Управление государством в зарубежных странах

Содержание:

Введение………………………………………………………………………...……3

1.Местное управление  и самоуправление в зарубежных  странах………...….…..4

2.Контрасигнатура актов  главы государства в зарубежных  странах………..….13

3.Решение задач………………………………………………………….……..…..26

Заключение………………………………………………………………..…..…….27

Список использованной литературы……………………………………….……..28

Введение

Актуальность темы исследования.

Конституция является основным законом государства, регулирующим наиболее существенные общественные отношения, стержнем правовой системы государства, неотъемлемым символом правового государства, важнейшим институтом демократии. В связи с этим, одним из основных ее свойств является ее стабильность, устойчивость к изменениям, которая обеспечивается особенностью механизмов изменения основного закона.

Отдельные проблемы, связанные  с изменением конституций были освещены такими зарубежными учеными, как Дж. Брайс, Х.Гаджиев, А.В.Дайси, Г.Еллинек, С.Е.Морисон, С.Г.Притчетт, Г. Халмаи, К. Хессе, Ж.-Л.Шабо.

Цели и задачи работы. Цель данной работы состоит в рассмотрении способов внесения поправок и пересмотра конституций в зарубежных странах.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие  частные задачи:

1. рассмотреть способы  внесения поправок и пересмотра конституций в зарубежных странах;

2. рассмотреть способы  внесения поправок и пересмотра  Конституции во Франции;

3. рассмотреть способы  внесения поправок и пересмотра  Конституции в США.

Объект исследования – способы внесения поправок и  пересмотра конституций в зарубежных странах.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные  с рассмотрением способов внесения поправок и пересмотра конституций  в зарубежных странах.

Местное управление и самоуправление в зарубежных странах

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

Местное управление - управление делами главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним (напр., комиссарами Республики во Франции, префектами административных округов в Москве) либо исполнительными органами, избираемыми непосредственно населением (мэрами, исполнительными комитетами, старостами). Если мэр избирается муниципальным советом (а не гражданами) и находится под его непосредственным контролем, он становится частью местного самоуправления

В настоящее время  в научной литературе наиболее часто  встречается классификация известных  в мировой практике моделей организации  власти на местах, в основе которой  лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые  модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются:

а) формальная автономия  и самостоятельность местного самоуправления;

б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной  властью и местным самоуправлением  в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.  Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

Контроль за органами местного самоуправления является, в  основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля. ¹

Рассматривая англосаксонскую  модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко,

Заметно отличается от англосаксонской  модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) наличие на местном  уровне специального представителя  центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,

Родоначальница континентальной  модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время  основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. ²

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики.

Последний наблюдает  за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

Приведенный в качестве примера французский вариант  организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую  и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком  смешанной модели можно считать  сочетание достаточно автономного  местного самоуправления на низовом  территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Принципиальное отличие  от рассмотренных выше моделей имеет  так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно  широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления).

Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты.

В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой  общностью является киббуц в Израиле.

Киббуц - трудовая коммуна  преимущественно сельскохозяйственного  профиля, построенная на принципах  добровольности членства, совместного  владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде  и потреблении.

Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера.

Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для  решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

Рассматривая различные  модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата. ³

На построение муниципальной  системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах  выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы.

Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), не обладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.

Еще более широкой  палитрой представлены виды органов  местного самоуправления. На низовом  уровне - это, прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре.

Органы непосредственной демократии - сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.

Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах - муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии - кенеши, в Туркмении - генгеши и т.п.

Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных  единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы - очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.

Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений  представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр.

В ряде случаев мэры, бургомистры  являются председателями коммун, главами  муниципалитетов. Они могут также  быть руководителями аппарата исполнительного  органа - мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.

Объем полномочий исполнительного  органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.

Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь  одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.

Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.

Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. ⁴

Контрасигнатура актов главы государства в  зарубежных странах

Контрасигнатура - (контрассигнация)-скрепление акта главы государства подписью министра, означающее, что юридическую  и политическую ответственность  за данный акт несет скрепивший его министр.

Исторически институт контрасигнатуры  возник в результате столкновения двух конкурирующих правовых принципов  – суверенности и «безответственности» монарха, с одной стороны, и верховенства парламента и парламентской ответственности правительства – с другой. Как отмечает А. Шайо, конституционная проблема заключалась в том, что личность короля не могла быть субъектом ответственности, но в качестве главы исполнительной власти монарх не мог оставаться вне парламентского контроля. ⁵Контрасигнатуру принято рассматривать как правовой символ, свидетельствующий о переносе на членов правительства ответственности за акты монарха (позже президента). Это подтверждают положения конституций: «Особа Короля неприкосновенна; его министры ответственны» (ст. 88 Конституции Бельгии)⁶; «Король не несет ответственности за свои действия; его личность неприкосновенна. Ответственность за правление несут министры; их ответственность определяется законом» (п. 13 ч. III Конституции Королевства Дании).

Однако важно отметить, что формально монарх и не был ответствен за свои действия ни перед парламентом, ни перед народом. Следовательно, речь идет о конституционной фикции, о замещении несуществующей и невозможной ответственности главы государства ответственностью должностного лица, осуществляющего полномочия исполнительной власти. При этом изначально оно несло персональную ответственность перед монархом, а позже – перед парламентом.

Фиктивность этого института заключается  и в том, что конституции современных  государств не предусматривают механизмов какой-либо специальной ответственности, обусловленной ненадлежащим содержанием контрасигнованого акта. А в ряде случаев даже не предполагают персональной политической ответственности министров вообще (ст. 108 Конституции Испании). Характерно в этой связи содержание Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г⁷. – согласно ст. 67, все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, осуществляются им по предложению либо Федерального правительства, либо Федерального министра. Для того чтобы акты президента были действительны, они должны быть контрасигнованы теми же лицами. Ответственность данных должностных лиц: или политическая (в результате выражения вотума недоверия Федеральному правительству в целом или отдельным его членам, ч. 1 ст. 74 Конституционного закона), или юридическая (в случае виновного нарушения закона Федеральным министром) – возникает, таким образом, по иным основаниям. Следовательно, действительное правовое содержание института контрасигнатуры заключается не в переносе ответственности за акты главы государства на контрасигнующее должностное лицо, а в разграничении (разделении) функций и полномочий исполнительной власти.

Во-первых, в современных конституционно-правовых системах контрасигнатура существует в условиях функционального дуализма исполнительной власти, то есть в тех парламентских и смешанных системах, в которых за главой государства сохранены некоторые функции и полномочия исполнительной власти. Если же в парламентской системе они уже изъяты из ведения монарха (главы государства), институт контрасигнатуры также исчезает. Убедительное свидетельство этого – развитие конституционного права Швеции. Институт контрасигнатуры возник здесь в начале XIX столетия, был существенно изменен с учреждением партийного правительства (на рубеже XIX–XX вв.)¹⁴. Наконец, Конституция Швеции 1974 г. сохранила за монархом лишь функции представительства, и акты короны более не требуют второй подписи.

Во-вторых, контрасигнатура – это процессуальная форма ограничения полномочий главы государства. Неконтрасигнованный акт является недействительным (ст. 89 Конституции Италии; ст. 58 Основного закона ФРГ), он «не имеет силы и не приводится в исполнение» (ст. 35 Конституции Греции), отсутствие контрасигнации «влечет за собой юридическую ничтожность акта» (ч. 2 ст. 143 Конституции Португальской Республики). На главу государства может быть даже возложена обязанность по отмене акта. Согласно § 35 и 45 Конституции Финляндии, если решение главы государства неконституционно, министр обязан отказаться от контрасигнации, если незаконно, – сообщить об этом Государственному совету, который вправе (на основании заключения канцлера юстиции) предложить президенту отменить или изменить решение, либо отказать в его исполнении⁸.

В-третьих, не контрасигнуются  акты главы государства, посредством  которых реализуются: 1) «арбитражные»  полномочия главы государства, обусловленные конфликтом властей; 2) технические полномочия в части формирования правительства, фактически определяемые волей парламента. Так, не требуют второй подписи акты Федерального канцлера о роспуске Бундестага, назначения и увольнения Федерального канцлера ФРГ (ст. 58 Основного закона ФРГ); о роспуске Национального собрания, назначении и отставке премьер-министра во Франции (ст. 19 Конституции Французской Республики). Характерно, что контрасигнацию актов второй группы в Испании (ст. 64 Конституции) осуществляет председатель Конгресса (палаты общенационального представительства Генеральных кортесов)¹⁷. Следовательно, сфера контрасигнуемых полномочий – это преимущественно сфера исполнительных полномочий главы государства.

В-четвертых, в смешанных республиках объем контрасигнуемых актов и решений главы государства находится в прямой зависимости от предоставленных конституцией гарантий автономии правительств. Так, опыт конституционных реформ в Польше показывает, что перераспределение полномочий между президентом и главой правительства в такой республике влечет изменение и в объеме контрасигнуемых полномочий главы государства. Перераспределение полномочий «в пользу» правительства, укрепление конституционных гарантий независимости правительства от президента повлекли увеличение количества контрасигнуемых актов главы государства⁹.

Разграничение функций  и полномочий в сфере исполнительной власти между главой государства  и правительством возможно лишь при  условии парламентской ответственности  последнего. Следовательно, отношения контрасигнатуры в современных правовых системах являются конституционно-правовыми (политическими). Так, ст. 200 Конституции Португальской Республики относит контрасигнацию актов президента республики к перечню политических функций правительства. Близкой позиции придерживается Конституционный Суд Республики Молдова, утверждающий, что «контрассигнация определена характером политического режима государства, где премьер-министр, контрассигнуя указ президента, принимает на себя политическую ответственность за данный акт и предоставляет гарантию политической ответственности Правительства перед Парламентом».¹⁰

Ранние формы контрасигнатуры  имели не политический характер, а административный. На эту особенность указывает А.Н. Медушевский: «В Германии, как в Англии и Бельгии, существовала система министерского правления. Монарх правил не самостоятельно, но был связан контрасигнацией его решений ответственным министром. Однако этот министр, определявший политику и несший за нее ответственность, не являлся выразителем воли парламентского большинства, а назначался самим монархом в качестве его советника и зависел исключительно от его доверия¹¹». Данная контрасигнатура существовала в условиях дуалистической монархии, так что ответственность советников за контрасигнуемые акты была административной.

Институт «двойной»  контрасигнатуры, когда контрасигнуются  и акты главы государства, и акты правительства, на наш взгляд, –  результат сочетания двух типов  контрасигнатуры²¹. В цитированном выше решении Конституционный Суд Республики Молдова утверждает, что «институт контрассигнации стоит на стыке конституционного права (как элемент, определяющий политический режим), политических наук (элемент анализа механизма взаимозависимости властей в государстве) и административного права (основной элемент процедуры, определяющей действительность акта)»¹².

Думается, что историческое развитие этого института позволяет  определить основной критерий, разграничивающий его ранний (административный) и современный (политический) типы; таким критерием является характер ответственности контрасигнующего должностного лица. Следовательно, даже в тех случаях, когда объект контрасигнации – нормативные правовые акты правительств, скрепляемые подписями отраслевых министров, контрасигнатура может иметь как административный характер, так и смешанный – в зависимости от качества персональной ответственности министров. Контрасигнатура актов главы государства может также иметь смешанный характер – в тех случаях, когда правительство несет «двойную» ответственность (и перед парламентом государства, и перед президентом).

Политический тип контрасигнатуры  актов главы государства органичен  для парламентских и смешанных республик, однако ее функциональный смысл в них различен. Если в парламентских системах разграничение полномочий исполнительной власти осуществляется по принципу «и президент, и правительство», то есть собственный объем полномочий представляет некую константу и реализуется каждым субъектом государственного управления наряду с полномочиями другого субъекта, то в смешанных (полупрезидентских) республиках действует формула: «либо президент, либо правительство». Полномочия в сфере исполнительной власти могут быть перераспределены между главой государства и главой правительства в зависимости от итогов парламентских выборов.

В результате регулирование  института контрасигнатуры оказывается  в смешанных республиках более  вариативным. Во-первых, здесь возможно сочетание политического и административного типов контрасигнатуры. Во-вторых, перечень контрасигнуемых актов может быть определен как закрытый (позитивное регулирование контрасигнуемых актов). В классических парламентских системах круг контрасигнуемых актов, как правило, не ограничен, либо определены акты, не подлежащие контрасигнации, акты-исключения из общего правила контрасигнации (позитивное регулирование неконтрасигнуемых актов). Поэтому наряду с политическим и административным типами контрасигнатуры целесообразно выделять формы неограниченной и ограниченной контрасигнатуры. В-третьих, в смешанных республиках возможна контрасигнатура актов не только главы государства, но и правительства (то есть различные виды контрасигнатуры).