Учереждение правительствующего Сената

Введение

Одним из наиболее значимых периодов в истории России, оказавшем наибольшее влияние на формирование дальнейшего пути развития российского государства, является время правления Петра I, Великого.

Время Петра  Великого, или, иначе говоря, эпоха  петровских преобразований - важнейший  рубеж в отечественной истории. Историки давно пришли к выводу, что программа реформ созрела  задолго до начала правления Петра I и начались они еще при его  деде и отце - царях Михаиле и  Алексее. Перестройка тогда коснулась  многих сторон жизни. Но Петр, продолживший дело предшественников, пошел гораздо  дальше их.

Одним из главных  преобразований Петра является создание Сената- органа самоуправления. В настоящее  время Россия стоит на пути новых  реформ и ее, несомненно, ожидает  новый виток в истории, особенно Россия, остро нуждается в реформе  государственного управления. Поэтому  актуальность данной работы состоит  в возможности ее использования  для анализа прошлого опыта нашего государства и возможности применения этих знаний на практике в настоящее  время, так же материал данной работы может использоваться в образовательном  процессе.

Главной целью  данной работы является подробный анализ Сената- органа управления в России в 17-20 вв. Для этого необходимо выполнить  следующие задачи:

-Рассмотреть  предпосылки создания Сената

- Проанализировать  историю создания и развития  Сената

- Рассмотреть  его структуру,  состав и функции

- Проанализировать  компетенцию и функции должностных  лиц

- Проследить  эволюцию Сената

Глава 1. Краткая характеристика периода

XVIII век стал  во многом переломным периодом  в истории России, который начался  противоречивой эпохой петровских  реформ. Для начала XVIII века трудно  отделить внутреннюю политику  от внешней, экономическое развитие  и выход России на широкую  международную арену. Многие преобразования  Петра I были вызваны войной, как  и сама война была необходима  для дальнейшего развития страны.

 Для внешней  политики начала XVIII века характерны  те же направления, что и  в предыдущий период, — южное  и западное. Борьба России за  выход к Черному и Балтийскому  морям стала насущной необходимостью. Попытки выхода к Черному морю  были предприняты в 1687 и в  1689 годах (походы В. Голицына  были неудачны), в 1695 и 1696 годах  (Азовские походы Петра I, второй  из них закончился взятием  крепости Азов). Поиск союзников  в Европе («Великое посольство»  1697 года) привел к переориентации  внешнеполитического курса —  выход к Балтийскому морю должен  был помочь решить многие экономические  и политические задачи.

Северная  война (1700—1721) закончилась победой  России. В 1721 году в финском городе Ништадте был заключен мир, по условиям которого часть Финляндии и Карелии (Выборг и Кексгольм), Ингрия, Эстляндия  и Лифляндия с Ригой были присоединены к России. Страна получила выход  к Балтийскому морю.

Северная  война дала мощный толчок к проведению реформ. В ходе войны в России были созданы сильная армия и  военно-морской флот, основана новая  столица — Санкт-Петербург (1703 год). Была проведена реформа государственного аппарата управления, сложилось абсолютистское государство. В 1711 году был учрежден правительствующий Сенат, заменивший Боярскую Думу. В 1718 году вместо старых приказов были введены коллегии. Изменения  коснулись областного управления; страна была поделена на 8 (позже 11) губерний во главе с губернаторами. С 1719 года страна стала делиться на 50 провинций. Введена система расквартирования войск. Таким образом, было создано  албсолютистское бюрократическое  государство, пронизанное слежкой  и шпионажем. Усиление личности власти царя нашло отражение в принятии Петром I титула императора (1721 год).

Основой экономической  политики стал меркантилизм (накопление средств за счет активной торговли), составной частью которой был  протекционизм — поощрение отечественной  промышленности. Создаются новые  и активизируются старые промышленные районы, появляются мануфактуры, основывающиеся на труде крепостных.

 Изменения  произошли и в социальной сфере.  Происходит унификация сословий, упрощается социальная структура.  Этому способствовали, прежде всего,  указ о единонаследии (1714 год)  и «Табель о рангах», изданная  в 1722 году.

Ряд мер был  проведен в интересах купечества, городских жителей. Была введена  новая система налогообложения (подушная вместо подворной). Новый налог оказался значительно выше прежнего. Это, как  и ряд других факторов, привело  к росту социальной активности населения, бегству крестьян, вооруженным восстаниям, наиболее крупными из которых были восстание в Астрахани (1707—1708) и  восстание К. Булавина на Дону (1707—170

Глава 2. Учреждение сената

2.1.Предпосылки создания Сената

К началу XVIII века в России Боярская дума, как  высший орган власти, претерпела существенные изменения в своем составе  и характере деятельности. Она  перестала быть сословным органом  боярской аристократии,  одворянилась . Рост числа ее членов привел к тому, что Дума становилась парадным собранием. При Петре I она постепенно превратилась в консилию министров. Последнее  достоверное известие о существовании  Боярской думы относится к 18 февраля 1700 года, а 4 марта 1704 года уже действовала  консилия министров в Ближней  канцелярии.

Конечно, консилия министров была высшим органом центральной  администрации, и ей были подчинены  все прочие учреждения – приказы  и канцелярии.

Состав консилии не был строго установлен и определялся  от случая к случаю. Так же консилия не имела постоянного председателя. Такая неопределенность в организации  деятельности высшего органа власти не могла положительно влиять на решение  важных центральных и местных  задач.

К компетенции  консилии министров, как высшего  правительственного органа, относилась одна из важнейших функций – разработка законопроектов по особому поручению  царя. Так, именным указом в 1708 году было предписано разделить государство  на восемь губерний и по ним расписать  города, что и было сделано консилией  министров.

Как мы видим, губернская реформа 1708–1710 гг. изолировала  консилию от местного управления: губернии не были подчинены приказам, а сама консилия ввиду отсутствия достаточной  определенности в регламентации  ее деятельности не могла наладить с ними должный контакт. В связи  с этим возникает необходимость  объединения местного и центрального управления в единую государственную  систему, которая впоследствии была решена с созданием Сената.

Так с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации  Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменит новый бюрократический  орган. Принципы формирования и деятельности Сената – выслуга лет, назначение на должность, специализация, следование инструкциям и регламентам, существенно  отличались от принципов организации  и деятельности Боярской думы, где  применялись такие принципы как  традиция и спонтанность.

Старая форма  управления: царь с Боярской думой  – приказы – местная администрация  в уездах, не отвечала новым задачам  ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе  денежных податей с населения. Приказы  часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров – от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное  использование их администрации  для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой  знати, не всегда компетентная в государственных  делах, также не отвечала требованиям  того времени.

В конце XVII –  в начале XVIII веков государственный  аппарат был очень плохо слаженным, громоздким, неэффективным. За исключением  внешних сношений, которыми ведал  Посольский приказ, все остальные  важнейшие сферы жизни государства  не имели единого органа управления. Отсутствие единого органа управления тормозило процесс европеизации России, к которой так сильно стремился  Петр.

Получается, что одной из главных причин реформы  государственного аппарата, являлось то обстоятельство, что сложившаяся  система, а именно Боярская дума и  руководящая аристократия, оказались  не приспособленными к решению проблем, стоявших перед страной.

Другой важной причиной, по которой Петр I учредил  Сенат, является попытка всеобъемлющей  централизации власти, что в настоящее  время мы можем наблюдать в  современной России. Сенат, имея широкие  полномочия, полностью подчинялся монарху.

2.2.Учреждение сената

В 1711 году Петр I отправляясь в Прутский поход, издал  указ об учреждении нового высшего  государственного органа – Сената. (приложение№1)

 Прутский  поход был лишь мотивом для учреждения Сената Учреждение Сената

Учреждение  Сената было важным шагом в складывании  бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат по сути своей стал в то время послушным орудием самодержавия. Все назначения и отставки сенаторов  происходили по именным царским  указам. Унаследованный от консилии министров  бюрократический принцип ответственности  перед царем еще более упрочился. 2 марта 1711 года сенаторы были приведены  к присяге в верном исполнении своей должности-«Обещаюся аз перед господом богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнять звание свое, в чем да поможет мне господь бог всемогущий: во-первых, верность моему государю и всему государству; второе, правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном...»

Петр I неоднократно напоминал сенаторам, что в случае нарушения присяги им грозит жестокое наказание, включая смертную казнь, опалу, отрешение от должности, денежные штрафы – «…и ежели оной Сенат  чрез свое ныне пред богом произнесенное  обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле…  то будет пред нами суждено и виноватый  жестоко будет наказан.»

Существует  несколько точек зрения, по-разному  толкующих статус Сената. Так некоторые  авторы высказывали мнение, будто  Сенат в первое время являлся  чрезвычайным, временным органом  и лишь впоследствии приобрел характер постоянного учреждения.

Такая оценка Сената не соответствует его действительному  положению. Хотя сам Петр I в указе 22 февраля 1711 года говорит об определении  Сената «для отлучек наших», но эти  слова указывали лишь на мотив, заставивший  монарха прибегнуть к созданию нового учреждения. К.А. Неволин усматривал здесь сохранившуюся древнюю  традицию «российских государей  на время отлучки… поручать столицу  в ведение бояр, для того каждый раз назначаемых». Но это было лишь чисто внешнее обращение к традиции, имевшее целью в привычной форме объяснить подданным создание нового учреждения, которое принципиально не имело ничего общего с боярскими комиссиями XVII века.

В подтверждение  того, что изначально Сенат учреждался Петром I как постоянно действующий  орган, свидетельствует следующий  факт – с момента учреждения Сената до начала Прутского похода было издано четыре указа (регулирующих деятельность Сената), в том числе: «Об учреждении Правительствующего Сената», «О поручении  правительствующему Сенату попечения  о правосудии, об устройстве государственных  доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства»(прил.№2), «О власти и ответственности Сената»(прил.№3), «О порядке заседаний и делопроизводства в Правительствующем Сенате».

По всей видимости, учреждение Петром I Сената на время (Прутского  похода) не предполагало бы такого тщательного  нормативного регулирования. Наоборот, такой основательный подход говорит  о том, что Петр I учредил Сенат  как постоянно действующий орган.

Необходимо  отметить, что Сенат не прерывал своей деятельности так же во время  нахождения царя в столице. По всей видимости, возложенная на него (Сенат) компетенция не имела характера  временных полномочий, а была рассчитана на многолетнюю работу. Сенат был  постоянно действующим высшим государственным  органом.

Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, осуществляющего функции высшего  органа государственного управления в  стране, по образцу подобного же учреждения, существовавшего в Швеции. «Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился  именно на сенате; это учреждение с  некоторыми изменениями, приноровленными  к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву  и в системе нашего управления. Посредством такого учреждение, основанного  на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во первых – единства во всем управлении и во вторых –  положить конец всем злоупотреблением должностных лиц.»

Глава 3.Состав, структура, функции и компетенция  Сената, взаимодействие с другими  органами власти.

3.1.Состав и структура Сената

В первоначальном составе Сената не было представителей политической элиты, скорее это были крупнейшие политические деятели того времени.

Сенат состоял  из девяти сенаторов и одного секретаря, назначенных государем:

·           «Господин граф Мусин Пушкин,

·           Господин Стрешнев,

·           Господин князь Петр Голицын,

·           Господин К. Михайла Долгорукий,

·           Господин Племянников,

·           Господин К. Григорей Волконской,

·           Господин Самарин,

·           Господин Василей Апухтин,

·           Господин Мелницкой,

·           Обор-Секретарь сего Сената Анисим Щукин.»

Петр I при  назначении сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность  сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к  классам.

В основу комплектования Сената был положен не принцип  знатности, а компетентности, выслуги  и близости к царю.

Следует отметить, что первоначально Сенат возник как орган с монолитной структурой. В его внутренней организации  различались только присутствие, куда входил весь личный состав, и канцелярия.

Организационная структура Сената включала присутствие (общее собрание) Сенаторов и канцелярию, которая осуществляла делопроизводство. Все Сенаторы обладали равными правами  и должны были принимать решения  коллегиально. С течением времени  Сенат претерпел ряд структурных  и функциональных изменений, оставаясь  вплоть до 1917 года высшим административным, судебным, контрольным, кассационным органом  Российской империи.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности  Сената” подробно устанавливался порядок  организации ведения дел в  этом учреждении. Дело вначале внимательно  слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал  высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто  делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…”  Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская Дума органом, имеющим  строгую регламентацию своей  работы.

Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она  была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных  Коллегий” определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков Сенатских  Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику  одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам” .Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы  и воеводы писать яко о начатии  какой войны, мора, каковы замечания  к приказов”. В Канцелярию поступали  и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в  Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией  и государственной печатью.

Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена  Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности  генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен  сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые Сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет. Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчинённые ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Фискалы. Вместе с учреждением Сената последовало  учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался  обер-фискалом. Он должен был надсматривать  тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе  казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед Сенатором; если донос  окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала  в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Под ведомством обер-фискала  были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в  провинциях как и обер-фискал в  целом государстве. Под властью  последних состояли городовые фискалы. Фискалы должны были над всеми  надсматривать; все должны были всячески им содействовать - все, ради собственной  пользы, приглашались к «доносничеству».

Расправная  палата и Сенатская контора. Однако, в дальнейшем, ввиду того, что  Сенат являлся высшим общегосударственным  учреждением, имевшим исключительно  широкое поле деятельности, возникла потребность в создании вспомогательных  органов. Они должны были помогать Сенату в осуществлении его функций. Таким образом, структура Сената складывалась постепенно. В его составе  сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам и Сенатская  контора - по вопросам управления.

Сенаторы  кассационных департаментов не могут  занимать никакой иной должности  на службе государственной или общественной. Из Сенаторов часть назначается  к присутствованию в департаментах, часть присутствует лишь в общих  собраниях, часть вовсе освобождена  от каких-либо занятий по Сенату. К числу последних обыкновенно принадлежат высшие сановники, члены госуд. совета,  министры и т. п. Главную работу несут на себе Сенаторы, присутствующие в департаментах. Поскольку государственное и политическое положение учреждения обусловливается общественным положением его членов, положение Сената зависит именно от этих Сенаторов, присутствующих в департаментах. Это -- почти всегда лица, занимавшие должности III, иногда IV класса, причем назначение их в Сенат является венцом их служебной карьеры. Такое невыгодное положение Сената среди других высших учреждений империи в значительной мере парализует власть, предоставленную Сенату как верховному месту империи.

Сенат действовал в виде департаментов, общих собраний и соединенных присутствий. Хотя в некоторых случаях общие  собрания являются как бы инстанцией над департаментами, но по общему правилу  каждый департамент имеет власть действовать от имени всего Сената; указы его «исполняются всеми  подчиненными ему местами и лицами, как собственные Императорского Величества, и один Государь или  именной его указ может остановить сенатское повеление». Число департаментов  доходило до 12. В 1871 и 1876 гг. московские и варшавские департаменты Сената были упразднены. С распространением действия судебной реформы императора Александра II судебные департаменты старого устройства (II--V и межевой) постепенно сокращались  и были слиты в один. Общих собраний старого Сената два: первое, состоящее  из Сенаторов первого и второго  департаментов и департамента герольдии, второе -- из Сенаторов судебного  департамента и одного из кассационных, уголовного или гражданского по принадлежности. Предметами ведомства этих общих  собраний являются: дела, переносимые  из старых департаментов Сената по высочайшим повелениям вследствие всеподданнейших  жалоб; дела, переносимые из департаментов  за разногласием; дела, требующие пояснения  или дополнения законов. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого  или второго, составляется ряд общих  собраний и соединенных присутствий . Помимо общих собраний и соединенных  присутствий, состоящих из Сенаторов  лишь нескольких департаментов, в определенных случаях собирается общее присутствие  всего Сената. Каждый департамент  составляется из Сенаторов, назначенных  по высочайшему усмотрению. Для надзора  за производством дел и (в старых департаментах) за правильностью решений  в каждом департаменте в общем  собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого  и кассационных и высшем дисциплинарном присутствии Правительствующий  Сенат состоят обер-прокуроры  с товарищами. В департаменте герольдии  обер-прокурор носит название герольдмейстера. В общих собраниях старого Сената прокурорские обязанности в качестве генерал-прокурора несет министр юстиции. В каждом департаменте в общем собрании кассационных департаментов, в соединенном присутствии первого и гражданского кассационного департамента, в соединенном присутствии первого и уголовного кассационного департамента и в соединенном присутствии первого и кассационного департаментов имеется канцелярия, состоящая, под управлением обер-прокурора, из обер-секретарей и их помощников.

3.2.Функции, компетенция и взаимодействие с другими органами власти

С момента  создания Сенат занимался вопросами  законодательства, комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Также Сенат  являлся и органом надзора  за разветвленным бюрократическим  аппаратом, для этого были введены  должности "фискалов", которые  доносили (то есть докладывали) о всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве  и тому подобных действиях, наносящих  вред государству.

Степень предоставленной  Сенату власти определялась тем, что  Сенат был учрежден вместо его  царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 г. Пётр говорит: «мы  определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине».

При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные  и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно  восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства  Сената не мог получить сколько-нибудь определенных очертаний. В указе, изданном несколько дней после учреждения Сената; Пётр определяет, что по отбытии  его Сенату следует делать: «суд имеет нелицемерный, расходов напрасные  отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели  исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить  фискалов». «Ныне уже все у  вас в руках», -- писал Петр Сенату.

Сенат, обладая  в сравнение с Боярской Думой  меньшими полномочиями, выгодно отличался  от неё большей централизацией в  ведении дел, выражавшейся в учреждении Канцелярии, отвечающей за учёт и обработку  входящей документации, контроль над  исходящей документацией и правильностью  их исполнения. В Сенате существовали и особые книги регистрации инструкций, книги указов и регламентов. Указы  делились на два вида - носящие временный  характер и имевшие вид постоянных законов. Также указы подразделялись на сенатские указы и на царские, данные Сенату. Новым для делопроизводства XVIII века было составление экстрактов по делам, представляющих собой изложение  существа дела и отчёта о его выполнении. Сенат участвовал в организации  управления страной наряду с царём, внося предложения по устройству коллегий.

Участие Сената в законодательстве:

Будучи устранен от законодательства с 1802 года в качестве органа законосовещательного, Сенат  сохранил, однако, известное отношение  к законодательству. Прежде всего, Сенату предоставлено право первоначального  предначертания законов: общие собрания Сената могут выработать проект закона и поднести его на высочайшее утверждение через министра юстиции и Государственный совет, причем министр должен испросить высочайшее разрешение на внесение проекта в совет. На самом деле Сенат этим правом не пользуется, ибо по ходу дел и по предоставленным в его распоряжение денежным и личным средствам он лишен возможности производить все те работы, которые необходимы для подготовления и разработки сколько-нибудь сложного законопроекта. Правило, в силу которого Сенат не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона, но по всякому такому казусному делу составляет проект решения и подносит его государю, в XVIII веке и в первой половине XIX имело громадное значение для законодательства: этим путем было восполнено немало пробелов в законе. Право Сената представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное Сенату указом 8 сент. 1802 г., подверглось существенному ограничению при первой же попытке Сената воспользоваться им. В Сенате должны поступать постановления общих присутствий губернских установлений, которые имеют право по получении нового закона представить о неясности его или неудобствах в исполнении; но недоброжелательство, с которым Сенат относился к такого рода представлениям, привело к тому, что правом этим губернские места не пользуются с начала XIX в. и оно существует только на бумаге.

Участие Сената в делах управления:

В области  дел административных в Сенате произошла  с 1802 г. наиболее сложная перемена. В 1802 г. при учреждении министров они  были поставлены над коллегиями. Когда  было обнаружено, что совместное существование  коллегий и министров ведет к  серьезным неудобствам, и когда  вследствие этого с 1803 г. начинается постепенное закрытие коллегий и  преобразование их в департаменты министерств, отношения Сената к министерствам  сделались совершенно неясными, и  из неясности этой всю выгоду извлекли министры. Фактически прекращается представление  министрами в Сенат ежегодных  отчетов; те дела, которые прежде восходили  в Сенат, рассматриваются комитетом  министров. В области административных дел компетенция комитета почти  слилась с компетенцией Сената, так  что около 1810 г. возникает ряд  проектов то об упразднении административного  департамента Сената с передачею  его дел комитету. Комитет министров  не только не был упразднен, но получил  по случаю отъезда государя на войну  новые чрезвычайные полномочия и  ничего не уступил из прежних. Когда  прекратились чрезвычайные полномочия комитета министров, общее значение его тем не менее продолжало расти; в эпоху полновластия Аракчеева  комитет становится средоточием  всего государственного управления. Роль Сената в административных делах  падает. Во главе исполнительных органов  государства становятся министры. Закон, однако, по-прежнему признает Сенат  верховным в порядке суда и  управления местом империи, не имеющим  над собой иной власти, кроме власти императорского величества, посылающим министрам указы, получающим от них  рапорты. Губернские места фактически стоят в полной зависимости от министерств, но считаются подчиненными Сенату. Для непосредственного участия  в активной администрации Сенат  был мало пригоден и по составу  своему, и по медленности делопроизводства, и потому, что он устранен от распоряжения исполнительными органами, даже от непосредственного соприкосновения с ними. Таким образом, Сенат силою вещей обращался мало-помалу из органа действительного управления в орган надзора за законностью, каким его в проектах 1788 и 1793 гг. хотела сделать Екатерина. Между Сенатом и комитетом министров произошло как бы известное размежевание: Сенат держится в своей деятельности начала законности в управлении, комитет -- начала целесообразности. Дела административного характера, поступавшие на рассмотрение Правительствующего Сената, могут быть разделены на следующие две категории:

1) Дела исполнительного  характера. 

2) Дела по  надзору за законностью управления.

Участие Сената в делах судебных:

Участие Сената в делах судебных принимает различные  формы в зависимости от того, поступило  ли данное дело из судебного места  старого или нового (по судебным уставам императора Александра II) устройства. Дела из старых судебных мест поступали  в Сенат по апелляциям, по ревизии, по протестам губернских прокуроров и по несогласию губернаторов с решениями  судов. Дела из судебных установлений, образованных по судебным уставам императора Александра II, поступают в кассационные департаменты Сташенко Л.А. Фискалы  и прокуроры в системе государственных  органов России первой четверти XVIII века.. По делам уголовным просьбы  могут касаться или отмены (кассации) приговора, или возобновления уголовного дела; по делам гражданским просьбы  могут быть о кассации решения, о  пересмотре его и просьбы не участвовавших  в деле третьих лиц.. В уголовном  кассационном департаменте рассматриваются  по существу дела о преступлениях  по должности чинов выше V класса. Из кассационных департаментов, иногда с участием первого и второго, образуются следующие общие присутствия: общее собрание кассационных департаментов; общее собрание кассационных департаментов  с участием первого; общее собрание кассационных департаментов с участием первого и второго департаментов. По вопросам о разномыслии прокуроров с губернскими правлениями о  предании суду должностных лиц образуется соединенное присутствие первого  и уголовного кассационного департаментов  или первого, второго и уголовного кассационного департаментов. Для  дел по надзору за судебными местами  и должностными лицами судебного  ведомства учреждено соединенное  присутствие первого и кассационных департаментов, для пересмотра судебных решений губернских присутствий -- соединенное  присутствие первого и гражданского (или уголовного, по принадлежности) департаментов. Наконец, из состава  кассационных департаментов выделяются особое присутствие для дел о  государственных преступлениях  и высшее дисциплинарное присутствие.

Новая система  центральных учреждений бала создана  вместе с системой высших органов  власти и местного управления. Особенно важной была реформа Сената, занявшего  ключевое положение в государственной  системе Петра I. На Сенат возлагались  судебные, административные и законосовещательные  функции. Связь Сената с местным  управлением осуществлялась через  местных комиссаров. Потребность  в установлении этой должности вызвалась  тем, что губернская реформа повлекла за собой перераспределение компетенции  органов государственного управления; многое из деятельности приказов отошло к губернскому ведению. Были ликвидированы областные и некоторые финансовые приказы. 16 марта 1711 года состоялся приговор Сената о должности губернских комиссаров, в котором говорилось, что губернские комиссары должны быть «безотлучно… для вопроса о нужных тех губерний делах»