Управление государственным и муниципальным долгом. 2

Введение

Центральное место с финансовой системе любого государства занимает государственный  бюджет, используемый правительством денежный фонд для финансирования своей  деятельности, с помощью которого государство влияет на экономические  процессы.

В последнее  время интерес финансистов к  проблемам дефицита федерального бюджета  и государственного долга заметно  усилился. Стремительный рост объема государственного долга, критической  величины расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита последние три года заставил искать первопричины подобной динамики. В большинстве аналитических  работ отмечается три основных фактора:

  • высокая доля государственных расходов в структуре ВВП;
  • неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящего к его двукратному занижению;
  • высокая доходность государственных ценных бумаг.

Управление  государственным и муниципальным  внутренним долгом на сегодняшний момент является очень актуальной темой, волнующей  умы многих ученых – экономистов.

Объект  исследования – государственный  и муниципальный долг.

Предмет исследования – особенности управления государственным и муниципальным  внутренним долгом.

Цель  исследования – изучить особенности  управления государственным и муниципальным  внутренним долгом.

Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:

  • рассмотреть экономическую сущность государственного долга;
  • проанализировать методы управления государственным и муниципальным долгом;
  • рассмотреть эволюцию рынка государственных обязательств в России;
  • проанализировать современное состояние внутреннего долга России;
  • выполнить практическое задание по составлению проекта бюджета субъекта РФ на следующий год по данным текущего года.

Разработанность темы в экономической литературе достаточно велика. По данной проблематике можно встретить работы таких  авторов, как: А.М. Ковалев [9], М.В. Романовский [14], В.М. Родионова [16] и др. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  1. Понятие и причины возникновения  государственного и  муниципального долга
    1. Сущность и виды государственного и муниципального долга

Государственный долг — это в соответствии со ст. 97 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникающие  в результате заемной деятельности.

Государственный долг Российской Федерации полностью  и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной  собственности имуществом, составляющим государственную казну.

В состав государственного долга Российской Федерации входят долговые обязательства, которые могут существовать в  форме:

  1. кредитных соглашений и договоров, заключенных Российской Федерацией с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;
  2. государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;
  3. договоров о предоставлении государственных гарантий Федерации, договоров поручительства Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
  4. переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Федерации на основе принятых федеральных законов;
  5. соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые  обязательства по срокам существования  могут быть:

  • краткосрочные (до одного года);
  • среднесрочные (от одного года до пяти лет);
  • долгосрочные (от пяти до 30 лет).

Кроме того, в ст. 98 Бюджетного кодекса  оговаривается, что долговые обязательства  погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа  и не могут превышать 30 лет. Изменение  условий выпущенного в обращение  государственного займа, в том числе  сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

В состав государственного долга субъекта РФ входят долговые обязательства этого  субъекта, которые могут существовать в форме:

  1. кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государственными, международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредитов;
  2. государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
  3. договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
  4. переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ на основе законов этого субъекта РФ;
  5. соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ прошлых лет.

Государственный долг субъекта РФ полностью и без  условий обеспечивается всем находящимся  в его собственности имуществом, составляющим его казну.

Долговые  обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями  заимствований и не могут превышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения  определяются соответствующими органами государственной власти субъектов  РФ. [6.С.64]

Муниципальный долг — это совокупность долговых обязательств муниципального образования, полностью и без условий обеспечиваемая всем муниципальным имуществом, составляющим его казну.

Долговые  обязательства муниципального образования  в соответствии со ст. 100 Бюджетного кодекса РФ могут существовать в  форме:

  1. кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;
  2. займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;
  3. договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
  4. долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Долговые  обязательства муниципального образования  погашаются в сроки, определенные условиями  заимствования, и не могут превышать 10 лет.

Российская  Федерация не несет ответственности  по долговым обязательствам национально-территориальных  образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования  не отвечают по долговым обязательствам друг другу, если такие обязательства  не были гарантированы ими, а также  по долговым обязательствам Российской Федерации.

В целях  проведения эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального долга особое значение приобретает управление государственным  и муниципальным долгом. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, государственным долгом субъекта РФ – органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальным долгом – уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства  РФ «О единой системе управления государственным  долгом Российской Федерации» от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ для  обеспечения снижения стоимости  обслуживания государственных заимствований  создается единая система управления государственным долгом РФ.

Под управлением  государственным (муниципальным) долгом понимается совокупность финансовых мероприятий  государства (органов местного самоуправления) по погашению займов, организации  выплат доходов по ним, проведению изменений  условий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых  долговых обязательств. В числе таких  финансовых мероприятий наиболее распространены в мировой практике следующие:

  • рефинансирование – выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств;
  • конверсия – изменение размера доходности займа (может осуществляться как в сторону снижения, так и в сторону повышения процентной ставки дохода);
  • консолидация – изменение сроков действия ранее выпущенных займов (в соответствии со ст. 817 ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, поэтому при необходимости консолидации это можно сделать только по согласованию с кредиторами, т. е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облигаций; при этом принято руководствоваться ст. 414 и 818 ГК РФ о новации – прекращении обязательства по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения);
  • унифицирование – обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый;
  • аннулирование государственного внутреннего долга, т. е. полный отказ от долговых обязательств (как правило, при управлении внутренним долгом это является крайней мерой). [6.С.78]

При финансовом кризисе возникает необходимость  в реструктуризации долга.

В соответствии со ст. 105 Бюджетного кодекса РФ под  реструктуризацией долга понимается погашение долговых обязательств с  одновременным осуществлением заимствований (принятие на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий  их обслуживания и погашения. [3.C.48]

Реструктуризация  долга может осуществляться с  частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. При этом сумма погашения основного долга  за счет его реструктуризации не включается в объем обслуживания долгового  обязательства в текущем году.

Предельный  объем государственного долга позволяет  регулировать его объем, и, например, предельный объем государственных  внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

Предельные  объемы государственного внутреннего  долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований  РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном  бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Верхний  предел долга субъекта РФ, муниципального долга устанавливается законом  субъекта РФ о бюджете и правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете соответственно. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, а также муниципального долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Эмиссия государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных  образований производится в соответствии с решением Правительства РФ, а  также решением органов исполнительной власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления соответственно с учетом предельных объемов дефицита бюджета и государственного и  муниципального долга. Кроме того, решение  об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается в соответствии с Программой государственных внешних  заимствований Российской Федерации. В этом решении указываются:

  • сведения об эмитенте;
  • объем и условия эмиссии;
  • способ исполнения обязательств.

Эмиссия государственных ценных бумаг субъектов  РФ, а также муниципальных ценных бумаг подлежит регистрации в  Министерстве финансов РФ. Порядок  выпуска, обращения и погашения  государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных  образований регулируется федеральным  законом об особенностях эмиссии  и обращения государственных  и муниципальных ценных бумаг.

Эмиссия государственных и муниципальных  ценных бумаг возможна только в том  случае, если федеральным законом, законом  субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год  утверждены следующие показатели:

  • предельный размер соответствующего государственного или муниципального долга;
  • предельный объем заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня;
  • расходы на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году.
  • При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня, не должен превышать:
  • для субъекта РФ – 30% объема доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;
  • для муниципального образования – 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

Предельный  объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Если  при исполнении бюджета субъекта РФ или местного бюджета расходы  на обслуживание государственного долга  субъекта РФ или муниципального долга  превышают 15% расходов каждого из соответствующих  бюджетов, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, и при этом субъект РФ или муниципальное  образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих  долговых обязательств, уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации или орган государственной  власти субъекта РФ могут применить  следующие меры:

  • назначить ревизию бюджета субъекта РФ или местного бюджета;
  • передать исполнение бюджета субъекта РФ или местного бюджета под контроль Министерства финансов РФ или органа, исполняющего бюджет субъекта РФ соответственно;
  • принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 113 Бюджетного кодекса РФ все  поступления средств в бюджет от заимствований и других долговых обязательств, включая средства, расходующиеся  на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета. [3.C.63]

Все расходы  на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как  расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Погашение обязательств государственного долга  Российской Федерации учитывается  в федеральном бюджете путем  вычитания суммы погашаемых обязательств из суммы поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета и отражается соответственно в Программе государственных  внутренних заимствований РФ или  в Программе государственных  внешних заимствований РФ.

Все расходы  на погашение обязательств государственного долга субъектов РФ, муниципального долга учитываются в расходной  части бюджетов субъектов РФ, местных  бюджетов как расходы на погашение  государственного или муниципального долга.

Займы, как уже отмечалось выше, в зависимости  от места размещения делятся на внутренние и внешние, отличающиеся видами заемных  инструментов, условиями размещения, составом кредитов, валютой займа.

Внутренние  займы выпускаются в национальной валюте, внешние - в валюте других государств и размещаются на иностранных  фондовых рынках.

В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса РФ государственные внешние заимствования РФ – это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования РФ – это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Заемные средства Российской Федерации мобилизуют двумя путями:

  1. размещением ценных бумаг;
  2. получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

Порядок выпуска и размещения ценных бумаг  регулируется Федеральным законом  «Об особенностях эмиссии и обращения  государственных и муниципальных  ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ. В  соответствии с этим Законом федеральными государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации.

Обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, возникшие  в результате эмиссии ценных бумаг  и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ и подлежат оплате в валюте РФ. Иностранная  валюта, условные денежные единицы  и драгоценные металлы могут  быть указаны в Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных  ценных бумаг, а также в реквизитах сертификатов в качестве соответствующей  оговорки, на основании которой определяется величина платежа по данным государственным  ценным бумагам.

Обязательства Российской Федерации и субъекта РФ, возникшие в результате эмиссии  государственных ценных бумаг и  составляющие внешний долг Российской Федерации и субъекта РФ должны быть выражены в иностранной валюте и  подлежат оплате в иностранной валюте.

В Российской Федерации действует единая система  учета и регистрации государственных  заимствований РФ. Ведение государственных  книг внутреннего и внешнего долга  РФ возложено на Министерство финансов РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципального образования  вносится в долговую книгу субъекта РФ или в муниципальную долговую книгу соответственно.

Внутренний  государственный долг представляет собой всю сумму ранее выпущенных и до настоящего времени не погашенных государственных займов вместе с  процентами.

    1. Классификация государственного долга

Законом о федеральном бюджете на 1 января 1998 г. верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации  установлен в размере 630 трлн. руб. 1, а государственного внешнего долга – в размере 136,8 млрд. долл. Сравнительные данные за два последних года и прогноз на 1997 г. приведены в таблицах 1 и 2. Разбиение долга по составу выполнено в соответствии с законом о бюджетной классификации. Обращает на себя внимание то, что в основу классификации внутреннего и внешнего долга положены разные принципы. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признакам, в то время как внешний дол – по истории возникновения и типу кредиторов. [5.C.57]

Рассмотрим  экономическую природу понятий  внутреннего и внешнего долга. В  любом вводном курсе по теории государственных финансов содержатся четкие определения внешнего государственного долга как долга перед нерезидентами  и внутреннего государственного долга как долга перед резидентами. В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход. Закон РФ "О государственном  внутреннем долге Российской Федерации", принятый в 1992 г., закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования  делятся на внутренние и внешние  в соответствии с валютой возникающих  обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные – к внешнему. Законодательно закрепленные пять лет назад тавтологические определения "внутренний долг = рублевый долг" и "внешний долг = валютный долг" прочно укоренились в статистике государственных финансов. Бессмысленное само по себе деление обосновано лишь существующими различиями механизмов регулирования и контроля за рублевыми и валютными заимствованиями.

Критерии "рубль – доллар" и "резидент – нерезидент" деления долга на внутренний и внешний практически совпадали только до тех пор, пока на территории России действовала соответствующая статья Уголовного кодекса, рубль был "деревянным", все внешнеэкономические операции проводились в конвертируемой валюте, а внутриэкономические – в рублях. Именно поэтому не возникли принципиально различные схемы управления рублевой и валютной частями как внутреннего, так и внешнего долга. С началом либерализации российской экономики и финансовых рынков, а также процесса постепенного снятия ограничений на проведение валютных операций все заметнее становится несовершенство существующей классификации, системы управления и финансового планирования.

Первая  попытка законодателей устранить  возникшие противоречия и одновременно ввести жесткий контроль за объемами внешних заимствований завершилась  принятием в 1994 г. Федерального закона "О государственных внешних  заимствованиях Российской Федерации  и государственных кредитах, предоставляемых  Российской Федерацией иностранным  государствам, их юридическим лицам  и международным организациям". Ограничить объем внешних заимствований  действительно удалось, однако вопрос о классификации государственного долга оказался окончательно запутан. В соответствии с законом внешними заимствованиями являются кредиты, привлекаемые из иностранных источников, по которым возникают государственные  финансовые обязательства Российской Федерации. Данное положение принципиально  не согласуется с нормами закона о государственном внутреннем долге.

 Нужно  иметь в виду и следующее.  В переходной экономике в процессе  регулирования отношений, связанных  с осуществлением государственных  заимствований, могут возникать  объективные противоречия между  правительством и национальным  банком. Последний проводит собственную  политику на открытом рынке  и, стремясь поддерживать стабильность  национальной валюты, выступая одновременно  в качестве органа валютного  регулирования и органа контроля, заинтересован в методике, в первую  очередь отражающей приоритетность  данных направлений. Задачи же  обеспечения экономического роста  и интеграции в мировое хозяйство  требуют от правительства перехода  на общепризнанные методические  стандарты, разработанные, в частности,  МВФ, Всемирным банком, ОЭСР. Если  для национального банка первостепенное  значение приобретает деление  государственного долга на рублевую  и валютную составляющие, то для  правительства крайне важно четко  контролировать связь государственного  долга с бюджетным дефицитом  и источниками его покрытия. К  сожалению, названное противоречие  осталось вне поля зрения отечественных  экономистов.

Может показаться, что проблема деления  государственного долга на внутренний и внешний схоластична и далека от реальности. Однако в ходе анализа  положения в этой области приходится сталкиваться с очень большими трудностями  при обработке данных, поскольку  отсутствует единая для всех видов  заимствований методика. Учет государственных  долговых обязательств ведется в  зависимости от истории их возникновения, кредитора, формы и еще десятка  нередко случайных факторов. Причем ключевым (идеологическим) является валюта обязательства. Есть и настоящие  курьезы, например, обязательства по облигациям внутреннего валютного  займа вообще не учитываются в  составе государственного долга. Практические сложности возникают также при  определении величины реальных бюджетных  расходов по обслуживанию государственного долга из-за сальдирования отдельных  показателей.

  1. Управление государственным и муниципальным долгом
    1. Этапы формирования государственного долга РФ

В 1992 г. и начале 1993 г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты – целевые кредиты и обязательные резервы. После того как в апреле 1995 г. с принятием закона «О Центральном банке» ЦБ обрел независимость, стало возможным разграничить денежно – кредитную и фискальную политику и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995 г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центробанка в косвенном финансировании оставалось значительным.