Удосконал.місц.самовряд. в умовах здійснення політико-прав
ЗМІСТ
ВСТУП.........................
РОЗДІЛ 1. ПРАВОВІ ОСНОВИ І СИСТЕМА МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ.......................
1.1. Поняття і характерні риси місцевого
самоврядування................
1.2. Місцеве самоврядування як
форма народовладдя..................
1.3. Система та повноваження представницьких органів
місцевого самоврядуваня.................
РОЗДІЛ 2. ПРИОРІТЕТНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ................
РОЗДІЛ 3. РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В
В УМОВАХ ЗДІЙСНЕННЯ В УКРАЇНІ ПОЛІТИКО-
ПРАВОВОЇ РЕФОРМИ.......................
3.1. Основні аспекти муніципальної реформи.......................
3.2. Політико-правові проблеми діяльності органів місцевого
самоврядування в контексті адміністративної реформи..............25
ВИСНОВКИ......................
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ
ДЖЕРЕЛ........................
ВСТУП
Обргунтування вибору теми та її актуальність. В демократичному суспільстві головну роль відіграють устрій та система влади, участь людей у здійсненні влади, контроль зі сторони влади та контроль громадян за владою. Перспектива та ідеал тут – повне народовладдя. Світовий та європейський досвід переконливо свідчить, що в демократичному суспільстві територіальна організація влади може будуватися лише на основі обов¢язкового використання місцевого самоврядування – специфічної форми публічної влади територіальних громад, в рамках якої забезпечується реалізація їх права здійснювати управління в межах відповідних територіальних одиниць, самостійно вирішувати всі питання місцевого значення.
Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадського суспільства, наближення влади до її джерела – народу. І навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих елементів громадського суспільства.
Державотворчі процеси в Україні після здобуття незалежності відбувалися за вкрай складних та несприятливих умов, пов'язаних, насамперед, з важким тягарем проблем, які вона отримала в спадщину від Радянського союзу.
Існуюча система державного управління в Україні є внутрішньо суперечливою, завершеною і відірваною від людей. Після декількох спроб її реформування система лишається в цілому неефективною, бо поєднує як старі інститути, що залишились у спадок від радянської доби, так і нові інститути, які сформувалися у період незалежне України.
Розбудова демократичної, соціальної та правової держави - це сучасний етап дервотворення в Україні. Важливим акцентом у побудові такої держави є проведення науково обґрунтованого реформування усієї системи виконавчої влади. Актуальність цієї теми нині значно велика, так як результатом такого формування має стати створення системи виконавчої влади, яка забезпечує ефективне державне управління як на центральному рівні, так і на місцевому, захист прав та законних інтересів громадян, належний соціально-економічний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Мета та задачі роботи. Метою роботи є всебічне висвітлення питань удосконалення місцевого самоврядування в умовах здійснення в Україні політико-правової реформи.
Для досягнення поставленої мети визначені основні завдання роботи:
- визначити поняття і характерні риси місцевого самоврядування;
- охарактеризувати систему та повноваження представницьких органів місцевого самоврядуваня;
- визначити приорітетні напрямки розвитку місцевого самоврядування;
- проаналізувати проблеми реформування місцевого самоврядування в умовах здійснення політико-правової реформи в Україні.
Об’єкт та предмет дослідження. Об’єктом даного дослідження є місцеве самоврядування як інститут адміністративного права, а предметом - удосконалення місцевого самоврядування в умовах здійснення в Україні політико-правової реформи.
Методи дослідження. При підготовці роботи були використані як загальнонаукові так і приватнонаучні методи дослідження. Серед загальнонаукових методів треба визначити дедуктивний, індуктивний, аналізу, сінтезу. Наприклад, визначення поняття „місцеве самоврядування” в роботі відбувается за допомогою аналізу, сінтезу.
Серез приватнонаучних методів преба визначити метод тлумачення права, за допомогою якого відбувається аналіз законодавчих актів, які є правовою основою діяльності місцевого самоврядування в Україні., зокрема, Закон України " Про місцеве самоврядування в Україні ", Указ Перезидента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" та інші.
Аналіз джерел та літератури. Правову основу роботи складають законодачи акти, які визначають правові основи діяльності органів місцевого самоврядування в Україні. Це, насамперед, Конституція України, а також законодавчі акти: Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, Укази Перезидента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні", „Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, а також міжнародні документи, зокрема Європейська хартія місцевого самоврядування.
Вищеназвані питання передбачається розглянути при допомозі розробок видатних українських фахівців в галузі адміністративного права - Битяка Ю., Гладун З.С. Остапенко О.І.. Кісіль З.Р., Ковалів М.В.., Кісіль А.В., Ківалова С., Стеценко С. Г. та ін.
Питанням місцевого самоврядування присвячено багато наукових статтей в правничої періодичної літератури – журналах „Бюлетень Міністерства юстиції України”, „Право України”, „Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України”, „Управління сучасним містом”, „Часопис Київського університету права”та ін.
Обгрунтування структури роботи. Виходячи з мети та основних задач роботи, враховуючи об'єкт та предмет дослідження, робота має таку структуру: зміст, вступ, три розділи (п'ять підрозділів), висновки, список використаних джерел.
У першому розділі курсової роботи визначаються правові основи та система місцевого самоврядування в Україні.
У другому розділі роботи йде мова про приорітетні напрямки розвитку місцевого самоврядування.
У третьому розділі висвітлюються питання реформування місцевого самоврядування в умовах здійснення в Україні політико-правової реформи.
РОЗДІЛ І.
ПРАВОВІ ОСНОВИ І СИСТЕМА МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
1.1. Поняття і характерні риси місцевого самоврядування
Відповідно до Конституції України [2] місцеве самоврядування – це право територіальної громади – жителів села чи добровільного об¢єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища чи міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування є пристосованою до потреб територіальних громад формою автономного здійснення публічної влади, яку держава заохочує і конролює відповідно до Конституції і законів України. Місцеве самоврядування має свою фінансово-економічну основу, його функціонування носить соціально-економічний характер. Децентралізований зміст місцевого самоврядування та деякі інші фактори зменшують, але не виключають його політичний вплив на державу.
Відповідно до законодавства України місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність об¢єднання у суспільну громаду жителів кількох сіл, селища чи міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України. Як видно з даного визначення, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ і міст як безпосередньо, тобто через форми прямої локальної демократії, так і через органи (представницькі, виконавчі) та посадових осіб (сільських, селищних і міських голів тощо) місцевого самоврядування. Інститут місцевого самоврядування відрізняється від держави та об¢єднань громад, хоча й має з ними певну схожість. Так, органи місцевого самоврядування наділяються правом приймати обов¢язкові рішення на підвідомчій їм території, але тільки з питань місцевого значення у межах Конституції і законів України, тоді як держава приймає правові акти які мають загальнонаціональний характер і стосуються усього суспільства. Отже, діяльність і місцевого самоврядування, і держави має публічний, правовий характер, але рівень і масштаби цієї діяльності дуже різні.
Місцеве самоврядування не можна ототожнювати з об¢єднаннями громадян, хоча елементи організації та самоорганізації існують як в одному, так і в другому випадках. Для місцевого самоврядування головним об¢єднуючим організації жителів населених пунктів є територіальні місцеві інтереси, тоді як для об¢єднань громадян – їх соціальні, професійні, політичні, економічні та інші інтереси.
В цілому місцеве самоврядування характеризується такими рисами.
По-перше, місцеве
самоврядування має
По-друге, місцеве самоврядування
має децентралізований
По-третє, місцеве самоврядування
має територіальний характер. Воно
здійснюється в адміністративно-
По-четверте, місцеве самоврядування має правовий характер і свою специфічну правову природу. Воно діє у межах Конституції і законів України як публічно-правовий інститут зі спеціальною правосуб¢єктністю. Особливості правового характеру місцевого самоврядування проявляються в його правовому статусі, формах діяльності тощо. Місцеве самоврядування може ефективно здійснюватись лише за умов переважання у його діяльності правових елементів. Без пріоритету права немає справжнього місцевого самоврядування.
По-п¢яте, місцеве самоврядування має обслуговуючий характер. Воно реалізує місцеві інтереси територіальних громад шляхом надання жителям селищ і міст відповідних послуг. Адже метою функціонування системи міцевого самоврядування є вирішення соціальних, економічних, екологічних та інших питань місцевого життя, задоволення побутових, культурних потреб і запитів населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
По-шосте, місцеве самоврядування
має фінансово-економічний
По-сьоме, міцеве самоврядування частково має політичний характер, оскільки його фуккціонування, особливо у містах, на регіональному рівні дає певні підстави вважати цю систему достатньо політичною. Цього не можна сказати про сільське самоврядування. Децентралізований характер місцевого самоврядування та деякі інші чинники послаблюють його політичний характер.
Таким чином, характеристика місцевого самоврядування вказує на те, що воно інтегровано в усі сфери суспільного життя і виступає необхідним елементом демократичної організації суспільства.
1.2. Місцеве самоврядування як форма народовладдя
Згідно ст.5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого самоврядування. З даного конституційного положення прямо випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Основними формами місцевої демократії є:
- форми місцевої (локальної) демократії;
- територіальна громада;
- місцеві (муніципальні) вибори;
- місцеві референдуми та консультативні опитування;
- загальні збори громадян;
- місцеві ініціативи;
- громадські слухання.
Як специфічна форма реалізації належної народові влади місцеве самоврядування характеризується:
1) місцеве самоврядування має особливого суб¢єкта – територіальну громаду, тобто жителів села чи добровільного об¢єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевого самоврядування;
2) місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно Конституції України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України); (по-друге, органам місцевого самоврядування можуть, надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.
Таке становище місцевого
самоврядування в політичній
системі дозволяє характеризувати його
як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічнувладу
територіальної громади [29, 181]. Самостійність місцевого самоврядування
гарантується Конституцією України, ст.
145 якої передбачає, що права місцевого
самоврядування захищаються в судовому
порядку, а ст. 142 визначає матеріальну
і фінансову основу місцевого самоврядування;
3) місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 р. " Про місцеве самоврядування в Україні".
1.3. Система та повноваження представницьких органів місцевого самоврядуваня.
Територіальну основу місцевого самоврядування
в Україні складає
Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради- представницькі органи місцевого самоврядування, вони представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньоміські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.
Загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»[16, 278].
Вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах рад є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією та законами України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села, селища, міста, району в місті.
Рада вважається правомочною за умови обрання не менш, як двох третин депутатів від загального складу ради.
Строк повноважень сільських, селищних, міських, районних у містах рад - чотири роки. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»[3, ст.78] повноваження ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або Верховної Ради України у випадках:
1)якщо рада прийняла
рішення з порушенням
2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, становлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.
Сільська, селищна, міська, районна в місті рада проводить свою роботу сесійно.
Сесія ради скликається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської- відповідно сільським, селищним, міським головою, а районної у місті - головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.
РОЗДІЛ ІІ.
ПРИОРІТЕТНІ НАПРЯМКИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Одним із центральних питань, що постає в процесі розробки концепції адміністративної реформи та її реалізації, є питання про організацію влади на субнаціональних рівнях управління - область, район, місто, район в місті, селище, село. Це питання тісно пов'язане з муніципальною реформою та подальшим розвитком місцевого самоврядування як відносно автономної форми публічної влади, в рамках якої здійснюється управління місцевими і деякими загальнодержавними (шляхом реалізації делегованих повноважень) справами.
За роки розбудови незалежної Української держави використовувалося кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь децентралізації влади: починаючи від «радянської» командно-адміністративної системи прямого державного управління на місцях (до 7 грудня 1990 р.) і закінчуючи спробою запровадити щось на зразок повністю децентралізованої «англо-американської» системи (4 лютого 1994 р. -8 червня 1995 р.), за якої на всіх субнаціональних територіальних рівнях управління були ліквідовані органи державної виконавчої влади загальної компетенції, а їх функції передані виконавчим органам місцевого самоврядування.
На жаль, всі ці моделі не змогли забезпечити ефективного управління, носили штучний характер і не відповідали реаліям сучасного стану суспільного та економічного жит-і я України. Це обумовлюється такими чинниками:
- по-перше, конституційне законодавство України тривалий час (до прийняття Конституції України 28 червня 1996 року) характеризувалося певною нестабільністю, що призводило до перманентних змін у структурі та механізмі управління;
- по-друге, нові моделі організації влади не мали належного фінансового, матеріального, кадрового, методичного ні інформаційного забезпечення;
- по-третє, на всіх територіальних рівнях управління для значної частки управлінського персоналу характерним небажання відмовитися від командно-адміністративних стереотипів управління;
по-четверте, нові моделі управління впроваджувалися и жи'ітя шляхом копіювання зарубіжних систем без достатнього наукового розроблення та ретельного економічного «чирунтування і адаптації до умов і реалій українського суспільства [15, 113].
З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. у створені умови для утвердження стабільного конституційного правопорядку, що, в свою чергу, дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної,
гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення. В концептуальному плані така система управління має розроблятися та впроваджуватися на основі:
1. Втілення у практику державного будівництва визначених Конституцією України засад територіальної організації влади, які передбачають поєднання методів прямого державного управління на регіональному рівні (область) зі здійсненням місцевого самоврядування в повному обсязі на низовому територіальному рівні (село, селище, місто), а у віддаленій перспективі - поширення місцевого самоврядування шляхом перерозподілу предметів відання та повноважень між відповідними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, а також і на субрегіо-нальному рівні (район).
- Поєднання питань адміністративної та муніципальної реформ з підвищенням ефективності механізму надання громадянам державних і муніципальних послуг та покращенням їх якості.
- Становлення та утвердження територіальних громад (комун) як первинних суб'єктів місцевого самоврядування.
- Політико-правового, кадрового, фінансового, матеріального, організаційного та інформаційного забезпечення завдань, функцій та повноважень, які реалізуються в сфері місцевого самоврядування.
- Чіткого законодавчого розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та неухильного дотримання на практиці такого розмежування шляхом створення системи належних правових гарантій
місцевого самоврядування, що включає становлення адміністративної юстиції в Україні. - Становлення самостійного інституту муніципальної служби (служби в органах місцевого самоврядування) та встановлення чітких взаємовідносин між різними видами публічної служби.
- Правового і організаційного забезпечення формуван ня матеріальних та фінансових основ місцевого самоврядування на основі чіткого визначення статусу комунальної власності, внутрішніх та зовнішніх джерел формування місцевих бюджетів та позабюджетних коштів місцевого самоврядування, забезпечення самостійності місцевих бюджетів, розроблення та запровадження механізму фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних соціальних стандартів у межах усієї території країни.
- Формування механізму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи.
- Стимулювання локальної нормотворчості, впровадження статутів територіальних громад [10, 48].
За роки незалежності створено певне законодавче підґрунтя для роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Проте правова регламентація статусу територіальних громад, як і раніше, залишається незадовільною. У правових актах досить часто не враховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування. Безсистемність і суперечливість чинного законодавства є серйозною перешкодою для подальшого розвитку цього інституту громадянського суспільства. Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, донині не приведені у відповідність до положень Конституції України.
На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необхідно поступово обмежувати рівень імперативне: регламентації державою відносин цій царині, а ширше застосовувати диспозитивні, рекомендаційні нормі; які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх самостійності. Такі норми потрібні на випадок, якщо те чи інше питання не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Сьогодні у правовій системі країни зберігаються до 60 % заборонних нору (при світових стандартах - до 18%) і. головне, ця тенденція, у будь-якому разі у сфері публічного права зберігається [24, 28].
Слід також започаткувати науково-аналітичну оцінку чинних нормативних актів і з огляду на неї розробити рекомендації з удосконалення правового регулювання у сфері місцевого самоврядування. Особливу увагу потрібно приділяти юридичній техніці, термінам і категоріям, які застосовуються в нормативних актах, адже недостатньо чітка регламентація відносин призводить до непорозумінь, протистояння й відкритих конфліктів [27, 137].
Залишається не вирішеною проблема адаптації національного законодавства до міжнародно-правових стандартів організації місцевої влади. Для багатьох законів характерним є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації и самоуправління соціальних організмів [18, 275]. Нормативно-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто приймаються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж реалізуються лише частково.
На думку фахівців [19, 57], для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні потрібно невідкладно вирішити такі питання:
а) поглиблення децентралізації влади;
б) запровадження повноцінного регіонального
місцевого самоврядування,
створення виконавчих органів районними
й обласними радами;
в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом удосконалення правового статусу, функціональної переорієнтації обласних та районних державних адміністрацій;
г) розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передачі їм значної частини управлінських функцій з розв'язання регіональних проблем соціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку;
ґ) удосконалення територіального устрою країни.
Шляхи подальшого розвитку місцевого самоврядування запропоновано в проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України», реєстр. № 4290 , внесеному Президентом України. У статті 159 Проекту закріплено право обласних і районних рад утворювати свої виконавчі комітети, їх порядок формування і повноваження мають визначатися законом. Це сприятиме подальшому розвитку місцевого самоврядування, але, враховуючи значний перелік питань, що належать до їх відання, на нашу думку, доцільно як і на рівні громад передбачити право обласних і районних рад утворювати виконавчі органи, а не лише виконавчі комітети. Потребує додаткового обговорення і всебічного аналізу пропозиція щодо розділення керівництва районної й обласної ради та її виконавчого комітету (ч. 6 ст. 159 Проекту). Як свідчить вітчизняний досвід, це може стати ґрунтом для конфліктів, тому керівництво виконавчим комітетом бажано покласти наголову відповідної ради.
Подальший розвиток місцевого
самоврядування значною мірою залежить
від вирішення проблеми реформування
територіального устрою країни. У Проекті пропонується, по-перше, «селище»
змінити на «містечко», по-друге, міста,
містечка, села або об'єднання кількох
населених пунктів визначити в системі
адміністративно-
В окремих європейських країнах існує практика визначення одним терміном (комуна, громада, муніципалітет) місцевого колективу жителів і адміністративно-територіальної одиниці, однак запровадження такого порядку в Україні може бути пов'язане із значними труднощами. Одночасне використання для визначення територіальних одиниць термінів «село, містечко, місто», «громади», «населені пункти» може внести плутанину в законотворчу роботу парламенту й лра-возастосовну діяльність органів державної влади й місцевого самоврядування. На нашу думку, реформа територіального устрою не може бути «косметичною» чи направленою виключно на зміцнення управлінських систем публічної влади, вона повинна здійснюватися відповідно до конституційних принципів, мати інноваційний характер і орієнтацію на потреби людини, територіальних громад і суспільства в цілому.