Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Управление государственными закупками

Содержание

Введение

Глава 1. Организация государственных закупок.

1.1 Особенности организации государственных закупок

1.2 Анализ российского законодательства в области госзакупок

Глава 2. Специфика закупки строительных работ.

2.1 Особенности проведения конкурсов в строительстве

2.2 Методические подходы к отражению в конкурсной

документации вопросов подготовки предложений по цене предмета конкурса в строительстве

2.2.1 Проведение конкурсов в строительстве при наличии

утвержденной проектной документации

2.2.2 Проведение конкурсов в условиях отсутствия утвержденного проекта (ТЭО)

Глава 3. Практические подходы по применению комплексной оценки предложений участников и выбору победителя конкурса

3.1 Методологический подход при определении и соизмерении стоимостных и балльных оценочных показателей

3.2 Вариант методики экономической оценки заявок

3.3 Балльная оценка открытых торгов в Ульяновской области

3.4 Анализ применения различных способов закупок

Заключение Литература Приложения

Введение

Федеральные государственные нужды это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. Поставки продукции для федеральных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях посредством заключения государственных контрактов. Формирование в России цивилизованного рынка государственных закупок началось с принятия Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[10]. Этот указ, а также разработанные на его основе многочисленные нормативные правовые акты стали добротной базой для коренного преобразования практики осуществления закупок продукции на бюджетные средства, то есть на деньги налогоплательщиков.

Результатом преобразования системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги, которые проводятся гласно, публично, открыто, стали повседневной практикой работы государственных органов. Постоянно растет число проводимых конкурсов, количество участников, суммы государственных контрактов, заключаемых в результате проведения конкурсов. Обеспечено единообразие процедур, форм и методов осуществления государственных закупок. Все это позволяет достичь существенной экономии бюджетных средств, направляемых на закупки товаров, работ и услуг.

Однако, достигнутые результаты нельзя считать в полной мере удовлетворительными. Опыт проведения конкурсных торгов обнажил целый ряд сложных нерешенных вопросов. В области регулирования государственных закупок существует ряд противоречивых между собой нормативно-правовых актов. Так, конкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд регулируются Федеральным законом Российской Федерации № 97-ФЗ [3], регламентированные внеконкурсные способы закупок продукции для федеральных государственных нужд – Указом Президента Российской Федерации № 305 [10]. Отдельными законодательными актами регулируютcя государственные закупки в различных сферах экономики: оборонный заказ, закупки в госрезерв, закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Отсутствие единой правовой позиции в области регулирования государственных закупок серьезно осложняет работу государственных заказчиков.

Другой проблемой государственных заказчиков, при осуществлении закупок для государственных нужд, является неотлаженность финансовых вопросов, касающихся организации и проведении конкурсов: неопределенность источников средств на проведение конкурсов, отсутствие порядка поступления и использования средств, полученных за конкурсную документацию и от разного рода гарантий, отсутствие порядка перераспределения и использования сэкономленных бюджетных средств. Все эти вопросы требуют правового регулирования или, как минимум, однозначного толкования.

Важность решения выше указанных вопросов определяет актуальность дипломной работы.

В настоящей работе произведен анализ имеющейся нормативно-правовой базы в области госзакупок, рассмотрена проблема выбора способа проведения госзакупки. Работа отражает методические подходы в конкурсной документации к вопросам подготовки предложений по цене конкурса в строительстве и условиями корректировки цены в связи с инфляцией и возможными изменениями объемов работ после проведения конкурса.

Рассчитанный в указанном порядке начальный уровень твердой договорной цены играет основную роль при заключении государственных контрактов. Именно твердая цена входит в финансовое планирования лимитов капитальных вложений, установленных титульными списками строек, а также подлежит контролю за расходованием средств со стороны Счетной палаты и других контрольных органов

На примере бальной оценки открытых торгов в г. Ульяновске автором показаны практические подходы по комплексной оценке предложений участников и выбора победителя конкурса. В дипломной работе дан обзор и произведен анализ применения различных способов закупки за период 1999-2001 годы.

Дипломная работа может использоваться как ознакомительный наглядный материал для начинающих работников органов государственного управления, занятых в сфере обеспечения государственных нужд товарами, работами и услугами.

Глава 1. Организация государственных закупок

1.1 Особенности организации государственных закупок

Переход в России от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности в этом во-просе был осуществлен очень болезненно. В результате предприятия и организации столкнулись с целым рядом новых для себя проблем: поиск хозяйственных партнеров, выбор оптимальной цены покупки, оценка конъюнктуры рынка необходимых им материальных ресурсов, опре¬деление качества продукции и условий ее поставок, установление рациональной сис-темы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и эконо-мически грамотной работы в области договорных отношений. И далеко не всегда и не все ока¬зались в состоянии эффективно решить эти задачи, причем не только в начале перехода к рыночным отношениям, но и в настоящее время.

В первоначальный период перехода к рыночным отношениям преоб-ладало мнение, что рынок сам по себе все расставит на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности, отводя исполнителям некую пассивную роль следования ры-ночным установкам.

На самом деле все оказалось гораздо сложнее. Это в условиях цен-трализованного управления экономикой, планового регулирования матери-альных потоков роль непосредственного исполнителя была пассивной. За него решали: от кого, сколько и какой продукции он получит и какую цену за эту продукцию должен заплатить. Теперь каждое предприятие должно это определять самостоятельно. Не рынок сам по себе укажет на эффектив¬ного поставщика и оптимальную цену закупаемой продукции, а покупатель самостоятельно должен выявить ее на рынке, предпринимая активные дей-ствия в данном направлении, иначе он просто разорится.

Но главный «сюрприз» функционирования российской экономики по правилам рынка заключался даже не в этом. Достаточно быстро выясни¬лось, что в ряде секторов экономики рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективно¬стью без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема кос¬нулась рынка государственных закупок.

Как оказалось, рынок государственных закупок - это не совсем част-нокапиталистический рынок, которому исторически свойственна высокая степень конкуренции и соперничество между отдельными товаропроизво-дителями, между покупателями и продавцами, каждый из которых имеет свой материальный интерес. У одних он заключается, в том, чтобы продать подороже, а другие, соответственно, хотят купить подешевле. Эта борьба интересов в конечном счете и двигает прогресс товарного производства.

Совсем иная ситуация при государственных закупках. На нем субъектом закупок выступает не собственник денежных средств, а его предста¬витель - государственный чиновник, материальное благополучие которого практически не зависит от эффективности проведенных им торговых операций. Кроме того, у чиновников могут появиться аль-тернативные варианты решения своих материальных проблем. В связи с этим интересы распорядителя бюджетных средств обычно не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именно - государства. В результате создаются условия для прорастания коррупции.

С подобной проблемой столкнулись на различных этапах своего раз-вития практически все страны, что вынудило их искать меры по противо-действию коррупции.

Основной целью при проведении закупочной кампании, является обеспечение заданного резуль¬тата (приобретение требуемого количества материальных ресурсов установ¬ленного качества) с наименьшими затратами. Для этого покупатель должен найти поставщика, который в состоянии предложить ему минимальную це¬ну за продаваемые ресурсы. На поиск такого контрагента по торговой сдел¬ке и направлены все процедуры, проводимые в рамках организации и про¬ведения закупочной кампании. В случае необходимости кроме основного тре¬бования - минимальной цены - задаются и некоторые ограничения, опре¬деляющие дополнительные требования покупателя к поставляемому товару и характеру самой поставки. Они могут включать требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.п.

Как реализовать поставленную задачу? Мировая практика выработала важный универсальный инструмент ее ре¬шения - проведение открытых торгов (конкурсов).

Конкурсные торги - это способ выдачи заказов на поставку това¬ров, закупки услуг или сдача подрядов на производство определенных ра¬бот по заранее объявленным в специальном документе условиям, предпола¬гающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания пред¬ложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора.

Конкуренция спо¬собствует выживанию сильнейшего, и в свободной конкурентной борьбе та¬ких сильнейших становится все меньше и меньше и в конце концов может оказаться (и оказывается) так мало, что не остается места для конкуренции, в результате рыночный механизм перестает эффективно функционировать. Поэтому государство вынуждено принимать специальные меры по предот¬вращению подобного исхода (антимонопольное законодательство, специ¬альные меры по формированию рынка государственных закупок, стимули¬рование малого и среднего бизнеса и т.д.)

Но меры по стимулированию конкуренции важны не только для мак-роэкономического уровня, они бывают необходимы и на микроуровне. Про-ведение конкурсных торгов по своей сути является той мерой на микроуров-не, которая призвана стимулировать усиление конкуренции путем макси-мального привлечения потенциальных претендентов к получению заказа на поставку товаров или выполнение работ.

Однако максимальная концентрация претендентов на получение заказа лишь необходимое условие обеспечения конкуренции, но еще не дос-таточное. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, то есть условия, позволяющие всем участникам равноправно и эффективно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, и получившая наименование прокьюремент.

Сложной проблемой при формировании хозяйственного ме¬ханизма является обеспечение согласования интересов компании, ее струк¬турных подразделений и отдельных работников. Меры, предпринимаемые для обеспечения этого согласования, можно подразделить на три группы: по-ощрительные, репрессивные и процедурные.

Процедурные меры применяются для минимизации зависимости орга-низации от добросовестности и квалификации отдельных исполнителей. Реа-лизация процедурных мер осуществляется путем нормативного принятия сво¬да правил и инструкций, регламентирующих действия отдельных работников, что позволяет осуществить более действенный контроль за принимаемыми ими решениями.

Применительно к системе материально-технического обеспечения в части использования процедурных мер речь должна идти, прежде всего, о системе закупок материальных ресурсов и обеспечения процесса товаро-движения от изготовителей до непосредственного потребителя. Затраты на приобретение материальных ресурсов значительно возросли и их значи-мость в общем финансовом балансе Компании столь весома, что любые не-добросовестные или неквалифицированные действия в этой сфере оказыва¬ют самое непосредственное негативное воздействие на финансовое поло¬жение Компании в целом.

Решению данной проблемы во многом может способствовать созда¬ние открытой и гласной системы закупок материальных ресурсов. Осущест¬вить это возможно посредством организации открытых конкурсов (торгов, тендеров) на приобретение продукции производственно-технического на-значения, то есть использование процедур прокьюремента.

Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы заказ-чика при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов.

Для понимания сущности прокьюремента важно выделить следующие ключевые моменты и понятия. Во-первых, это «закупки», так как прокью-ремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг. Здесь важно отметить юридический и экономический аспекты во¬проса. Когда разрабатывалась и принималась первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, конкурсная система размещения закупок для государственных нужд в Рос¬сии практически отсутствовала и законодательно никак не регулировалась. Соответственно, статьи, которые регламентируют заключение договоров на торгах (ст. 447-449) [1], относятся к случаям, когда торги орга¬низует не покупатель, а продавец, что совсем не одно и то же. Попытки пе¬ренести отдельные нормы ГК, регулирующие порядок проведения торгов продавцом, на торги, проводимые покупателем, приводят к экономическим нелепостям. Это относится к предоставлению гарантий в форме задатка, к требованию обязательного указания в извещении о проведении торгов све¬дений о начальной цене и др.

С экономической точки зрения регулирование закупок важно по сле-дующим обстоятельствам. В последние годы в мировой практике при реше-нии вопроса рационализации финансовых потоков и обеспечения удешевле-ния производства особо пристальное внимание уделяется именно закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналити-ков, в технологически отлаженных производствах 50-60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.

Второе ключевое понятие - «конкурсные торги» как публичное отк-рытое состязание претендентов за получение контракта на поставку товаров или выполнение работ. Именно на этом способе установления хозяйствен¬ных связей основывается прокьюремент. Главной задачей при закупках про-дукции для государственных нужд является обеспечение максимальной эф-фективности расходования средств государственного бюджета. Важнейшим условием решения этой задачи является достижение максимальной конку-ренции за государственные контракты, а конкурсы и есть главный инстру-мент достижения такой конкуренции.

Третье ключевое понятие - это «интересы заказчика». Важно особо подчеркнуть, что речь идет не только о текущих интересах, а главным обра-зом о долгосрочных интересах заказчика.

Прокьюремент необходим не для фирм однодневок, а для тех бизнес-менов, которые рассчитывают на длительную успешную деятельность в дан-ной сфере рынка, а это возможно только тогда, когда хозяйственные контр-агенты будут видеть в нем надежного, заслуживающего доверия партнера.

Все процедуры прокьюремента основываются на равноправном и ува-жительном отношении к интересам хозяйствующих контрагентов. Четкое соблюдение этих процедур создает заказчику положительную долгосрочную репутацию на рынке, что само по себе является значительным капиталом, которым следует дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Законодательство в области государственных закупок регулирует, главным образом, не взаимоотношения между заказчиком и поставщиками, а действия чиновников, которым поручено осуществлять государственные закупки, чтобы эти действия не противоречили интересам заказчика, кото-рым в конечном счете является государство.

И наконец - «совокупность практических методов и приемов», то есть сам инструментарий, при помощи которого осуществляются процеду¬ры конкурсных закупок продукции.

Для обеспечения привлекательности и эффективности конкурсных тор-гов на закупку в основу прокьюремента заложены следующие принципы:

- открытость (гласность);

- равноправие (справедливость);

- экономичность;

- эффективность;

- ответственность.

Основным принципом прокьюремента, является открытость (гласность). Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объ¬явления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма сильнодействующим средством от такой бо-лезни, как коррупция. Напомним, что основной до недавнего времени до-кумент, регулирующий процедуры конкурсного отбора поставщиков продук¬ции для государственных нужд, - Положение об организации закупки това¬ров, работ и услуг был утвержден Указом № 305 [10]. Само наз¬вание указа однозначно говорит о его целевой направленности.

Показательно и то, что Всемирный Банк в качестве стратегического оружия по борьбе с коррупцией избрал именно прокьюремент, внедряя во всех странах его процедуры.

Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что ус-ловия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения по-бедителя устанавливаются заранее и для всех участников они одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием проце¬дур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по от-ношению к кому-либо из участников.

Принципы экономичности и эффективности внешне кажутся схо¬жими, и даже может создаться впечатление, что это определенная тавтоло¬гия, но это не так. Экономичность означает, что сами процедуры конкурс¬ных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время как реализация принципа эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, в результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя. В определенной степени экономич-ность влияет на конечную эффективность, но это не одно и то же. Из примера недавней практики формирования хозяйствен¬ных связей в нашей стране.

В условиях плановой экономики система формирования хозяйствен¬ных связей была чрезвычайно экономичной, если ее оценивать по такому кри-терию, как количество трудозатрат на одну установленную хозяйственную связь или количество трудозатрат на обеспечение заказов на весь объем про-изведенной продукции.

Была создана достаточно четкая система сбора информации о потребно-стях и планах производства, увязки специфицированной потребности и ас¬сортиментных планов производства, формирования на этой основе хозяйст¬венных связей. Эту работу осуществляла относительно небольшая группа работников общегосударственной системы снабжения и соответствующих министерств и ведомств.

Экономичность такой системы формирования хозяйственных связей особенно стала видна тогда, когда она подверглась постепенному разруше-нию. А это произошло в период проведения попыток поэтапного перехода от централизованного распределения к оптовой торговле средствами про-изводства в рамках еще существовавшей системы централизованного пла-нирования производства (1986-1990 гг.)

Снятие части продукции с централизованного распределения повлекло за собой небольшое снижение числа работников, занимающихся этими воп-росами в центральных органах материально-технического снабжения, но это снижение было многократно (в десятки раз) перекрыто увеличением числа работников служб снабжения на предприятиях. Дальнейшее разрушение цен-трализованного распределения и ликвидация дефицита материальных ресур-сов привели к лавинообразному увеличению служб сбыта (маркетинга) на предприятиях.

С этих позиций экономичность централизованной системы распреде-ления материальных ресурсов достаточно очевидна. Но столь же очевидна была и ее неэффективность с точки зрения решения задачи обеспечения конечного потребителя всеми необходимыми ему ресурсами в нужном ас-сортименте, качестве и в заданные сроки. Формирование хозяйственных связей шло, главным образом, исходя из интересов изготовителей, самой распределительной системы, а интересы пот¬ребителей учитывались в крайне недостаточной степени. Поэтому экономика России была чрезвычайно ресурсоемкой, и никакие меры по экономии ресурсопотребления, предпринимаемые в течение десятилетий, не дали, да и не могли дать, в тех условиях сколь-нибудь заметный результат. Достигаемая экономич¬ность самих действий многократно перекрывается неэффективностью ко¬нечных результатов таких действий.

Тем не менее, проблема удешевления процесса проведения конкурс¬ных торгов стоит достаточно остро. В мировой практике одним из основных путей ее решения является унификация. Она касается всех конкурсных про-цедур: подготовки конкурсной документации, подготовки конкурсных пред-ложений, проведения квалификационных отборов, систем оценки конкурс-ных предложений, выявления победителя и заключения контракта.

Из приведенного нами рассуждения следует важный вывод. Безуслов-но, нужно стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсных торгов, но это не должно идти в ущерб их конечной цели - эффективности.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа от-ветственности. Содержательно он означает, что уполномоченные лица за-казчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и ни¬кто не должен оказывать давление, чтобы уполномоченные лица нарушили условия контракта.

Этот принцип в значительной мере сочетается с понятием святости контракта, которое означает, что не может быть таких условий, которые бы требовали нарушения заключенного контракта. Осознание важности этого понятия особенно актуально для современных российских условий. По мне-нию большинства бизнесменов, основной проблемой работы на российском рынке является необязательность партнеров, что служит отражением общей недостаточности правовой и деловой культуры и этики контрагентов по бизнесу. Осознание того, что обмануть можно один раз, а потерять партне¬ра - навсегда, еще не стало доминирующим в поведении отечественных биз-несменов. Соблюдение принципа ответствен¬ности стоит на защите долгосрочных интересов покупателя.

Характерна для наших условий ситуация, с которой столкнулись, в частности, работники одной из структур Министерства путей сообщения. В 1997 г. они провели конкурс на закупку мазута, в результате его был опреде-лен победитель, с которым и заключили контракт. Еще не наступило время выполнения обязательств по контракту, как в МПС обратился еще один по-тенциальный поставщик, который предложил существенно лучшие условия поставки мазута. Это вызвало у работников МПС раздумья: разрывать или нет ранее заключенный контракт. С точки зрения принципов прокьюремента здесь нет причин для раздумий. Коль уж заключил договор, то надо его выполнять. И даже если с учетом всех штрафов и неустоек за разорванный контракт новый поставщик будет вроде бы более выгодным, то с точки зрения долгосрочных интересов покупателя это все равно не допустимо, так как он теряет свое лицо на рынке, а поэтому в следующий раз поставщики будут предлагать ему товар по более высокой цене с учетом риска за возможный срыв контракта.

Глава 2. Специфика закупки строительных работ

2.1 Особенности проведения конкурсов в строительстве

Из особенностей проведения конкурсов по размещению заказов на выполнение работ и оказание услуг в строительстве по сравнению с прове-дением конкурсов на закупку товаров отметим:

- большой объем технической части конкурсной документации;

- проведение конкурсов при различной степени проработки техни-ческих решений;

- большие возможности по разбивке объекта конкурса на отдельные предметы конкурса (лоты) с целью усиления конкуренции;

- возможность использования различных форм координационных и кооперационных связей в строительстве, предусматривающих выбор генпод-рядчика, управляющей компании и нескольких главных подрядчиков, суб-подрядчиков, поставщиков;

- возможность привлечения участников из различных регионов или только из конкретного региона, населенного пункта;

- большой объем и краткость периода действия согласований про-ектов;

- большие возможности представления альтернативных предложе¬ний в части снижения сроков строительства, снижения размера аванса, повы-шения качества строительства и снижения затрат при эксплуатации сооружа-емых зданий и сооружений;

- необходимость и реальная возможность предконкурсного определе-ния предполагаемой рыночной цены подрядных работ;