Управление государственным имуществом

ВВЕДЕНИЕ

 Российская Федерация, а также ее субъекты и муниципальные образования являются равноправными участниками гражданских правоотношений и обладателями права собственности на имущество.

Согласно Гражданскому кодексу РФ существует два вида государственной собственности: федеральная и субъектов РФ. Субъекты права федеральной собственности - это само государство, а также республики, области, города федерального значения.

Муниципальная собственность существует параллельно с государственной, являясь при этом отдельной формой собственности.

Данные формы собственности сближает то, что через посредство органов публичной власти обе названных формы обеспечивают не частные, а общественные интересы. При этом данные формы собственности имеют и существенные различия между собой. Субъектами права государственной собственности выступают государство и гособразования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества; субъекты муниципальной собственности - это городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования, наделенные правом на местное самоуправление.

В современном гражданском праве природа субъектно-объектных отношений в управлении государственной и муниципальной собственностью является малоизученной, что обуславливает в актуальность темы исследования.

Целью данного исследования является изучение и рассмотрения участия государственных и муниципальных предприятий и учреждений в управлении государственным и муниципальным имуществом.

В соответствии с поставленной целью задачами работы будут являться рассмотрение следующих вопросов:

- Сущность  и функции и задачи управления  государственным имуществом в  субъектах Российской Федерации

-Государственное  регулирование управления государственным  имуществом в субъектах Российской  Федерации

-Теоретическое  обоснование организационно-правовых  проблем управления

государственной собственностью субъекта РФ

- Проблема кадровой  политики в государственных учреждениях  по управлению государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

-Пути совершенствования правовых  норм эффективного управления  государственным имуществом в субъектах РФ.

-Состав муниципального имущества

-Операции с муниципальным  имуществом

-Экономические  проблемы управления муниципальным  имуществом 

-Муниципальное  имущество городского округа  город Воронеж 

Глава 1.Управление государственным имуществом

1.1. Сущность и функции  и задачи управления государственным  имуществом в субъектах Российской Федерации

Важную роль в управлении государственным имуществом (госимуществом) и мобилизации финансовых ресурсов в процессе приватизации играют государственные органы по управлению госимуществом. Федеральный орган по управлению государственным имуществом — Министерство государственного имущества Российской Федерации (Мингосимущество РФ). В субъектах РФ оно создает свои территориальные органы и устанавливает их полномочия.

Министерство государственного имущества РФ выполняет следующие функции:

1. координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управления и распоряжения федеральной собственностью;
2. разрабатывает и издает в пределах своей компетенции предусмотренные законом, программой приватизации нормативные правовые акты, регулирующие процесс приватизации государственного имущества, осуществляет контроль над выполнением этих правовых актов, вносит в них изменения и дополнения;
3. совместно с соответствующими федеральными органами представляет Правительству РФ проект программы приватизации;
4. организует и контролирует реализацию программы приватизации;
5. осуществляет через свои территориальные органы руководство и контроль над проведением приватизации федерального имущества;
6. в соответствии со своей компетенцией принимает решение о приватизации федерального имущества и передает объекты приватизации специализированному учреждению, которому Правительством РФ предоставлены полномочия на организацию и осуществление продажи федерального имущества;
7. осуществляет преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества;
8. от имени Российской Федерации является учредителем от крытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет права акционера или участника хозяйственных обществ, акции или доли в уставном капитале которых находятся в федеральной собственности;
9. создает комиссии по приватизации федерального имущества;
10. организует учет федерального имущества и ведение его реестра.

Совместно с органами государственной власти субъектов РФ Мингосимущество РФ готовит предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ, в компетенции которых находятся полномочия на управление и распоряжение государственным имуществом субъектов РФ, определяются органами государственной власти субъектов РФ.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ могут наделяться полномочиями территориальных органов федерального органа по управлению государственным имуществом.

По поручению территориального органа по управлению государственным имуществом Фонды вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию государственного имущества. Органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ могут направлять своих представителей в создаваемые Мингосимуществом РФ комиссии по приватизации объектов федеральной собственности, расположенных на территориях соответствующих субъектов РФ.

Продажу федерального имущества осуществляют Российский фонд федерального имущества (РФФИ) и назначенные им представители. Фонд — юридическое лицо и наделен обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Он создает в субъектах РФ свои отделения.

Деятельность Фонда и его отделений по продаже объектов приватизации не облагается налогами. РФФИ в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

1. от имени РФ владеет переданными ему Мингосимуществом РФ или органам по управлению государственным имуществом субъектов РФ, принадлежащими РФ, объектами приватизации до момента их продажи, в том числе осуществляет полномочия РФ как акционера в хозяйственных обществах;
2. от имени Российской Федерации осуществляет продажу объектов приватизации, переданных Мингосимуществом РФ или его территориальными органами;
3. выступает на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ;
4. ведет статистическую и бухгалтерскую отчетность о движении денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества;
5. ведет учет подлежащих приватизации акций или долей в уставном капитале хозяйственных обществ, принадлежащих РФ, а также учет обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи федерального имущества;
6. аккумулирует и перечисляет денежные средства, полученные в результате приватизации федерального имущества, в соответствии с нормативами, установленными программой приватизации;
7. осуществляет меры по обеспечению перечисления дивидендов и других доходов по акциям или долям в уставном капитале хозяйственных обществ, в которых РФФИ от имени РФ осуществляет полномочия акционера;
8. производит от имени РФ выпуск государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Из числа подлежащих продаже акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, которыми владеет РФФИ, право голоса на общих собраниях акционеров могут иметь не более 25% акций плюс одна акция от общего числа акций открытого акционерного общества. Другие акции открытого акционерного общества, которыми владеет Фонд, независимо от их числа являются неголосующими и не учитываются при определении кворума и подсчете голосов на общих собраниях акционеров. Продажу государственного имущества субъектов РФ осуществляют юридические лица, которым органы государственной власти субъектов РФ предоставили полномочия на организацию и осуществление продажи такого имущества. Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В субъектах РФ организованы государственные учреждения по управлению государственным имуществом так называемые Фонды государственного имущества.

Основными задачами Фондов являются:

1. создание эффективной системы продажи государственного имущества;
2. содействие преобразованию отношений собственности и повышению эффективности оборота объектов гражданских прав Российской Федерации;
3. создание условий для эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.

Фонд в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

1. осуществляет в установленном порядке полномочия как акционера по реализации находящихся в государственной собственности акций хозяйственных обществ, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества;
2. осуществляет от имени власти в установленном порядке продажу государственного имущества, в том числе высвобождаемого военного имущества, на основании решений Правительства Российской Федерации – продажу иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, и по договорам с федеральными государственными унитарными предприятиями - продажу государственного имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения;
3. осуществляет продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступает организатором торгов при продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков;
4. заключает в установленном порядке договоры купли - продажи государственного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на территориальное имущество;
5. ведет, составляет и представляет бюджетную, статистическую и иную установленную отчетность;
6. ведет в установленном порядке учет имущества, переданного ему для реализации, а также учет обязательств покупателей по договорам купли-продажи государственного имущества имущества, заключенными Фондом;
7. обеспечивает в установленном порядке контроль над соблюдением покупателями договоров купли - продажи государственного имущества, заключенных Фондом;
8. получает и перечисляет в установленном порядке средства, полученные Фондом от продажи государственного имущества;
9. обеспечивает оценку объектов федерального имущества в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности;
10. осуществляет в установленном порядке подготовку заключения о начальной цене приватизируемого государственного имущества,
11. устанавливает величину повышения начальной цены («шаг аукциона») при подаче предложений о цене имущества в открытой форме, вносит указанное заключение с приложением отчета об оценке имущества и решения об установлении величины повышения начальной цены («шаг аукциона)
12. издает официальный информационный бюллетень;
13. организует и проводит в установленном порядке аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении государственного недвижимого имущества;
14. приобретает в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации акции (доли в уставном капитале) хозяйственных обществ;

Таким образом, основными направлениями управления госимущества являются: приватизация государственного имущества, продажа государственного имущества и управление акциями открытых акционерных обществ. Деятельность государственных учреждений по управлению государственным имуществом осуществляется на основании законодательных актов РФ.

1.2. Государственное регулирование  управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.

Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Государственная политика, в основу которой положена настоящая Концепция, преследует следующие цели:

увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих*;

обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный

В рамках настоящей Концепции Правительством Российской Федерации будут установлены меры ответственности федеральных органов исполнительной власти за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

В основу настоящей Концепции положены следующие принципы управления государственным имуществом, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач:

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект.

Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления должен определяться соответствующими правовыми актами.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

Обеспечение профессионализма управления.

Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих.

Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 234 установлено, что назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе, утверждены Положение о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия и Положение о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий

Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в настоящей Концепции применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в федеральной собственности, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость, в следующей логической последовательности:

а) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение дел и основные выводы);

б) постановка целей и задач управления;

в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для обеспечения эффективной реализации механизма управления);

г) контроль эффективности управления.

2. Управление  унитарными предприятиями и учреждениями**

Оценка состояния управления унитарными предприятиями и учреждениями

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 13786 унитарных предприятий и 23 099 учреждений.

Предприятия

Функции по управлению унитарными предприятиями четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти.

Министерство государственного имущества Российской Федерации наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Отраслевые федеральные органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты с руководителями унитарных предприятий.

С большинством руководителей унитарных предприятий контракты отраслевыми федеральными органами исполнительной власти не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей за результаты деятельности.

Количество унитарных предприятий весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, не могло учитывать экономические особенности ряда объектов и, соответственно, предусматривать особый порядок приватизации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

Порядок взаимодействия различных государственных органов между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий должным образом не регламентирован.

Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации по поручению федерального органа по управлению государственным имуществом вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию федерального имущества.

1.3 Теоретическое обоснование  организационно-правовых проблем  управления государственной собственностью  субъекта РФ

Исследование управления государственным имуществом в субъекте Российской Федерации на примере Амурской области позволило выявить ряд организационно-правовых проблем.

Это обусловлено тем, что после разграничения собственности в Российской Федерации и наделения субъектов Российской Федерации имуществом возникли трудности, связанные с реализацией права собственности публичными образованиями.

В данный период, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью. С этого же времени в литературе по административному праву стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления. Однако рассмотрение проблемы до сих пор имеет преимущественно постановочный характер.

Вместе с тем высокая степень актуальности исследования правовых проблем управления государственной собственностью обусловлена не только кардинальным изменением общей структуры форм собственности в Российской Федерации, но и реформой системы государственной собственности, разграничением ее на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. К числу основных общетеоретических вопросов управления государственной собственностью, в том числе собственностью субъекта РФ, относится проблема обоснованности рассмотрения данного вида управления как особой, целостной системы (подсистемы) государственного управления. Основным фактором, определяющим структуру системы государственного управления, подразделение ее на соответствующие подсистемы, является структура объекта государственного управления. Объект, обладающий признаками системы и нуждающийся в управляющем, государственно-властном, воздействии, предопределяет формирование соответствующей ему системы государственного управления и правового института, регулирующего функционирование данной системы.

В качестве наиболее общих признаков, характеризующих объект государственного управления и обусловливающих структуру системы управления им, обычно рассматриваются: а) территориальная организация общественных процессов и б) сферы общественной жизни. Соответственно указанным признакам проблемы государственного управления исследуются:

• в территориальном аспекте (управление государством в целом и отдельными его частями)
• в отраслевом аспекте (управление в различных сферах государственно-политического, социально-культурного, экономического развития общества) аспектах.

Наряду с этим важнейшее значение имеет, приобретая все большую значимость по мере углубления интеграции общественных связей, усложнения технологических процессов, увеличения количества комплексных, межотраслевых общественных отношений, требующих единообразного, системно согласованного государственно-властного опосредования. Именно в данном аспекте и существуют объективные предпосылки для выделения управления государственной собственностью как особой разновидности государственного управления.

Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения

Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах:

• общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;
• в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение).

Соответственно государственная собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как:

• определенным образом структурированное общественное отношение;
• определенным образом структурированная система общественных отношений.

Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей, в которые собственник вступает с другими субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ. С правовой точки зрения важнейшее значение имеет не только материальный субстрат, но и сознательно-волевое содержание отношений собственности, выражающееся в наличии у субъектов данных отношений определенных юридических прав и обязанностей, в результате чего собственность выступает как правоотношение.