Содержание

     Введение

     Государственный долг играет существенную и многогранную роль в системе любого государства. Это объясняется тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества государств.

     Причиной  возникновения государственного долга  является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.[12]

     Вместе  с тем в мире нет ни одного государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с проблемой государственного долга. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг – это нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства.

     С экономической точки зрения государственный долг представляет собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

     С материальной точки зрения государственный  долг представляет собой общую сумму  задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным  по ним процентам. В настоящих условиях государственный долг находится в центре экономических проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга ложно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние государственного долга на развитие экономики страны.[8]

     Актуальность  данной проблемы на сегодняшний день выражается тем, что в современных условиях Россия и ее субъекты активно пользуются средствами привлеченных займов для решения текущих проблем. Это особенно актуально и в условиях текущего финансового кризиса.

     Проблеме  государственного долга посвящены работы экономистов классиков, среди которых можно выделить Д.Рикардо, Ж.-Б.Сей, Дж.С.Милль, У. Петти, Я.Ф.Мелон, А.Хамильтон и др. Среди отечественных исследователей можно выделить работы таких авторов как Вавилов Ю.Я., Кузнецов А.М., Романовский М.В., Врублевская О.В. и другие.

     Поэтому, целью нашей работы является изучение процесса управления государственным долгом.

     Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• дать определение понятию «государственный долг»;
• проанализировать внешний и внутренний долг РФ;
• определить способы управления государственным долгом.

Объект  нашего исследование – государственный  долг.

Предмет исследования – управление государственным долгом. 

1. Определение и значение государственного долга

1.1 Понятие и сущность государственного долга

     Государственный долг образуется в результате осуществления  государственными органами различных  видов заимствований. Долг органов  государственного управления является органичным элементом в системе  финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией».[6]

     Долговые  обязательства — это сложная  категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств Российской Федерации (ст. 98 БК РФ) следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий I Российской Федерацией, договора поручителей Российской Федерации; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг Российской Федерации; соглашения и договора Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет) обязательства.

     Государственный долг представляет собой сумму выпущенных, но не погашенных государственных займов с начисленными по ним процентами на определенную дату за определенный срок.[4]

     Долговыми обязательствами являются кредиты, полученные Правительством РФ, государственные займы, осуществленные посредством выпуска ценных бумаг от его имени, другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ.

     Внешний долг состоит из задолженности прошлых  лет и вновь возникающей задолженности. Любые долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые не могут превышать 30 лет.

     Обслуживание  государственного долга выражается в осуществлении операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате по ним процентов. Эти функции осуществляет Центральный Банк РФ. Затраты по обслуживанию государственного долга производятся за счет бюджета РФ.

     Огромный  государственный долг Российской Федерации, как внутренний, так и внешний, отражает экономический и финансовый кризис в стране. В этих условиях РФ может использовать рефинансирование государственного долга, то есть погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

     Контроль  состояния государственного внутреннего  и внешнего долга и использования кредитных ресурсов возлагается на Счетную палату РФ.

     Государственный долг требует особенного контроля. Этот контроль распространяется как  на привлечение заемных средств, так и на их погашение.[3]

     Делая выводы, можно сказать, что государственный  долг  представляет собой совокупность достаточно разнообразных форм и  методов финансовых отношений.

1.2 Взгляды экономистов по поводу  государственного долга

     За  последние годы значение государственного долга Российской Федерации для  ее экономики серьезно изменилось. Согласно данным отчетов об исполнении федерального бюджета, отношение объема госдолга РФ к объему ВВП сократилось  с 49,0% на начало 2002 г. до 7,3 % на начало 2008 г. Прежде всего это связано с уменьшением государственного внешнего долга страны со 129,3 млрд до 44,9 млрд дол. (рисунок). При этом в общем объеме всех расходов федерального бюджета доля расходов на обслуживание долга уменьшилась с 17,5 % в 2001 г. до 2,2 % в 2007 г. 
Для характеристики данного процесса рассмотрим эволюцию представлений о государственном долге в экономической теории.

     Роль  государственного долга в системе  государственных финансов всегда была значимой. Государственный долг исторически служит одним из основных инструментов макроэкономического регулирования. Государственные ценные бумаги (как часть госдолга) являются важным активом для размещения средств пенсионных накоплений, особенно на начальном этапе формирования накопительной пенсионной системы (в современной России, Мексике, Бразилии и т.д.), позволяя сформировать устойчивый к рыночной конъюнктуре инвестиционный портфель.

     В нынешней ситуации государственный  долг приобретает новый смысл, новое  значение. Чтобы понять и оценить новую роль государственного долга в экономике РФ, необходимо изучить зарубежный опыт, особенно опыт стран с развитой рыночной экономикой, неоднократно проходивших все фазы экономического цикла.

     Стоит также рассмотреть эволюцию представлений  о государственном долге.

     Начнем  с изложения взглядов «классических» экономистов. 
Классическая экономическая школа появилась в конце XVIII - начале XIX в. в Британии, которая тогда была вынуждена финансировать постоянные бюджетные дефициты (результат непрекращающихся войн в колониях и на европейском континенте) при том, что внутриполитическая обстановка ограничивала возможность повышения налогов. Именно тогда рост государственного долга начал сильно влиять на функционирование экономики. Появилась реальная возможность банкротства государства и переложения долгового бремени на будущие поколения.

     В 1786 г. государственный долг Великобритании составил 230 млн ф. ст., что подвигло английский парламент на создание комиссии по изысканию возможностей для сокращения национального долга, но к 1823 г. долг вырос уже до 800 млн ф. ст. и в 12 раз превысил национальный долг Франции.[6]

     Размер  долга превратился в одну из важнейших  государственных проблем: расходы  на его обслуживание достигали половины всех государственных расходов, что провоцировало увеличение прямых и косвенных налогов. В качестве мер по сокращению долга было, в частности, предложено введение новых налогов и создание специального фонда для погашения долга. Первый такой фонд был создан в 1716 г.

     «Классические»  экономисты в своих рассуждениях обычно исходили из предположения, что все доходы в частном секторе используются на потребление и инвестиции и полная занятость обеспечивается автоматически. Предложение денег в экономике остается постоянным или возрастает в тех же пределах, что и реальные доходы; таким образом, национальное хозяйство функционирует в условиях ценовой стабильности. Общественные расходы для целей иных, чем оборона, правосудие и т.д., носят непроизводительный характер. Отсюда следовало, что государственные заимствования влекут за собой отток тех средств (сбережений) частного сектора, которые могли бы использоваться для инвестиций в производство. В этой связи Д. Риккардо категорически возражал против правительственных заимствований: «Пора прекратить брать взаймы». [1]

     В представлении «классиков», правительство, заимствуя, а потом собирая налоги, чтобы погасить платежи по процентам, лишает экономику наличных денег  и капитала и использует эти ресурсы  менее производительно, чем могли  бы сделать частные предприниматели.

     Стоит отметить, что большинство «классических» экономистов одобрительно относилось к выплате долга, потому что налоги, требуемые для выплаты процентов  по государственному долгу, были обременительны для общества. Вообще, способы и  источники выплаты государственного долга были предметом активных дискуссий. Основные разногласия были связанны с использованием фондов погашения долга как средства для его автоматического сокращения. [2]

     Многие  экономисты того времени вообще не одобряли деятельность фонда погашения, указывая на непроизводительное использование его средств, ведущее к увеличению расточительности государственных расходов. По их мнению, государственный долг создавал благоприятные условия для усиления за счет государства непроизводительного класса рантье.

     Адам  Смит тоже не был сторонником государственных  заимствований. Он полагал, что правительство  как таковое непроизводительно  и способствует развитию непроизводительной занятости - в отличие от промышленности, поддерживающей именно производительную занятость. Финансирование расходов бюджета за счет государственного долга в его представлении означало соответствующее сокращение частного капитала. По Смиту, средства, расходуемые на выплату госдолга, могли бы использоваться гораздо более продуктивно.

     Д. Рикардо в своих оценках был  еще более резок: сельское хозяйство, торговля и бизнес лучше всего  развиваются в отсутствие государственного вмешательства. Деньги, потраченные  государством, взяты из производительного  капитала нации. Риккардо солидаризировался с Д.Ф. Мелоном в том, что именно факт наличия ссуды ведет к уменьшению капитала, а не следующая за этим выплата процентов по долгу: 
«Истина в том, что процентные платежи по долгу не уменьшают богатства страны. Проценты - сумма, которая переходит из рук налогоплательщика в руки национального кредитора. Будет ли тот, кто накапливает или потребляет, национальным кредитором или налогоплательщиком, имеет, я соглашаюсь, мало значения для общества. Но основная сумма долга - что стало с ней? Потребление, которое последовало за ссудой, уничтожило капитал, который никогда не будет приносить никакого дохода в будущем. Общество лишено не суммы процентов, так как она перемещается из одной руки в другую, но дохода от растраченного капитала. Этап капитал, если бы он использовался продуктивно тем, кто предоставил его государству, мог бы принести ему равноценный доход, но этот доход был бы получен за счет реального производства и не был бы предоставлен из кармана такого же гражданина...». [1]

       Считая выплату долга необходимой, взамен фонда погашения Рикардо предложил другой путь избавления страны от долга - налоги. По его мнению, «никакой фонд погашения не может эффективно служить цели уменьшения долга, если он не получены за счет превышения государственных доходов над государственными расходами».

     Все же Д. Рикардо, в отличие от многих других экономистов того периода, не отменил бы государственный долг в принципе: «Только в результате сбережения дохода и сокращения расходов национальный капитал может быть увеличен; и никакой доход не был бы увеличен, ни расход уменьшен уничтожением национального  долга».

     Он  был уверен также и в том, что  все первичное бремя несет  «нынешнее» поколение, то есть живущее  в момент создания долга, и это  бремя вызвано использованием правительством национальных ресурсов. Платежи по процентам - простые трансферты (перераспределение): «Когда двадцать миллионов, необходимые для финансирования ежегодных военных расходов, получены за счет займов, это - двадцать миллионов, на которые уменьшен производительный капитал нации. Миллион в год, на который увеличены налоги, чтобы выплатить проценты по этой ссуде, просто изъят у тех, кто оплачивает их, и передан тем, кто их получает. ... Реальные расходы - двадцать миллионов, а не проценты, которые должны быть выплачены за них».

     Д. Рикардо полагал, что государственный  заем и экстраординарные налоги оказывают  эквивалентное влияние на экономику:

     «Правительство  могло бы сразу получить двадцать миллионов в форме налогов; тогда  не было бы необходимо повышать ежегодные  налоги на один миллион. Это, однако, не изменило бы характер сделки. Индивидуум вместо того, чтобы платить ежегодно 100 фунтов, был бы обязан выплатить 2000 сразу и навсегда».

     Согласно  Риккардо, полное бремя оплаты государственного проекта, будь то война или королевский бал, будет нести поколение, живущее в то самое время, когда производятся расходы. Но это верно, только если вслед за Д. Рикардо предположить, что создание долга с неотъемлемым от него обязательством обслуживать долг за счет будущих налоговых доходов заставляет индивидуумов переоценивать в сторону уменьшения текущую стоимость их будущего потока дохода, то есть налоги непосредственно уменьшают имеющееся у субъектов имущество.

     Это суждение верно в пределах структуры  высказанных предположений. По Д. Риккардо, первичное бремя государственных займов несет налогоплательщик, а не покупатель государственных обязательств. Первичное реальное бремя государственного долга несет только «нынешнее» поколение и только пока оно принимает во внимание свою собственную роль или роль своих наследников как будущих налогоплательщиков и принимает меры для пересчета будущих налоговых платежей в сокращение текущей стоимости капитала.

     Соответственно, проценты по долгу не имеют никакого значения: «Довод о потомстве, обремененном процентами по нашим долгам или освобожденном от части таких процентов, часто используется в других отношениях хорошо информированными людьми, но... мы не можем видеть никакого значения в этом».

     Жан-Батист Сэй также твердо придерживался  классической традиции. В его представлении, правительство заимствует, чтобы поддержать бесплодное потребление, а не частный бизнес: «Имеется значительное различие между частным заемщиком и заимствованиями правительства; в общем, тот, первый, заимствует капитал с целью его выгодного использования, последнее - для бесплодного потребления и растраты».[4]

     Сэй полагал, что рост долга не увеличивает  количество денег в обращении - что  взято правительством, то отдано кредитору. А богатство состоит в «собственности, а не пергаменте», то есть увеличение государственного долга не означает увеличения национального богатства.

     Джон  Стюарт Милль также подчеркивал, что перемещение капитала от частного бизнеса к правительству ведет  к потерям. Но согласие с теорией  фонда заработной платы привело его к одобрению правительственных займов, если они обеспечивались за счет дополнительных сбережений. Рост государственных заимствований, по его мнению, был бы оправдан, например, если бы использование переданного капитала в частном секторе было бы непроизводительным. Согласно Миллю, если в результате дополнительных правительственных заимствований выросла ставка процента, то это означает, что правительство вывело с рынка капитал, который мог бы продуктивно использоваться частным сектором: 
«Государственные заимствования ведут к повышению процентной ставки? Если только используется капитал, который иначе не был бы накоплен, или который, если накоплен, не использовался бы в стране. Это подразумевает, что капитал, который правительство взяло и израсходовало, мог бы не найти использования при существующей ставке процента. Когда происходит повышение ставки процента... это положительное доказательство, что правительство является конкурентом за капитал с обычными каналами производительных инвестиций и привлекает не только средства, которые иначе не были бы использованы, но и средства, которые могли бы найти производительное использование внутри страны». [4]

     Вплоть  до 1930 г. в оценке государственных  заимствований преобладали критические ноты. Хотя Бодин, Пети, Д.Ф. Мелон, Стиворт, Вольтер, Пинто и А. Хамильтон выдвигали аргументы в пользу государственных заимствований еще до того, как это сделал Томас Мальтус.

     Концепции государственного долга, подобные кейнсианским, существовали уже в XVIII ст. и даже ранее, и они были составной частью меркантилистской доктрины. Пинто и Беркли называли государственные долги «источником золота». Одно из первых решительных утверждений о ложности аналогии между государственным и частным долгом содержится в работе Д.Ф. Мелона, появившейся в 1734: «Государственные долги являются долгами правой руки левой, которые совсем не иссушают само тело».

     Вольтер заявил, что правительство не обедняет себя эмиссией долговых обязательств, а Кондорсе доказывал, что государственные  долги бывают плохи, только пока проценты по ним выплачиваются иностранцам.

     А. Хамильтон с его концепцией государственного долга должен быть охарактеризован  как модернист: он увидел связь государственного долга с увеличением потребности  в кредите и энергично доказывал, что правительство должно играть важную роль в экономической жизни страны: 
«Национальный долг, если он не чрезмерен, будет для нас национальным благословением. Он серьезно укрепит наше королевство. Он также создаст потребность поддержания налогообложения на таком уровне, что оно, не будучи репрессивным, будет поощрять промышленность, изолированную, как и мы, от Европы, и избегнем опасности».

     Показательно, что А. Хамильтон был активным апологетом фонда погашения. В его  представлении, чрезмерный рост долга  мог бы быть предотвращен путем создания фонда погашения, сроки существования которого должны быть определены сразу и подвергаться пересмотру только с согласия кредиторов. Все же он не был сторонником быстрой выплаты государственного долга, указывая на влияние этого процесса на предложение денег, и критиковал тех, кто на словах поддерживал выплату долга, но не соглашался на увеличение налогов.

     Единственным  среди видных классиков, кто пологал, что большой государственный долг увеличивает производство, способствует расходам и устранению лишних товаров с рынка, был Т. Мальтус. «Непроизводительное» потребление, по его мнению, поддерживает более высокий уровень потребления, и если бы долг был уничтожен, то потребление снизилось бы. Впечатленный ростом производительных сил с 1770 г., он убедительно показал уместность сопоставления динамики национального производства и роста долгового бремени. 
И все же чрезмерный долг Мальтус не одобрял, считая его опасным, как и бремя тяжелых налогов; следовательно, он допускал, что в ряде случаев сокращение долга было бы целесообразным.

     Немецкие  авторы второй половины XIX в. больше обращали внимания на производительные аспекты  государственных заимствований, чем «классики». Дитцель утверждал, что правительственное потребление вполне производительно и что займы служат сохранению и увеличению фиксированного национального капитала. Подобные же соображения были высказаны фон Стейном и Михаклисом. Вагнер был готов поддержать ссуды для экстраординарных целей, но его беспокоило, что государство заимствует капитал, который мог бы использоваться в частном секторе более производительно. В целом этот автор был ближе к классикам, чем многие его современники.[11]

     Идеи  экономистов-классиков о непроизводительном характере государственных расходов, необходимости строгого следования принципам сбалансированности доходов и расходов бюджета и ограничения государственных заимствований, а также вера в то, что государство не должно активно вмешиваться в экономические процессы, господствовали в обществе до начала XX в. Первая мировая война, а затем и Великая депрессия привели к коренному пересмотру роли государства в экономике.

     При всем том концепции классиков  экономической теории не забыты. Это  хорошо видно на примере деятельности Стабилизационного (Резервного) фонда  РФ, средства которого являются одним из основных источников погашения, в том числе досрочного, государственного внешнего долга.

     Но, по нашему мнению, средства, израсходованные  в 2005-2006 гг. на беспрецедентное в  истории досрочное погашение  государственного внешнего долга России, не были потеряны для отечественной экономики -в результате повышения кредитного рейтинга в негосударственный сектор страны поступил куда больший по объему поток иностранных кредитов и инвестиций, и это дало дополнительный положительный экономический эффект, помимо экономии на процентных платежах в предстоящие годы.[14]

     Только  в результате досрочного погашения  части внешнего долга Российской Федерации перед Парижским клубом в 2006 г. ежегодная нагрузка на федеральный  бюджет по выплате процентов сократилась в среднем на 0,6 млрд дол. США в каждый из предстоящих 13 лет. Общая номинальная экономия по уплате процентов составила 7,8 млрд дол. США. 

     1.3 Влияние внешнего долга на российскую экономику 

     Внешний долг, то есть накопленная задолженность субъектов хозяйствования и органов власти перед нерезидентами, - ключевой фактор экономического развития России в XXI в.. Эта ситуация соответствует современным тенденциям, которые свидетельствуют о том, что мировая экономика дефицитна и имеет ярко выраженные долговые черты. Подавляющее число государств испытывает недостаток собственных финансовых ресурсов для осуществления внутренних платежей, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономической политики и выполнения обязательств по уже осуществлённым внешним заимствованиям. В разных странах соотношение привлечённых и предоставленных средств неодинаково, однако практически везде, в том числе и в России, сложилась экономическая система, во многом основанная на внешних заимствованиях.

     Причинами возникновения государственного долга  обычно являются трудные периоды  для экономики: войны, экономические  спады в стране, кризисы различных  сферах деятельности и т.д. Еще один источник государственного долга –  политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, увеличению бюджетного дефицита.

     Чем обременительнее для страны накопленный  внешний долг, тем в большей  мере его обслуживание вовлекается  во взаимодействие с функционированием  всей национальной экономики и ее финансовой сферы.

     Можно выделить определенный характер взаимодействия внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего, важен характер опасности  чрезмерного роста внешнего долга  с позиций государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в трехзвенном  кредитном цикле, таких как привлечение, использование, погашение, – неблагоприятные  последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.[8]

     В условиях обременительного внешнего долга  существенно возрастают трудности  в укреплении доверия к национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми валютными  резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации национальной валюты, относительно занижения ее реального курса.

     Финансовая  неустойчивость мировой экономики  приобретает системный характер и принуждает отдельные страны и  регионы к поиску новых экономических моделей, обеспечивающих необходимый баланс между реализацией национальных интересов и прагматичным участием в международных экономических отношениях. Составной частью такой экономической модели является система управления государственным долгом. До 2001 г. внешняя задолженность России оказывала негативное воздействие на развитие национальной экономики России по нескольким направлениям:[6]