Участие органов местного самоуправления в банкротстве муниципальных унитарных предприятий

 Оглавление

Введение

1. Влияние правового статуса должника на процедуру банкротства

        1.1 Правовой статус должника

1.2 Характеристика процедур банкротства

2. Участие органов местного самоуправления в банкротстве муниципальных унитарных предприятий

2.1. Восстановительные мероприятия

2.2 Деятельность органов местного самоуправления

Заключение

Библиография

Введение

Под понятиями (терминами) несостоятельность (банкротство) понимается признанная арбитражным судом неспособность должника (юридического лица) в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного законом о банкротстве.

В российском законодательстве термины «несостоятельность» и «банкротство» употребляются как синонимы. Это положение отражает российскую специфику и не полностью отвечает мировой практике, поскольку в законодательстве ряда других стран термин «банкротство» имеет более узкое значение, подразумевающее совершение должником уголовно наказуемого деяния, наносящего ущерб кредиторам. Термин же «несостоятельность» имеет более широкое значение и обозначает удостоверенную решением соответствующего судебного органа неспособность лица погасить свои долговые обязательства. Так, в США лицо, в отношении которого возбуждены процедуры банкротства, во время производства считается несостоятельным, а после судебного решения может быть признано банкротом.

Из разницы в терминологии проистекает и разница в разграничении применимых механизмов защиты прав кредиторов. В зарубежной практике защита прав кредитора при наступлении любого случая, называющегося «банкротством», в значительной степени осуществляется с применением положений уголовного права, тогда как в российской практике, где понятие банкротства охватывает и случаи, когда нарушений уголовного закона нет, нормы уголовного права применимы лишь в отдельных случаях банкротства, предусмотренных положениями Уголовного кодекса РФ (далее по тексту - УК РФ).

Созвучное данным положениям российское дореволюционное законодательство под банкротством понимало, по свидетельству известного российского цивилиста Г.Ф. Шершеневича, «неосторожное или умышленное причинение несостоятельным должником ущерба кредиторам посредством уменьшения или сокрытия имущества. Банкротство, таким образом, является уголовной стороной того гражданского отношения, которое называется несостоятельностью. Оно не представляется необходимым и постоянным спутником последней, но только случайным усложнением»

«Банкротство слагается из двух элементов, из которых один (несостоятельность) - понятие гражданского права, другой (банкротское деяние) - понятие уголовно-правовое. Эта сложность состава банкротства чрезвычайно затемняет его юридическую природу».

В настоящее время данный вопрос имеет дискуссионный характер. С позиции законодателя понятия «несостоятельность» и «банкротство» - синонимы. Однако, по мнению некоторых ученых, такой подход законодателя к употреблению данных терминов не совсем удачен.

В свое время М.И. Кулагин в отношении этой проблемы писал: «Институт несостоятельности нередко в экономической и юридической литературе смешивают с банкротством. В строгом юридическом значении банкротство есть лишь одно из возможных последствий, проявлений несостоятельности. Банкротство рассматривается как уголовно наказуемое деяние, в то время как несостоятельность считается институтом частного права».

С этой позицией нельзя не согласиться. В правовой литературе высказывается точка зрения, что признаки несостоятельности (банкротства) следует классифицировать на внешние, необходимые для возбуждения производства по делу о несостоятельности, и сущностные, т.е. необходимые и достаточные для классификации несостоятельности должника. М.В. Телюкина считает, что признаки, достаточные для инициирования банкротства, «должны применяться только на стадии возбуждения производства по делу о несостоятельности, а признаки банкротства - при решении вопроса об успешности окончания внешнего управления при признании должника банкротом» К числу последних она относит факт наличия задолженности (любой суммы) и срок ее исполнения.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что Закон о банкротстве 2002 г. придерживается исключительно денежного характера обязательств, неисполнение которых может быть положено в основу объявления субъекта банкротом. При этом неденежные обязательства, по замыслу законодателя, во внимание не принимаются. На практике возникает вопрос: как быть с достаточно широким кругом обязательств, связанных с поставкой товаров, передачей вещей, выполнением работ, оказанием услуг? И, как следствие, существует также проблема трансформации неденежного обязательства в денежное.

Трансформация может быть произведена на основе положений ГК РФ о расторжении договора, последствий этого и возмещения убытков (ст. 15, 393, 450, 453), на основе норм ГК РФ об обязательствах вследствие неосновательного обогащения (гл. 60), а также правил, предусмотренных ст. 397 и 405 ГК РФ. Согласно ст. 397 ГК РФ «в случае неисполнения должником обязательства изготовить и передать вещь в собственность, хозяйственное ведение или в оперативное управление, либо передать вещь в пользование кредитору, либо выполнить для него определенную работу или оказать ему услугу кредитор вправе в разумный срок поручить выполнение обязательства третьим лицам за разумную цену либо выполнить его своими силами и потребовать от должника возмещения понесенных необходимых расходов и других убытков». Более того, по мнению ряда авторов, можно привести и «частные, предусмотренные законом для отдельных видов договорных обязательств случаи, когда возможна рассматриваемая трансформация обязательства. Так, применительно к договору купли-продажи с условием о предварительной оплате товара ст. 487 ГК РФ закрепляет, что в случае, когда продавец, получивший сумму предварительной оплаты, не исполняет обязанность по передаче товара в установленный срок, покупатель вправе потребовать передачи оплаченного товара или возврата суммы предварительной оплаты за товар, не переданный продавцом». При этом денежное обязательство, трехмесячная просрочка исполнения которого приводит к образованию признаков банкротства, возникает у покупателя уже с момента сообщения требования о возврате суммы предоплаты у продавца.

Данные положения свидетельствуют о том, что при определенных условиях кредиторы в неденежных обязательствах также имеют возможность инициировать процесс о несостоятельности (банкротстве) должника.

В Древней Руси в одном из первых русских законодательных актов - Русская правда (XI-XII вв.) - есть положения, касающиеся несостоятельности.

При определении банкротства Русская правда не склоняется ни к одному из критериев несостоятельности (неоплатности или неплатежеспособности), а говорит лишь о невозможности погашения должником требований кредиторов. Законодателем того времени выделяются два вида несостоятельности, а именно:

- несчастная, то есть невиновная несостоятельность, возникшая не по вине должника (имела место в случае наступления различного рода, как сегодня бы сказали, форс-мажорных обстоятельств: пожара, стихийного бедствия);

- злонамеренная, то есть виновная несостоятельность, которая могла наступить, к примеру, в случае легкомысленного поведения купца (растрата вверенных средств, потеря товара в результате пьянства и других предосудительных действий).

Интересен тот факт, что уже тогда появились «наметки» установления очередности удовлетворения требований кредиторов.

Анализируя ст. 55 Русской правды, ряд ученых (например, А.X. Гольмстен) приходят к выводу о том, что «требования князя удовлетворялись в первую очередь, затем удовлетворялись требования иностранных купцов и только после этого - требования соотечественников» В законодательстве Российской Федерации институт банкротства получил правовое закрепление в 1992 г. в Законе РФ от 19 ноября 1992 г. N 3929-1 "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" (далее - Закон о банкротстве 1992 г.), а затем в ст. 61 и 65 Гражданского кодекса РФ.

С принятием первой части ГК РФ многие положения Закона о банкротстве 1992 г. устарели, что не могло, в свою очередь, не сказаться на правоприменительной практике: в 1993-1994 гг.

Федеральное законодательство о несостоятельности (банкротстве) широко не применялось. Это можно доказать тем, что «в 1994 г. во всех арбитражных судах России было рассмотрено около 100 дел о признании предприятий несостоятельными».

Главными причинами необходимости реформирования законодательства о банкротстве явилось отсутствие опыта его применения и нецелесообразность заимствования практики у иных, более развитых в экономическом и политическом плане стран без учета российской специфики. Принятый в 1998 г. новый закон о банкротстве, учитывал как опыт ведущих зарубежных стран, так и специфику российской действительности.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве 1998 г.) был в большей степени направлен на защиту интересов кредиторов. В результате он из средства оздоровления экономики превратился в источник конфликтов, привел к разорению многих платежеспособных предприятий. Как пишет С.А. Карелина: «Нередко кредиторы были заинтересованы не в осуществлении мер по финансовому оздоровлению предприятий, а в их банкротстве и овладении их имуществом».

Центральное место в системе правового регулирования несостоятельности (банкротства) занимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», задачами которого являются, с одной стороны, исключение из гражданского оборота неплатежеспособных субъектов, а с другой - предоставление возможности добросовестным предпринимателям улучшить свои дела под контролем арбитражного суда и кредиторов и вновь достичь финансовой стабильности. В этом смысле «институт банкротства служит гарантией социальной справедливости в условиях рынка, одним из основных элементов которого является конкуренция».

Если проанализировать действующее законодательство о банкротстве, то можно сформулировать следующие принципиальные положения:

1) институт банкротства не может быть отнесен только к одной отрасли права, поскольку является комплексным институтом права, сочетающим нормы различных его отраслей. «В рамках гражданско-правового регулирования банкротство служит лишь одним из оснований ликвидации юридического лица, остальные же отношения (например, судебный и внесудебный порядок) урегулированы нормами других отраслей права».

Законодательство о несостоятельности, носящее комплексный характер, находится на стыке публичного и частного права. Поэтому не случаен тот факт, что Закон о банкротстве 2002 г., как и Закон о банкротстве 1998 г., наряду с материально-правовыми нормами содержит достаточно большое количество норм процессуального характера;

2) основной тенденцией законодательства о несостоятельности (банкротстве) является развитие его по схеме: общий закон - специальный закон - другие нормативные акты.

К числу общих законов, прежде всего, следует отнести Гражданский кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее по тексту - АПК РФ). В соответствии со ст. 223 АПК РФ дела о несостоятельности (банкротстве) рассматриваются арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными федеральными законами, регулирующими вопросы несостоятельности (банкротства). Это означает, что во всех случаях, если иное не установлено специальными законами о банкротстве, применяются положения АПК РФ.

По-видимому, законодательство о несостоятельности (банкротстве) должно включать в себя не только акты федерального уровня, но и акты субъектов РФ, принимаемые по отдельным вопросам с учетом особенностей экономического развития отдельных субъектов РФ, специфики государственного управления в регионах;

3) одним из направлений реформирования современного законодательства о несостоятельности (банкротстве) является внесение в него изменений и дополнений (порой лишь механическое, что зачастую сопровождается поспешными выводами, облекаемыми в форму различных законопроектов).

В литературе отмечается, что «наиболее актуальной задачей в деле совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) является выработка единой концепции его реформирования, предполагающей поиск основных направлений изменения указанного законодательства с ясным представлением о целях, которые должны быть достигнуты, а также о системных последствиях внесения соответствующих изменений».

Анализ правового регулирования несостоятельности, изучение тенденций в данной области, а также основных категорий несостоятельности являются весьма актуальными.

По вопросу каковы критерии несостоятельности (банкротства) в дореволюционном законодательстве России имелось только два варианта ответа на данный вопрос. В частности, по словам Г.Ф. Шершеневича, «для наличности несостоятельности, открывающей конкурсный процесс, можно признать одно из двух начал: недостаточность имущества, т.е. установленное превышение актива над пассивом, или платежную неспособность, т.е. предполагаемое превышение актива над пассивом. В первом случае мы имеем дело с несомненной невозможностью удовлетворить полностью каждого кредитора, во втором - с неискренностью в исполнении обязательств, внушающей вероятность невозможности удовлетворить полностью всех кредиторов. В первом случае перед нами установленный факт, во втором - предположение»

.

1. Влияние правового статуса должника на процедуру банкротства

1.1. Правовой статус должника

Согласно статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе «создавать муниципальные предприятия...» для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они самостоятельно определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты о их деятельности.

Специфика применения процедур банкротства на муниципальных унитарных предприятиях (далее по тексту - МУП) связана с их особым правовым статусом, который определен федеральным законодательством (таблица 1). Отдельные положения этих законов уточняются и конкретизируются в региональных законах и нормативных правовых актах органов местного самоуправления, регулирующих порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий, организацию управления имуществом унитарных предприятий, отчетность руководителя и др.

Таблица 1 - Характеристика федеральных законов, регулирующих деятельность унитарных предприятий

Главное отличие МУП от других коммерческих организаций заключается в том, что МУП не наделено правом собственности на используемое имущество. Имущество передается МУП на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

МУП не вправе продавать недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами (ст. 294, 295 ГК РФ). С другой стороны, собственник (уполномоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия. Это имущество нельзя вернуть иначе, как ликвидировав предприятие, и, если начинается процедура банкротства унитарного предприятия, муниципальное образование его автоматически теряет.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

В зависимости от объема прав на принадлежащее унитарному предприятию имущество, законодательно выделено два вида предприятий: муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения и муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (казенное предприятие).

Согласно статье 295 ГК РФ, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации.

Право оперативного управления по сравнению с правом хозяйственного ведения по своему объему является более ограниченным.

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» действие закона распространяется на все юридические лица, за исключением казенных предприятий.

Как и другие коммерческие организации, муниципальное унитарное предприятие (далее по тексту - МУП) может быть признано несостоятельным и подвергнуто процедуре банкротства. Это означает неспособность должника:

1) в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам (банковские кредиты, расчеты по договорам, оплата векселей, бюджетные кредиты и др.);

2) в полном объеме исполнить обязанность по уплате обязательных платежей (налоги, сборы, другие платежи в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды).

Исходя из содержания особых вещных прав на имущество унитарного предприятия, можно разделить ответственность по обязательствам самого МУП и ответственность собственника имущества унитарного предприятия - должника в случае банкротства (таблица 2).

Таблица 2 - Ответственность муниципальных унитарных предприятий в случае банкротства

В соответствии с действующим законодательством, полную имущественную ответственность по своим обязательствам несут как унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, так и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. В уставы унитарных предприятий должно быть включено положение, согласно которому унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, но не несет ответственности по обязательствам муниципального образования и его органов, а муниципальное образование и его органы не несут ответственности по обязательствам унитарного предприятия. Вместе с тем, муниципальные образования в лице своих уполномоченных органов имеют властные и распорядительные полномочия в отношении созданных ими унитарных предприятий (ст. 20 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»), что может неблагоприятно отразиться на результатах хозяйственной деятельности МУП, а в конечном итоге - на интересах его кредиторов. В связи с этим законом предусмотрено, что в случае, когда несостоятельность (банкротство) унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, вызвана указаниями собственника его имущества, собственник может быть привлечен к субсидиарной ответственности по обязательствам унитарного предприятия при недостаточности имущества последнего (ст. 114 ГК РФ).

Поскольку филиалы и представительства не имеют статуса юридических лиц, а являются обособленными подразделениями создавшего их унитарного предприятия и осуществляют свою деятельность от его имени, постольку ответственность унитарного предприятия по своим обязательствам предполагает в том числе и его ответственность за деятельность созданных филиалов и представительств.

Органом управления унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия назначает руководителя унитарного предприятия, заключает, изменяет и прекращает с ним трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами.

Законодательством предусмотрена обязательная отчетность руководителей МУП, и их ежегодные отчеты, наряду с показателями финансово-хозяйственной деятельности, движения основных средств, должны содержать сведения о наличии признаков банкротства, включая объем просроченной задолженности по денежным обязательствам и по обязательным платежам. При наличии признаков банкротства руководитель обязан представить перечень принятых им мер в целях финансового оздоровления предприятия.

Законодательством также установлено, что учредительным документом муниципального унитарного предприятия является его устав, который утверждается органами местного самоуправления. Помимо обязательных сведений об унитарном предприятии (наименование, адрес, цели, предмет, виды деятельности, сведения об органах, осуществляющих полномочия собственника имущества, орган управления и т.д.) в уставе муниципального предприятия может быть указан порядок реорганизации и ликвидации МУП.

Статья 12 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» указывает, что уставным фондом муниципального унитарного предприятия определяется минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы кредиторов. Поскольку интересы кредиторов казенного предприятия гарантирует его собственник, в казенных предприятиях уставный фонд не образуется. Это также отличает казенные предприятия от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, поэтому при недостаточности имущества казенного предприятия субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник (статья 115 ГК РФ, статья 7 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Казенные предприятия, равно как и учреждения, банкротству не подлежат. При необходимости по отношению к ним собственник может использовать процедуры ликвидации или реорганизации, не прибегая к банкротству.

Процедура банкротства, как правило, преследует две цели: либо освобождение предприятия от кредиторской задолженности при сохранении действующего бизнеса в ходе финансового оздоровления или внешнего управления, либо перераспределение ресурсов в пользу нового собственника в результате ликвидации предприятия-должника в ходе конкурсного производства. И в том, и в другом случае она призвана защищать как интересы должника, так и интересы кредитора. Должник в лице муниципального унитарного предприятия при процедуре банкротства получает возможность восстановить свое финансовое состояние, не подвергаясь ликвидации, а кредиторы получают гарантию исполнения в их пользу денежных обязательств за счет продажи имущества должника.

Процедуры банкротства на унитарных предприятиях проводят арбитражные управляющие, назначенные арбитражным судом.

1.2. Характеристика процедур банкротства

При рассмотрении дел о банкротстве муниципальных унитарных предприятий применяются следующие процедуры банкротства:

1) наблюдение (см. с. 19) - процедура банкротства, применяемая к должнику с момента принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом в целях обеспечения сохранности его имущества, проведения анализа финансового состояния должника, составления реестра требований кредиторов и проведения первого собрания кредиторов;

2) финансовое оздоровление (см. с.29) - процедура банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности;

3) внешнее управление (см. с. 34)- процедура банкротства, применяемая к должнику в целях восстановления его платежеспособности с передачей полномочий по управлению должником внешнему управляющему;

4) конкурсное производство (см. с. 37) - процедура банкротства, применяемая к должнику, признанному банкротом, в целях соразмерного удовлетворения требований кредиторов за счет продажи имущества должника;

5) мировое соглашение (см. с. 47) - процедура банкротства, применяемая на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве в целях прекращения производства по делу о банкротстве путем достижения соглашения между должником и кредиторами.

СПРАВКА о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел о несостоятельности (банкротстве) в 2005 - 2007 гг.

Как следует из представленной справки, арбитражными судами РФ принято решений о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства в отношении муниципальных унитарных предприятий в 2006 г. на 65,7 % больше, чем в 2005 г. В цифровом исчислении соответственно: 1175 и 1947.

Лишь небольшая часть дел была прекращена в результате проведения таких процедур как финансовое оздоровление и внешнее управление. Больше дел было прекращено в связи с погашением задолженности и отказано в признании должника банкротом в 2006 г.

Очень мало дел прекращено в связи с мировым соглашением.

Рассмотрим подробнее указанные процедуры.

Введение процедуры наблюдения принципиально изменило ситуацию в плане последовательной защиты прав должника, с одной стороны, и прав кредиторов - с другой.

«Не все государства используют наблюдение в качестве процедуры банкротства. Американской системой такая процедура не предусмотрена, поскольку в отношении должника в соответствии с американским законодательством сразу могут быть открыты либо процедура ликвидации, либо - реорганизации, - пишет исследователь Степанов В.В.

Французская же модель имеет продебиторскую направленность, и начало процедур несостоятельности открывается периодом наблюдения, который имеет у них второе название - оздоровление производства, при открытии которого права кредиторов значительно ослабляются. За счет ущемления этих прав производится попытка реабилитации предприятия»

По российскому Закону о банкротстве 2002 г. процедура наблюдения как бы выносится за рамки процедуры банкротства как таковой и является, по сути, дополнительной. Ее цель состоит в установлении, действительно ли должник не в состоянии удовлетворить требования кредиторов или исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в полном объеме на момент принятия арбитражным судом заявления о банкротстве. Введение такой процедуры позволяет, с одной стороны, определить финансовое состояние должника, а с другой - сохранить его имущество.

Процедура наблюдения вводится по результатам рассмотрения обоснованности требований заявителя к должнику, за исключением случаев возбуждения дела на основании заявления должника, когда наблюдение вводится с даты принятия арбитражным судом заявления должника к производству.

По-видимому, законодательное закрепление необходимости проверки требований кредиторов и уполномоченного органа в специальном судебном заседании позволит исключить возможность необоснованного ограничения прав должника, которое допускалось ранее действовавшим Законом о банкротстве 1998 г.

Вместе с тем законом предусмотрены некоторые исключения из этого правила. Так, наблюдение не применяется к должнику, в отношении которого принято решение о ликвидации (ст. 225 Закона о банкротстве 2002 г.).