Управление государственным и муниципальным долгом. 3

Содержание

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Государственный долг, как  и финансы, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный долг обеспечивает возможность органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Одновременно государственный  долг выступает в качестве объекта управления. Субъектом в этом случае выступает государство. При этом государство определяет все необходимые правила формирования и обслуживания государственного долга. В этой связи принято говорить об управлении государственным долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность мер по регулированию объема и структуры долга, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контролю за их целевым использованием.

Целью курсовой работы является изучение направлений оптимизации государственного и муниципального долга.

Данной цели подчинены задачи работы:

1. Рассмотреть общую характеристику государственного и муниципального долга.

2. Выявить особенности управления государственным долгом.

3. Изучить специфику  управления муниципальным долгом.

Объект исследования – государственный и муниципальный долг Российской Федерации.

Предмет исследования – алгоритмы управления государственным и муниципальным долгом.

Весомый вклад в исследование данных проблем внесли отечественные  и зарубежные ученые. Общие подходы  к определению понятия «государственный долг» и «управление государственным долгом» были сформулированы в работах А.В. Абышевой, Б.Г. Болдырева, Ю.Я. Вавилова, А.М. Бабич, Л.С. Гринкевич, С.С. Жуковой, В.В. Казакова, Т.Н. Новожиловой, Л.П. Павловой, C.Б. Пахомова, Ю.А. Рюминой В.А. Слепова, А.З. Селезнева, С.А. Чернецова и других. Определение целей и задач государственного долга в постановочном виде рассматривается в работах А.М. Русяйкиной, Дж. Тобина, Л.И. Ушвицкого. А.А. Кумыковым подробнее рассматривается и обосновывается содержание государственного долга как категории экономической теории, основанной на постиндустриальном характере. Построение экономических моделей управления государственным долгом достаточно подробно описаны зарубежными экономистами Р.Барро, М. Герсовицем и Дж. Итоном.

Для достижения поставленной цели в данной работе были использованы следующие теоретические и эмпирические научные методы: методы структурного и типологического анализа, метод наблюдения,  метод анализа научных источников и документации и некоторые другие. Метод структурного анализа в исследовании был применён при изучении элементов государственного и муниципального долга и их взаимодействии между собой.  Метод типологического анализа применялся при анализе методов управления государственным и муниципальным долгом. Также широко применялся метод анализа научных источников (книг, журналов, статей посвященных менеджменту). 

 

 

 

 

 

Глава 1.Общая  характеристика государственного и  муниципального долга

1.1Понятия и  виды государственного и муниципального  долга

Государственным долгом являются все обязательства  по возврату средств (с процентами), принятые от имени государства или  от имени его уполномоченных органов  перед кредиторами.

В соответствии с действующим  законодательством ^статья 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации) долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме: 1

  • кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
  • государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
  • договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
  • договоров о Предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;
  • соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет. Необходимо отметить, что включение в состав государственного долга обязательств по соглашениям и договорам о пролонгации/ реструктуризации в качестве самостоятельного элемента государственных обязательств методологически неверно, ввиду того, что пролонгации и реструктуризации обязательств определяют как правило лишь порядок и условия замены одних долговых обязательств другими с иными условиями обслуживания и погашения.

Муниципальный долг – совокупность долговых обязательств муниципального образования, включая гарантии, выданные им другим заемщикам. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. 

Структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по установленным бюджетным законодательством видам долговых обязательств. 

Долговые обязательства  муниципального образования могут  существовать в виде обязательств по: ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).  

В объем муниципального долга включаются: номинальная сумма  долга по муниципальным ценным бумагам; объем основного долга по бюджетным  кредитам, привлеченным в местный бюджет; объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием; объем обязательств по муниципальным гарантиям; объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

Муниципальный долг, исходя из содержательной сущности бюджетных  отношений, есть отражение бюджетного дефицита, который был покрыт путем привлечения, выпуска и размещения долговых обязательств. Одной из главных причин роста государственного (муниципального) долга, как правило, является длительная несбалансированность бюджета. Укажем, что статьей 96 Бюджетного кодекса определены следующие формы внутренних источников финансирования дефицита местного бюджета:2

  • муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
  • кредиты, полученные от кредитных организаций;
  • юджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
  • поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
  • изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета

 

 По  общему правилу предельный объем  государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий  годовой объем доходов бюджета  субъекта РФ без учета утвержденного  объема безвозмездных поступлений.  

Государственный долг можно классифицировать по нескольким признакам:

1. По месту размещения долга.

2. По уровням государственной власти.

3. По сроку привлечения средств.

4. По характеру выплачиваемого дохода.

5. По объёму расходов на выплату государственного долга.

6. По методу определения дохода и др.

Наиболее распространённой является классификация в зависимости от места размещения долга, в этом случае государственный долг делится на внешний и внутренний.

Ещё одним признаком классификации государственного долга являются уровни государственной власти. В соответствии с этим признаком различают государственный долг центрального правительства и долг субъектов Российской Федерации. Сумма долгов центрального правительства и субъектов Российской Федерации называется общегосударственным долгом. В зарубежной практике в общегосударственный долг включаются также долги местных органов власти и государственных предприятий. В экономической литературе не всегда разделяются понятия общегосударственного долга и долга центрального правительства, иногда эти понятия идентифицируют, что вызывает сложности при анализе показателей государственного долга в динамике и их сравнении.

По характеру выплачиваемого дохода различают выигрышные и процентные займы, займы с нулевым купоном.

По объёму расходов на выплату государственного долга различают капитальный и текущий государственный долг. Капитальный долг состоит из всех принятых и непогашенных государством долговых обязательств с начисленными на них процентами. Текущий долг включает выплаты основного долга и процентов кредиторам государства по долговым обязательствам, срок оплаты которых наступил.

По методу определения дохода различают два вида долговых обязательств: с твёрдо установленным и плавающим доходом.

Государственный долг порождает  косвенные и вторичные эффекты. Суть этих эффектов состоит в следующем.

Когда правительство  продает ценные бумаги на рынке ссудных  капиталов, то это вызывает падение  цен облигаций и рост процентных ставок. По сравнению с налоговым  финансированием одних и тех  же государственных расходов, финансирование путем осуществления займов предполагает относительно высокие процентные ставки. Это оказывает косвенное влияние на экономическое положение индивидуумов. Увеличение процентных ставок уменьшает капитализированную стоимость всех активов с фиксированным доходом; кредиторы, являющиеся держателями таких требований, находя свое благосостояние уменьшенным. Исходя из этого, дебиторы, которые должны осуществлять фиксированные платежи, находят свои капитализированные обязательства уменьшенными по той же причине.

Долг порождает косвенный  эффект в форме так называемого  эффекта «вытеснения» частных инвестиций. Продажа правительством своих облигаций  увеличивает процентные ставки на рынке  ссудного капитала. Это повышение  процентных ставок сужает возможности частных фирм и населения использовать заемный капитал для финансирования новых капиталовложений. Эмиссия государственных ценных бумаг влечет за собой конкуренцию между государственным и частным секторами экономики за получение новых займов и «вытеснение» частных заемщиков с рынка кредита. Вследствие такого «вытеснения» происходит сокращение инвестиционных расходов, и следовательно, уменьшается размер «национальной» фабрики, наследуемой последующими поколениями.3

Говоря о косвенных  эффектах государственного долга, следует упомянуть о связи долгового финансирования и инфляции. Существует опасение, что осуществление государственных заимствований послужит источником инфляционного давления в экономике. Однако для того, чтобы инфляционный потенциал государственного долга был реализован в ускоренном росте цен на товары и услуги, необходимы промежуточные звенья, которые не всегда образуют единый передаточный механизм. Наиболее отчетливым инфляционным источником финансирования бюджетного дефицита являются покупки государственных обязательств Центральным банком и прямые кредиты Центрального банка.

1.2 Осуществление  государственных и муниципальных  заимствований

Государственные и муниципальные  заимствования проводятся в соответствии с утверждаемыми на очередной финансовый год и плановый период программами. 

Программа государственных  внешних заимствований Российской Федерации содержит перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием:4

-      для несвязанных (финансовых) заимствований: источника привлечения; суммы заимствования; срока погашения;

-      для целевых иностранных заимствований: конечного получателя; цели заимствования и направления использования; источника заимствования; суммы заимствования; срока погашения; наличия гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии; оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года; прогноза объема использования средств в очередном финансовом году. 

В Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации. В Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований. 

Правительство Российской Федерации или уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации  имеет право на осуществление  внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на обслуживание этого долга. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации. 

В Программу государственных  внешних заимствований Российской Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. 

Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период, за исключением целевых иностранных кредитов (заимствований), привлеченных под государственные гарантии Российской Федерации, с указанием (ст. 108.1 БК РФ): общего объема гарантий; направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели); валюты обязательств по гарантии; наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий; общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году и плановом периоде на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям. 

Программа государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). В Программе государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации должны быть определены: предельный объем государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); перечень, объемы и сроки погашения государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).5 

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемам средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. 

Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных образований на очередной финансовый год представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований. 

Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с указанием: общего объема гарантий; направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели); наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий; общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.  

В программе государственных  гарантий Российской Федерации, государственных  гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации должно быть отдельно предусмотрено каждое направление гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает:6 

- 1 млрд. руб. – для  государственных гарантий Российской  Федерации;

- 10 млн. руб. – для государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

- 100 тыс. руб. – для муниципальных  гарантий. 

Государственный долг субъекта Российской Федерации – это совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации, включая выданные им гарантии другим заемщикам.  

Структура государственного долга субъекта Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств субъекта Российской Федерации по установленным бюджетным законодательством видам долговых обязательств.  

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по: государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации; бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; государственным гарантиям субъекта Российской Федерации. 

В объем государственного долга субъектов Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации; объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Для субъектов РФ, в бюджетах которых  доля межбюджетных трансфертов (за исключением  субвенций) из федерального бюджета  в течение двух из трех последних  отчетных финансовых лет превышала  60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, установлено более жесткое ограничение. Предельный объем долга такого субъекта РФ составляет 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.7 Ряд региональных администраций ввели дополнительные, более жесткие ограничения, прописывая их в региональном законодательстве.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются представительными  органами местного самоуправления в решении о местном бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Что касается кредитов Центрального банка РФ, а также приобретение Центральным банком РФ долговых обязательств муниципальных образований при их первичном размещении, то они не могут быть источниками финансирования дефицита местного бюджета.

В соответствии со статьей 104 Бюджетного кодекса муниципальные внутренние заимствования используются для  покрытия дефицитов местных бюджетов, а также для финансирования расходов местных бюджетов в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обязательств. Бюджетный кодекс регламентирует, что от имени муниципального образования право осуществления муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Решение об эмиссии муниципальных  ценных бумаг принимается органами местного самоуправления в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и муниципального долга, установленными в соответствии с Бюджетным кодексом, решением о бюджете, а также с программой внутренних заимствований. В тоже время в решении об эмиссии муниципальных ценных бумаг отражаются сведения, предусмотренные федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Условия эмиссии ценных бумаг муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов РФ.

Требования к объемам привлечения государственных займов субъектами Российской Федерации представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Ограничения по объемам  привлечения государственных займов субъектами РФ8

Целью муниципальных  заимствований является получение  органами местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для  финансирования общих потребностей муниципальных образований, не обеспеченных доходами. При этом следует иметь ввиду, что привлеченные муниципальные долговые обязательства, как правило, погашаются за счет бюджетных средств (доходов), финансовых ресурсов, полученных от продажи муниципальной собственности, а также новых заимствований. В связи с этим целью управления муниципальным долгом является выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями муниципального образования в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема муниципального долга на экономически безопасном уровне, оптимизация обслуживания и погашения муниципального долга. Отметь, что система управления муниципальным долгом должна быть прежде всего ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а представители муниципальной власти выступают координатором и гарантом производственных инвестиций, в рамках выработанной стратегии экономического роста муниципального образования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Управление государственным и муниципальным  долгом

2.1 Особенности  управления государственным долгом  Российской Федерации и долгом  субъектов Российской Федерации

Осуществление управления государственным внутренним и внешним  долгом России закреплено в качестве одного из полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики в ст. 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Полномочие Минфина России на управление в установленном порядке государственным долгом России закреплено в ст. 165 БК РФ.

Управление государственным  долгом субъекта Российской Федерации  осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом данного субъекта в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Управление муниципальным  долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Под управлением государственным  долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений  экономической политики государства, связанной с его деятельностью  в качестве заемщика. Управление государственным  долгом заключается в следующем:9

  1. формирование политики в отношении государственного долга;
  2. установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);
  3. определение основных направлений и целей воздействия на микро– и макроэкономические показатели;
  4. установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

Под управлением государственным  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.

К основным методам управления государственным долгом следует отнести:

Рефинансирование — погашение  старой государственной задолженности  путем выпуска новых займов.

Аннуляция подразумевает полную отмену долга (применяется лишь в случае полного банкротства государства  как должника).

Пролонгация — это  удлинение сроков долга и погашения  процентов.

Секьюритизация —  это перепродажа облигаций госзаймов  на открытом рынке (фондовой бирже).

Капитализация — это  реструктурирование гособлигаций в  частные акции через их перепродажу  на бирже.

  1. Конверсия — изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.
  2. Консолидация — увеличение срока действия уже выпущенных займов.
  3. Унификация — объединение нескольких займов в один.
  4. Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.
  5. Аннулирование долга — отказ государства от долговых обязательств.
  6. Реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Система управления государственным долгом — это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование его размера, стоимости и структуры.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:10

  1. разработка программы заимствований на следующий год, которая является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;
  2. процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;
  3. исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение  которых необходимо для достижения целей управления государственным  долгом: