Управление государственным долгом. 19

Содержание

1.Сущность  государственного долга. Основные  понятия.

2.  управление  государственным долгом

2.1 Внешний государственный долг

2.2Внутренний государственный долг

2.3Мировая практика  управления государственным долгом

3. Основные проблемы управления государственным долгом в РФ  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ

Большое внимание в последние годы уделяется  дефициту бюджета и государственному долгу. Бюджетный дефицит - это та сумма, на которую в данный год  расходы правительства превосходят  его доходы; национальный или государственный  долг - это общая сумма накопленных  положительных сальдо бюджета за вычетом дефицитов, имевших место  в стране. В общеупотребительном  смысле термин "государственный  долг" означает совокупность обязательств государства перед иностранными и внутренними кредиторами.

 В  работе будет определена ситуация  с долговыми обязательствами  России, будут приведены мнения  специалистов и их видение  выхода из создавшегося положения.  При написании работы были  использованы материалы, подготовленные  специалистами и экспертами в  области экономики и государственного  долга в частности. В работе  будут освещены история государственного  долга России, современные долговые  обязательства, взятые нашей страной,  методы управления государственным  долгом, и все понятия, тесно  переплетающиеся с этим вопросом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 Сущность  государственного долга. Основные  понятия. 

Определение и сущность государственного долга  Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

Согласно  действующему законодательству, следует  выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.

Хроническая дефицитность государственного и местных  бюджетов и высокий государственный  долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

Согласно  Бюджетному кодексу РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.

Государственный долг - это общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных займов государственных  и не выплаченных по ним процентов. Государственный долг образуется вследствие возникновения дефицитов бюджета  государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства над его  доходами. Основными способами покрытия бюджетного дефицита являются эмиссия  денег и государственные займы. Последние осуществляются путем выпуска и размещения среди населения и кредитно-финансовых учреждений различного рода государственных ценных бумаг (прежде всего казначейских векселей и облигации), являющихся долговыми обязательствами государства по отношению к купившим их физическим и юридическим лицам - это и есть приблизительное определение внутреннего долга. Внутренний долг по одной из классификаций - это способ пополнения государственной казны за счет заема средств у населения и юридических лиц, зарегистрированных на территории государства, и платящих налоги в казну данного государства, под государственные гарантии путем выпуска государственных ценных бумаг. Проценты по государственному долгу зависят от общего уровня процентных ставок в стране, темпов инфляции, величины дефицита государственного бюджета и др. Обычно, говоря о государственном долге, не подразумевают финансы местных органов власти, так как последние могут работать с положительным сальдо при постоянном росте дефицита государственного бюджета. Внешний долг - это задолженность государства гражданам или организациям или правительствам других стран в национальной и иностранной валюте.. Внешний долг может образовываться когда государство берет кредит у другого государства, либо прибегает к услугам международных кредитных организаций. Самой влиятельной из них является Международный валютный фонд (International Monetary Fund). Вердикт именно этой организации может стать своего рода зеленым светом для государства, желающего стать кредитором какой-нибудь страны, или красным - когда государство, желающее получить кредит, не является кредитоспособным по мнению специалистов из МВФ. Отрицательные последствия государственного долга связаны с тем, что выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и требуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование. Наибольшим бременем на страну ложится внешний долг, так как в этом случае страна вынуждена отдавать наиболее ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты и погасить долг. Кроме того, получение зарубежных займов и кредитов связано обычно с выполнением определенных условий, диктуемых кредитором. Однако от бремени государственного долга страдают в большей степени слаборазвитые страны. В преуспевающей экономике, по мнению многих зарубежных теоретиков, долг, как частный, так и государственный, играет в целом положительную роль. Важно отметить существенные недостатки в классификации внутреннего и внешнего долга. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признакам, в то время как внешний долг - по истории возникновения и типу кредиторов.

Формы государственного долга - в соответствии с законодательством Российской Федерации в состав государственного долга включаются:

кредитные соглашения и договоры, заключенные  от имени Российской Федерации, как  заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской Федерации;

договоры  и соглашения о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных  кредитов от бюджетов других уровней  бюджетной системы Российской Федерации;

договоры  о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

соглашения  и договоры, в т.ч. международные, заключенные от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации  прошлых лет.

Размещение  государственных ценных бумаг может  быть: Добровольным - размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ), еврооблигации;

Вынужденным квазирыночным - рыночное оформление фактического государственного долга. Так появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Минфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может быть отнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержки собственно рынка. 
Важнейшим критерием для принятия решения об использовании того или иного средства платежа должно выступать соотношение их цен, как в момент платежа, так и в прогнозируемой перспективе. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени.

С этой точки зрения цены большинства предлагаемых "неклассических" средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов являются, во-первых, весьма низкими и, во-вторых, растущими в перспективе

Таким образом, использование для целей  обслуживания и погашения долга  более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям. 
 

2. управление  государственным долгом  

Государственный долг оказывает существенное влияние  на социально-экономическую и политическую жизнь государства, поэтому его  наличие автоматически подразумевает  необходимость выполнения государством функций по его управлению. Как в зарубежной, так и в отечественной экономической литературе, посвященной теоретическим и практическим аспектам реализации долговой политики, к настоящему времени не сложилось единого общепринятого определения понятия управления государственным долгом. Отсутствует оно и в российском бюджетном законодательстве. В то же время анализ современной международной практики организации и осуществления операций с государственными долговыми обязательствами позволяет определить управление государственным долгом как осуществляемую на стратегическом и тактическом уровнях деятельность государства в лице его уполномоченных органов по регулированию объема, структуры и стоимости обслуживания государственных долговых обязательств.

Управление  государственным долгом на стратегическом уровне предполагает:

• формирование политики в отношении государственного долга;
• определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
• определение основных направлений воздействия на микро и макроэкономические показатели;
• определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

  Управление  государственным долгом на тактическом, уровне (текущее управление) предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения государственных долговых ценных бумаг.

  Традиционно распределение полномочий по управлению государственным долгом между органами государственной власти и государственного управления осуществляется следующим  образом. Парламент законодательно закрепляет правила осуществления операций с государственными долговыми обязательствами. При этом на высший орган исполнительной власти (правительство) юридически возлагаются все полномочия по управлению государственным долгом. Однако, как правило, та их часть, которая связана с решением тактических задач, затем делегируется финансовому органу. В результате на практике основной функцией правительства является утверждение стратегических направлений долговой политики.

Управление  государственным долгом является целенаправленной деятельностью. В самом обобщенном виде ее целью является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Однако каждое государство конкретизирует данную цель исходя из приоритетов национальной финансовой политики. В мировой практике можно выделить два основных типа целевых установок управления государственным долгом. Первый из них связан с минимизацией стоимости обслуживания государственных долговых обязательств. Второй — со снижением долговых рисков. Кроме них в качестве сопутствующих целей управления государственным долгом называются также развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг (Бразилия, Дания), защита ликвидности (Ирландия, Польша), максимизация долгосрочной экономической прибыли по государственным активам и долгосрочным обязательствам (Новая Зеландия) и некоторые другие. Как правило, цели управления государственным долгом прописываются в основных направлениях долговой политики, утверждаемых правительством.

  Управление  государственным долгом осуществляется на основе определенных принципов, к  которым традиционно относятся:

• безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
• единство долговой политики — обеспечение единого подхода и политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
• согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
• снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора
• оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

  Управление  государственным долгом осуществляется посредством применения двух управленческих подходов  административного и  финансового.

  При использовании административного подхода все операции  долговыми обязательствами государства осуществляются на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти и управления. Как правило, в этом случае оценка экономической эффективности и результативности действий по управлению государственным долгом не производится.

  Финансовый  подход базируется, в первую очередь, на анализе финансовых показателей и нацелен на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек.

На практике в процессе проведения операций с  долговыми обязательствами государства  одновременно используются и административный, и финансовый подходы. При этом основной задачей органов, ответственных  за формирование и реализацию долговой политики, является нахождение их оптимальной  комбинации, которая позволила бы осуществлять максимально эффективное  управление государственным долгом.

  В условиях повышенной долговой напряженности  или долгового кризиса государство  использует следующие методы управления государственным долгом:

• рефинансирование — погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;
• конверсия — изменение доходности займа;
• консолидация — превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;
• новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;
• унификация — решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;
• отсрочка — консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки.
• дефолт — отказ государства от уплаты государственного долга.

  В соответствии со ст. 101 БК РФ управление государственым долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России. Конкретизация данного положения осуществляется ст. 165 БК РФ, в которой перечисляются бюджетные полномочия Минфина России, в том числе — полномочия по управлению государственным долгом РФ. К ним относятся:

1) разработка по поручению Правительства РФ программы государственных внутренних заимствований РФ, условий выпуска и размещения государственных займов РФ, эмиссия государственных ценных бумаг РФ, проведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг; осуществление по решению Правительства РФ сотрудничества с международными финансовыми организациями;

2) осуществление  по решению правительства РФ  сотрудничества с международными  финансовыми организациями;

 3) разработка  по поручению Правительства РФ  программы государственных внешних  заимствований РФ и осуществление  государственных внутренних и  внешних заимствований, разработка  программы государственных гарантий  РФ в иностранной валюте и  программы государственных гарантий  РФ в валюте РФ;

 4) представление  РФ в договорах о предоставлении  государственных гарантий РФ;

 5) представление  Правительства РФ на переговорах  о предоставлении государственных  гарантий РФ и предоставление  от имени Российской Федерации  государственных гарантий РФ;

6. ведение Государственной долговой книги РФ;
7. учет представляемой органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

8)управление  государственным долгом и государственными  финансовыми активами РФ на  основании полномочий, предоставленных  Правительством РФ;

9) осуществление  проверки финансового состояния  принципала и ликвидности (надежности) предоставляемого обеспечения исполнения  обязательств принципала, которые  могут возникнуть в будущем в связи с предъявлением гарантом, исполнившим в полном объеме или в какой-либо части обязательства по гарантии , регрессных требований к принципалу;

 10) установление  порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных  займов РФ, если иное не установлено  Правительством РФ.

 Реализацию  перечисленных функций осуществляет сформированный в составе Минфина  России Департамент международных  финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов.

 Объектом  управления на федеральном уровне является государственный долг РФ, который  в соответствии с БК РФ может существовать в виде обязательств:

1)по кредитам, привлеченным от имени как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2)государственным ценным бумагам, выпущенным от имени;

3) бюджетным  кредитам, привлеченным в федеральный  бюджет из других бюджетов  бюджетной системы РФ;

4) государственным  гарантиям РФ;

  5) иным долговым обязательствам, ранее  отнесенным в соответствии с  законодательством РФ на государственный  долг РФ

Государственный долг РФ складывается из двух составляющих, выделяемых по валютному критерию, — государственного внутреннего и государственного внешнего долга 
 

1. внешний государственный  долг

  Государственный внешний долг РФ складывается из трех составляющих (табл. 9.3.2).

1. Несекьюритизированный долг, т.е. долг, оформленный прямыми кредитными соглашениями между РФ и зарубежными кредиторами. Он может быть разделен на четыре группы.

  Первую  группу составляет долг перед странами — участницами Парижского клуба, представляющего собой неформальное международное объединение государств, являющихся наиболее крупными мировыми кредиторами.

  Ко  второй группе относятся долги перед странами, не являющимися членами Парижского клуба.

  Третья  группа включает в себя так называемую коммерческую задолженность, представляющую собой долг по импорту бывших советских внешнеторговых организаций. Часть этой задолженности в 2002 г. была переоформлена в еврооблигации РФ, переоформление оставшейся части осуществляется по мере ее выверки.

  В четвертую группу входят долги перед международными валютно-финансовыми организациями, такими, как МВФ", МБРР и ЕБРР.

2. Секъюритизированный долг, т.е. долг, оформленный в виде государственных долговых ценных бумаг. Такими ценными бумагами являются еврооблигации — облигации с длительным сроком обращения (от 5 до 15 лет), выпускаемые от имени Российской Федерации и номинированные в евровалюте, а также облигации государственного внутреннего валютного займа (ОГВВЗ) — средне и долгосрочные долговые ценные бумаги (срок обращения от 1 года до 15 лет) с постоянными купонными выплатами, номинированные в долларах США и размещаемые среди юридических лиц — резидентов РФ.

Сопоставление секьюритизированного и несекъюритизированного долга показывает, что управление последним сопряжено со значительными трудностями. Проблема состоит в том, что прямые кредитные договоры, как правило, заключаются на условиях, диктуемых кредиторами, что, во-первых, затрудняет применение должником методов долговой оптимизации и, во-вторых, может привести к частичной или полной потери должником экономической и политической самостоятельности. Так, например, МВФ, согласно своему уставу, не имеет права проводить реструктуризацию, поэтому единственным путем урегулирования взаимоотношений с этой организацией является получение кредита на рефинансирование существующей задолженности. Кроме того, само предоставление кредитов МВФ осуществляется только при условии согласия страны-должника следовать экономическим рекомендациям, разработанным для нее фондом.

  По условиям Парижского клуба реструктуризации может быть подвергнуто не более 20% задолженности, кроме того, все решения, касающиеся урегулирования задолженности перед странами — членами данной организации, принимаются на коллегиальной основе, что также является дополнительным тормозом для применения тех или иных схем долговой оптимизации. Помимо перечисленных уставных ограничений, урегулирование долговых вопросов по несекьюритизированным займам зачастую прямо связано с упоминавшимися выше ограничениями политического характера. В современных условиях одним из основополагающих моментов во взаимоотношениях страны-должника с ее кредиторами, организованных на нерыночной основе, является предоставление экономических выгод в обмен на политическое сотрудничество, что как раз и означает частичную потерю ею своей политической независимости.

  3. Условный долг — государственный внешний долг, сформированный гарантиями, выданными РФ в иностранной валюте.

Таблица 9.3.2

Структура государственного внешнего долга РФ по состоянию  на 1 октября 2009 г.

2.2 внутренний государственный долг

   (табл. 9.3.1) Государственный внутренний долг РФ включает в себя следующие виды обязательств:

1. облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купонным доходом (ОФЗФК) и с амортизацией долга (ОФЗ-АД), эмитируемые Минфином России и дающие их владельцам право на периодическое получение процентного (купонного) дохода. Все виды облигации федерального займа выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением и относятся к облигациям с известным купонным доходом. Номинал данных ценных бумаг также составляет 1 тыс. руб., а срок их обращения колеблется  от 1 года до 30 лет;

2. государственные сберегательные облигации с переменной процентной ставкой (ГСО-ППС) и с фиксированной процентной ставкой (ГСО-ФПС). Они являются именными государственными ценными бумагами, выпускаемыми в документарной форме и подлежащими централизованному хранению. Номинал ГСО также составляет 1 тыс. руб., по срокам обращения они могут быть кратко-, средне- и долгосрочными;