Управление государственным долгом. 22
Содержание
Введение ………………………………………………………
1.Управление государственным долгом в Царской России
1.1. Управление государственным
долгом при Екатерине II…………………
1.2. Комиссия погашения
долгов и её подразделения……………
1.3. Первая долговая книга……………………………………………………….7
2. Сущность и основные элементы государственного долга
2.1. Формы долговых
обязательств и их
2.2. Органы управления
государственным долгом……………………
2.3. Понятие и формы
долговых обязательств………………………
2.4. Классификация долга……………………………………………………….12
3. Роль государственного долга в воспроизводственном процессе
3.1. Государственный
долг и воспроизводственные
3.2. Формирование долговой экономики………………………………………15
4. Система управления государственным долгом
4.1. Режимы функционирования
управления государственным дол
4.2. Методы регулирования государственного долга…………………………17
4.3. Реструктуризация
задолженностей экономических
4.4. Контроль за заимствованиями субъектов Российской Федерации……...19
5. Стратегия государственных займов
5.1. Стратегия управления долгом……………………………………………..20
5.2. Концепция выхода
из долгового кризиса…………………………………21
Заключение……………………………………………………
Список используемой литературы………………………………………………26
Введение
По данным Министерства финансов РФ на начало второго полугодия 2001 г. объем государственного внешнего долга России был равен 136,8 млрд. дол, внутреннего долга – 566,2 млрд. руб. Расходы федерального бюджета РФ по обслуживанию и погашению госдолга составляют значительную величину: в частности, в 1997 году они были равны 4,8 % ВВП, в 1998 году – 5,5 %, в 1999 году и 2000 году – по 3, 6 %. Согласно графику платежей по внешнему долгу РФ в 2001 – 10 гг. объемы ежегодных выплат составят от 14 до 20 млрд. долларов [10].
Диаграмма 1. Расходы федерального бюджета по обслуживанию и погашению госдолга.
В связи с этим исключительно актуальным представляется вопрос: способно ли Правительство РФ в средне- и долгосрочной перспективе в полном объеме выполнять обязательства по государственному долгу? Серьезные опасения вызывает возможность усиления неблагоприятных социально-экономических процессов, связанных с увеличением доли национального продукта, используемый на цели обслуживания и погашения внешнего долга России.
По объёму внешнего долга Россия превратилась во вторую после Бразилии страну-должника. Связано это в первую очередь с тем, что приняв на себя все долг и СССР, Россия на деле не получила никакой реальной компенсации ни от западных кредиторов, ни от стран СНГ. В свою очередь, переданная в ведение России дебиторская задолженность бывшего СССР на деле оказалась достаточно низкого качества, так как со стороны должников СССР рассматривалась в качестве одного из инструментов политической поддержки [1].
Очень мало надежды и на то, что реализация зарубежной стоимости бывшего СССР позволит России частично решить проблемы внешнего долга. Такие же сомнения вызывают источники погашения внешнего долга от реализации государственного пакета акций в коммерческих предприятиях. Поэтому возобновление обслуживания Россией своих финансовых обязательств в полном объёме перевело проблему пика платежей в 2003г. в разряд практических, ещё более определило необходимость оптимизации управления внешним долгом, разработки правовых основ управления и урегулирования долговых обязательств по СССР и по России, разработки единой системы управления долгами и активами, необходимости повышения роли внешнего контроля со стороны счётной палаты Российской Федерации, в том числе и при создании системы управления государственным долгом.
Если говорить более конкретно, то необходимо обратить внимание на следующие задачи: недостатки и проблемы существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации. В первую очередь существенным недостатком управления государственным долгом является отсутствие законодательно закреплённых целей государственных заимствований. Вне правового урегулирования остаётся порядок применения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.
При этом необходимо отметить,
что государственные займы
Одной из основополагающей целью эффективного управления государственным долгом Российской Федерации является достоверный учёт и контроль за их состоянием в реальном режиме времени. В статье 120 Бюджетного кодекса предусмотрено, что в Российской Федерации должна действовать единая система учёта и регистрации государственных заимствований РФ. Как показывают результаты проверок, учёт долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств ведётся различными банками-агентами(Банк России – ГКО/ОФЗ, Внешэкономбанк СССР – внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредитов), а также различными департаментами Минфина России [15].
Большое количество долгов документально не подтверждаются в связи с децентрализацией государственного управления в конце 80-х – начале 90-х годов, привлечением части кредитов, минуя Внешэкономбанк, а отсюда малой достоверности реальности товарных поставок.
Таким образом, отсутствие
единой методологии учёта государствен
1.Управление
государственным долгом в Царск
1.1. Управление
государственным долгом при
Российская система управления государственным долгом стала складываться при Екатерине II, которая осуществила первый внешний государственный заем в 1769 г. В том же году был организован особый « Комитет уполномоченных для произведения денежных негоциаций в иностранных землях». На него было возложено ведение всех дел, связанных с внешними займами. В этом комитете в 1784 г. под руководством А.А.Вяземского был разработан первый в истории России конкретный план погашения всего внешнего долга к 1793 г. Вяземский предлагал издать указ, « чтобы на платеж долга откладывать ежегодно потребные суммы из государственных доходов, не употребляя их никуда в расход». При этом он говорил о необходимости лучше учитывать валютный фактор, осуществляя накопление средств для погашения долга, когда курс рубля к основной валюте долга - голландскому гульдену будет более выгодным. Фактически речь шла о создании первого российского финансового резерва. Однако реализации плана А.А.Вяземского помешала Вторая Турецкая война(1787-1791), заставившая прибегнуть к новым займам [5].
Еще при Екатерине II 11 мая 1796 г. при комитете для разбора всех внутренних долгов была учреждена счетная экспедиция. Последняя в декабре 1796 г. уже при Павле I в связи с упразднением самого комитета была преобразована в экспедицию для разбора и расчета государственных долгов. В 1798 г. было принято решение о консолидации всех видов внешней задолженности.
1.2. Комиссия
погашения долгов и её подразде
В 1810 г. при министерстве финансов была учреждена комиссия погашения долгов, которая должна была заниматься продажей государственного имущества для получения средств на погашение государственного долга, а также обменом части государственного долга в облигации внутреннего процентного займа.
В 1812 г. эта комиссия была преобразована, она была сделана независимой от министерства финансов.
Манифестом от 16 апреля 1817 г. комиссия погашения долгов была передана в непосредственное управление министерства финансов, был утвержден ее новый устав. 7 мая 1817г. для «высшего наблюдения» за комиссией погашения долгов и государственными банками был учрежден «Совет государственных кредитных установлений», который был независим от министерства финансов. Совет, во-первых, предварительно рассматривал и делал заключение «по всем предположениям касательно кредитной части» и, во-вторых, осуществлял проверку законности всех операций, а также ежегодно составлял отчет для государя (отчет публиковался затем «во всеобщее сведение»).
Комиссия погашения долгов, просуществовавшая до 1918 г., стала заниматься широким кругом проблем, связанных с управлением государственным долгом. Об этом можно судить по ее структуре. Комиссия состояла из правления, возглавляемого управляющим и отделений [5].
Первоначально в этой комиссии было три отделения. Первое занималось составлением и содержанием частных книг по срочным и бессрочным долгам; распоряжениями по платежам; процентами по внешним долгам; процентами по срочным внутренним долгам. Второе отделение осуществляло платежи основных капиталов по всем срочным долгам, внутренним и внешним займам; выкупом капитала всех бессрочных долгов; ведением книги по всем этим операциям. Третье отделение вело прием, хранение и выдачу денежных сумм.
К концу своего существования комиссия имела такие подразделения, как отдел срочных займов, сертификатный отдел, купонный отдел (по выплате доходов по купонам ряда займов), отдел бессрочных займов и вечных вкладов, доходный отдел.
1.3. Первая долговая книга
Важнейшим моментом в управлении внешней задолженностью стало учреждение в 1812 г. «для наблюдения порядка в платежах, ясности и точности в счетах и для охранения прав каждого» при комиссии погашения долгов «общей книги всех обеспеченных государством долгов, срочных и бессрочных» - государственной долговой книги. Внесение записей в эту книгу осуществлялось по распоряжению правления комиссии, где она и хранилась.
В долговой книге, которая велась в одном экземпляре, было 3 части: первая часть - внешние долги, вторая – внутренние долги срочные, третья – внутренние долги бессрочные. В каждом из этих разделов имелись подразделы. Структура книги, которая просуществовала до 1918 г., в связи с изменением классификации долгов, менялась. Первоначально в долговую книгу вносились имена вкладчиков в облигации займов, которым комиссией погашения долгов выдавались специальные именные билеты, удостоверяющие права кредиторов. Передача таких билетов допускалась лишь при условии изменения записи в долговой книге. Впоследствии в долговую книгу стали заноситься и появившиеся новые виды заимствований: гарантированные государством железнодорожные займы, городские займы и т.д. Как известно, государственная книга внешнего долга была воссоздана в Российской Федерации в 1994 г [5].
Непосредственное отношение к управлению государственным долгом имела и практика разработки обычного и чрезвычайного бюджетов. Чрезвычайный бюджет формировался из поступлений от внешних и внутренних займов и сумм, перенесенных из фондов казначейства, вкладов в Государственный Банк на вечное время.
Чрезвычайный бюджет
использовался для
Идея разделения бюджета на текущий и резервный была высказана в бюджетном послании Президента РФ в 2001 г. в связи с непростой ситуацией, которая прогнозировалась на ближайшую перспективу, прежде всего критический 2003 г. (пик платежей по внешнему долгу, увеличение числа аварий в связи с изношенностью оборудования и т.п.). Хотя она не была реализована в полной мере, именно в 2001 г. возник особый «финансовый резерв», который был использован для погашения российских долговых обязательств [11].
Информация о государственном долге в царской России, в том числе о внешнем долге, со второй половины 19 века, когда увеличились объемы финансовых заимствований, стала достаточно транспарентной и доступной для инвесторов и аналитиков.
2.Сущность
и основные элементы
2.1. Формы долговых
обязательств и их
Государственный долг РФ
представляет собой долговые обязательства
РФ перед физическими и
В состав государственного долга РФ входят долговые обязательства в следующих формах:
1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;
2) государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;
3) договоров о предоставлении
государственных гарантий
4) переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основании принятых федеральных законов;
5) соглашений и договоров,
в том числе международных,
заключенных от имени РФ, о
пролонгации и
Долговые обязательства РФ подразделяются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Они погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты, размера процентных платежей и срока обращения, не допускается.
Для проведения эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального заимствований особое значение имеет процесс управления государственным и муниципальным долгом.
2.2. Органы управления государственным долгом
Государственным долгом РФ управляет правительство РФ. Государственным долгом субъекта РФ управляет орган исполнительной власти субъект РФ. Муниципальным долгом управляет уполномоченный орган местного самоуправления.
РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам РФ, а так же по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими.
При финансовом кризисе появляется необходимость реструктуризации долга, т.е. погашения долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроком погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным описанием или сокращением суммы основного долга.
В целях регулирования размера государственного долга устанавливаются его предельные объемы. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств субъекта РФ [2].
2.3. Понятие и формы долговых обязательств
Государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с бюджетным кодексом РФ « государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права» [6].
Долговые обязательства - это сложная категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств РФ следующие:
кредитные соглашения и договора;
государственные ценные бумаги;
договора о предоставлении гарантий РФ, договоров поручителей РФ;
переоформление долговых обязательств третьих лиц в госдолг РФ;
соглашение и договора РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств.
Во временном разрезе выделяются: краткосрочные; среднесрочные (до 5 лет); долгосрочные обязательства. Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам, не профинансированным в срок [4].
В современных условиях государственный долг выдвинулся в центр экономических проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке вопроса к проблеме государственного долга можно выделить следующие аспекты:
структура и динамика государственного долга;
механизм управления, обслуживание и реструктуризация долга;
влияние государственного долга на развитие экономики страны.
Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требует определенных вложений, в том числе государственных.
2.4. Классификация догов
Основополагающим для всех классификаций долга является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия: внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны другим странам.) Внутренний долг- это долг самим себе. И тот, и другой вид долгов - объективная реальность общественных отношений.
В соответствии с рекомендациями международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов государственного управления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Данная ключевая классификация на практике дополняется еще рядом классификационных схем, к которым относятся: классификация по типу кредитора ( держателя долгового обязательства) и по типу долгового обязательства. Классификация долга по типу кредитора играет важную роль при анализе государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов. Так, при распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по категориям владельцев определяется как спецификой государственного заимствования, так и условиями функционирования кредитно-банковской системы (спрос на банковские ссуды, величина резервов банков, портфель государственных ценных бумаг и др.)
Принципиальная классификация госдолга по типу кредитора имеет следующий вид:
внутренний долг (органам кредитно-денежного регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям);
внешний долг (международным организациям, органам управления зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков.)
Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, т. к. она выявляет типы долговых активов и характеризует типы активов, которым располагают кредиторы:
внутренний долг (долгосрочные облигации,
краткосрочные облигации и
внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга) [10].
В категорию «государственный долг» включаются все признанные долги РФ. Госдолг оценивается по номинальной стоимости, т.к. он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты.
Долг – это состояние (запас), а не движение (поток), т.к. он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).
Величина госдолга в национальной части внешней задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величины задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, служит одним из факторов изменения общей величины госдолга [6].
Структурно, госдолг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что госдолг - это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления.
Число видов (форм, статей) госдолга не является стабильным и имеет тенденцию к увеличению. Обострение ситуации с бюджетом обуславливает и сдвиги в структурном построении внутреннего долга. К критическому сдвигу относятся, в частности, крупные пирамиды ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию долга по ГКО фактически не учитывались в составе расходов федерального бюджета. Минфин сольдировал все обороты рынка ГКО, включая поступления от новых выпусков и сумм, направляемых на погашение старых выпусков.
3.Роль государственного долга в воспроизводственном процессе
3.1. Государственный долг и воспроизводственный процесс
Рост госдолга привел к появлению ряда воспроизводственных ограничений, в частности, к ограничениям внутреннего спроса и предложения, экспортным ограничениям, ограничениям в сфере воспроизводства рабочей силы, в использовании накопления на расширенное воспроизводство.
Естественным следствием этих ограничений является функционирование экономики России всех лет реформирования в условиях суженного процесса воспроизводства. Сужение воспроизводственного процесса привело к появлению специального механизма, а именно механизма межотраслевого перераспределения финансовых ресурсов с использованием неплатежей. По мере ослабления инфляции и сближения темпов роста относительных цен возросла роль механизма неплатежей в распределении финансовых ресурсов между отраслями промышленности и в балансировании структурных диспропорций. Это проявляется в относительном увеличении доходов, распределяемых посредством прироста задолженности (кредиторской и банковской) предприятий по сравнению с доходами, перераспределяемыми в результате изменения отраслевых цен [11].
К долговой экономике Россия шла быстрыми шагами, совпадающими по темпам с просчетами в реформировании экономики: обвал цен, кризис неплатежей, инфляция, ликвидация оборотного капитала, спад производства, бюджетный дефицит, рост внешнего долга и в результате тупик общего дефолта. Влияние данных факторов привело к главному экономическому разлому - активному сужению воспроизводственного процесса, не соответствующему потребностям общества и экономики. В этой связи важен анализ роли госдолга в воспроизводственном процессе.
Оценка государственного долга в плане его влияния на развитие экономики неоднозначна. Значительный госдолг оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, так как его рост (или же рост расходов по его обслуживанию) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал(особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные ценные бумаги). Значительные дефициты бюджета обусловливают нарастание госдолга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета.
Государственный долг (особенно его внутренняя составляющая) является задолженностью населения самому себе, а использование этой задолженности может обеспечить решение многих экономических проблем развития страны [10].
3.2. Формирование долговой экономики
Формирование долговой экономики происходит и активизируется в результате разрушения институционной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально-рыночной ориентированной экономики. Формы проявления этого разрушения проявляются в следующем: катастрофическое сжатие бюджета страны; огромный рост теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; увеличение объемов неплатежей (во всех сегментах экономики); долларизация экономики; демонетизация и бартеризация экономики.
За первую половину 1998 года общий долг правительства РФ увеличился на 5,4 %, при этом внутренний долг – на 11 % (628 млрд. руб.), а внешний – на 4,5 % (129 млрд. долл.).
Обслуживание госдолга превратилось в один из важнейших элементов государственных расходов, причем этот элемент неэластичен к налоговым поступлениям в бюджет. С учетом реальных затрат на финансирование оборота государственных ценных бумаг уже в 1996 году он составлял 7 % ВВП, что делало его третьим по величине после общих расходов на поддержание экономики страны (9 % ВВП) и социальных расходов ( 8 % ВВП). При этом выплаты на обслуживание государственного долга растут очень быстро, вытесняя из бюджета другие виды расходов [8].
При снижении прочих видов расходов активно растут расходы на обслуживание долга, причем более активно – на обслуживание внутреннего долга. В результате возникает замкнутая прочная схема: нехватка доходов бюджета – высокая доходность ГКО – снижение налогооблагаемой базы – падение сбора налогов.
Переход в цивилизованную форму расплаты по долгам можно оценить положительно, однако некоторые параметры этой расплаты являются достаточно жесткими (так, в 1998- 1999 гг. 50 % начисленных процентных платежей выплачиваются наличными, в 2000 г. – 60 % наличными, оставшаяся часть капитализируется и переоформляется в процентные векселя). Если к этим условиям добавить выплаты по внешнему долгу самой России, которые значительно возрастают, так как к этой категории долга относится не только обслуживание займов периода реформирования (с 1992 г.), но и выплаты процентов (при этом надо иметь в основном краткосрочно – среднесрочный характер этих займов), то становится очевидным, что положение в этой сфере тревожное, причем растянутое на многие годы [9].
4.Система управления государственным долгом
4.1. Режимы функционирования управления государственным долгом
В последние годы наметились качественно новые тенденции в сфере управления госдолгом, что было обусловлено форсированным переходом к рыночным механизмам его формирования и обслуживания (в отличие от долга СССР). Главные черты новых тенденций – мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:
а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;
б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.