной политики в первую очередь засчитывается фактор: что получит общество за те деньги, которые оно тратит.

Возникает вопрос не о правильности использования  средств при выполнении бюджета, а о том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной политики.

Оценка  и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода.

В аналитическом  плане программно-целевой метод  вводит в бюджетный процесс элементы анализа соотношения расходов и достигнутых результатов.

Еще до внедрения  программно-целевого метода, как основного метода планирования бюджета, в бюджетном процессе уже использовались кое-какие его элементы.

Начиная с 1998 года введены бюджетные запросы установленной формы, в которых главные распорядители бюджетных средств обязательно отображают: основную цель деятельности; задания на плановый год; проведенный анализ результатов деятельности, достигнутых в прошлом году; прогноз ожидаемых результатов деятельности в текущем году; обоснование разделения граничного объема расходов по кодам функциональной классификации и направлениями деятельности.

Названия  отдельных кодов функциональной классификации, которые использовались для одного главного распорядителя, сегодня по своему признаку могут быть названиями бюджетных программ.

Главные распорядители бюджетных средств  имели возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности.

Программно-целевой  метод составления бюджета –  это группирование разных бюджетных  расходов в отдельные программы  таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы.

Как правило, каждая программа – это фискальное обязательство одного главного распорядителя  бюджетных средств, эффективность  работы которого оценивается с точки зрения достижения цели программы.

Программа – это комплекс взаимосвязанных  мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и совершается распорядителем бюджетных средств относительно положенных на него функций.

Основные  характерные черты бюджетной  программы: не ограничивается во времени; одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов; название бюджетной программы должно отображать основную сущность программы, то есть отбивать направление использования средств бюджета; по своему содержанию бюджетная программа должна относиться к одному разделу функциональной классификации.

При использовании  постатейного метода планирование бюджета  совершалось только на год. Программно-целевой метод содействует стратегическому подходу, то есть планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможно внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использования.

Благодаря планированию бюджета целевыми программами  обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств в сравнении с постатейным методом, который не дал возможность понять, что именно финансируется под той или иной функцией.

Необходимым элементом внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является использование среднесрочного бюджетного планирования.

Среднесрочное бюджетное планирование – это  определение главными распорядителями  бюджетных средств на основании  бюджетной стратегии Правительства Российской Федерации плана своей деятельности на среднесрочный период и объема необходимых средств, для достижения поставленных целей в среднесрочной перспективе.

Среднесрочное бюджетное планирование: дает возможность участникам бюджетного процесса согласовать свои стратегические планы деятельности с имеющимися бюджетными средствами, как в плановом году, так и на следующие периоды; способствует переходу к формированию долгосрочной бюджетной политики.

Внедрение среднесрочного бюджетного планирования необходимо с целью: улучшение макроэкономического баланса путем разработки согласованных и реалистических прогнозов доходов в бюджет; определение общих целей бюджетной политики и обеспечение для их достижения на протяжении многих лет; определение и соблюдение четких приоритетов в сфере государственных расходов; обеспечение возможности инициирования изменений в бюджетной политике и механизмов контроля за их реализацией; усовершенствование разделения бюджетных средств, направленных на достижение стратегических приоритетов, как по функциям, так и между соответствующими функциями; увеличение ответственности главных распорядителей бюджетных средств за эффективное и рациональное использование бюджетных средств; усиление общего бюджетного контроля.

Преимущества  программно-целевого метода: обеспечение прозрачности и эффективности бюджетного процесса, четкое определение целей и задач, на достижение которых тратятся бюджетные средства; увеличение эффективности контроля за результатами выполнения бюджетных программ; позволяет оценить деятельность участников бюджетного процесса относительно достижения поставленных целей и выполнения заданий, а также проведение анализа причин неэффективного исполнения бюджетных программ; упорядочивает деятельность главного распорядителя бюджетных средств относительно формирования и исполнения бюджетных программ путем четкого разграничения ответственности за реализацию каждой бюджетной программы между ответственными исполнителями бюджетных программ; способствует увеличению эффективности распределения и использования средств бюджета; позволяет государству сосредотачиваться на наиболее приоритетных направлениях при распределении финансовых ресурсов; усиливает связь между задачами распорядителей средств и бюджетным финансированием; способствует увеличению качества разработки бюджетной политики.

Несмотря  на ряд достоинств, всё же программно-целевой  метод имеет недостатки: методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, так как для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий – система управления"; программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе; «забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению; отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы; недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Таким образом, программно-целевой метод имеет  как преимущества при применении, так и недостатки. Все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.

2 РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1 Основные направления реформирования

Основные  направления реформирования бюджетной  системы РФ определены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249.

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть  этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления  бюджетными ресурсами (затратами)»  на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами»  бюджет формируется исходя из целей  и планируемых результатов государственной  политики.

Основой новой  организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо  создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям: реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается  приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе  и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое (основное) направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного (нормативного) планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетно-целевое планирование).

Пятое направление  предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Таким образом, главным направлением реформирования бюджетного процесса РФ, является переход  от нормативного (сметного) к программно-целевому методу планирования бюджетных расходов.

2.2. Переход от нормативного метода  планирования бюджетных расходов к программно-целевому

Суть  программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном  планировании выделения бюджетных  средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Под целевой  программой понимается комплексный  документ, целью которого является решение приоритетной для государства на определённый период времени задачи. Например, экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья, Развитие транспортной системы России.

Срок  реализации программы зависит от многих факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до 10 лет.

Следует отметить, что принципы программно-целевого планирования применяются  и в настоящее время, но этот метод  используется в бюджетном процессе как вспомогательный, а не основной. Так, в приложении 21 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" определяется перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета.

Программно-целевой метод  планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на: программы  развития отраслей; программы развития регионов; программы решения социальных задач.

Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. Например, Федеральная целевая программа «Мировой океан» включает в себя подпрограмму «Военно-стратегические интересы России в мировом океане».

Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.

Таблица 1 – Распределение бюджетный ассигнований на реализацию долгосрочных (федеральных) целевых программ на плановый период 2013 и 2014 годов

"