Управление муниципальной собственностью в МО «Город Южно-Сахалинск»

Оглавление

Введение……………………………………………………………………3

Глава 1. Теоретические основы управления

«муниципальной собственностью» 

1. Понятие муниципальной собственности…………………………5
2. Возникновение и управление муниципальной

собственностью…………………………………………………………….12

3. Законодательное регулирование муниципального

имущества………………………………………………………………….19

Глава 2. Управление муниципальной  собственностью в

МО «Город Южно-Сахалинск»

2.1. Общая характеристика муниципальной  собственности 

МО «Город Южно-Сахалинск»…………………………………………26

2.2. Муниципальная имущественная  политика 

МО «Город Южно-Сахалинск»…………………………………………31

Заключение……………………………………………………………….39

Список использованной литературы……………………………………41

Введение

Местное самоуправление один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения  его в общественные процессы, которые  необходимы в любом демократическом  государстве.

Право населения на местное  самоуправление, т.е. право низовых  территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных  органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом  демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности  местного самоуправления законодательно создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым  государством признана способность  иметь, приобретать и реализовывать  гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность1.

Однако самостоятельность  местного самоуправления немыслима  без его финансово-экономической  основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах  организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему  имущества.

Тема управления муниципальной  собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё несколько лет назад такой  формы собственности на территории Российской Федерации не было.

Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность  деятельности властных структур обусловлена  жизнеспособной структурой местного самоуправления: "ведь почти все государственные  решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через  местные органы, реализуются в  жизнедеятельности местных сообществ". Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность.

Поэтому, главным требованием  к использованию муниципальной  собственности при таком подходе  является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической  эффективности и социальной ответственности  органов местного самоуправлении

В связи с этим целью  работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью: их компетенция, практика управления.

Для достижения цели исследования необходимо решение следующих задач:

дать понятие муниципальной  собственности;

проанализировать возникновение  и управление муниципальной собственностью

изучить законодательное  регулирование муниципальной собственностью;

рассмотреть опыт управления муниципальной собственностью в  МО «Город Южно-Сахалинск»

Предметом данной работы являются управление муниципальной собственностью в МО «Город Южно-Сахалинск». Объект исследования - система управления муниципальной собственностью.

При выполнении работы использовались общенаучные методы - аналогия, сравнение, описание, и анализ документов (законов, других нормативных правовых актов).

Глава 1. Теоретические основы управления «муниципальной собственностью»

1. Понятие муниципальной собственности

Муниципальное образование в лице органов местного самоуправления призвано осуществлять свою деятельность по решению  вопросов местного значения, «исходя  из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Очевидно, что защищать интересы местного сообщества органы МСУ могут, не только осуществляя  законотворческую деятельность, представляя  интересы местного населения на вышестоящем (государственном) уровне или иными  действиями, но и во многом за счет использования  муниципальной собственности, составляющей экономическую основу местного самоуправления2.

Можно утверждать, что вопросы местного значения, решаемые посредством пользования  и распоряжения собственностью, относятся  к самым разным сферам («интересы  населения» довольно широки): не только экономической или правовой.

Само понятие «собственность»  является, прежде всего, экономической  категорией, а юридическое закрепление  объектов собственности является значительным фактором в межсубъектных взаимоотношениях. Тем не менее, отношения собственности (на местном уровне это видно лучше) присутствуют и в духовной, и в социально-политической сферах жизни общества. Таким образом, «собственность носит общесоциальный характер» как одна из её содержательных черт.

Попробуем обосновать данное утверждение. Во-первых, в перечисленных выше сферах складываются присвоение и отчуждение – основы отношений собственности. В социально-политической сфере  жизни общества неизбежно распределение  власти, привилегий, возможностей и  гарантий. Духовная сфера включает в себя присвоение и отчуждение (даже элементарное использование) идей, знаний, информации, художественных произведений и др. Данные явления в этих сферах должны существовать в определённой общественной форме, то есть в виде собственности. В то же время стоит отметить, что, например, одной из функциональных статей расходов местных бюджетов является «организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, СМИ, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления»1. Этот пункт показывает участие отношений собственности в социально-политической и духовной сферах жизни населения (в данном случае органы МСУ через отношения собственности участвуют в жизни общества).

Общесоциальный характер собственности доказывается также тем обстоятельством, что все участники общественной жизни (всех её сфер) могут быть субъектами каких-либо отношений собственности. К примеру, объектами социальной сферы, такими как кинотеатры, различные развлекательные комплексы, могут владеть частные и юридические лица. Как участники общественной жизни могут стать субъектами отношений собственности, так и любые жизненные блага могут выступать в качестве объекта таких отношений.

Таким образом, видно, что отношения  собственности проникают во все  сферы жизни человека и общества в целом.

В соответствии со статьёй 7 Конституции  Российской Федерации, в нашей стране «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»². Фактически в современной России существует большое разнообразие типов собственности, что допускается законодательством и, соответственно, получило своё развитие в последнее десятилетие прошлого века.

Наиболее крупными разновидностями  собственности являются следующие:

- частная;

- государственная;

- муниципальная;

- коллективная;

- общественная;

- смешанная.

Частную собственность можно определить как «собственность отдельных, обособленных лиц, направленную главным образом  на получение и умножение их доходов». Отношения частной собственности  представляют собой, по сути, отношения  по поводу присвоения-отчуждения названными лицами определённых жизненных благ в целях обогащения.

Частными собственниками могут  быть индивиды или группа людей, обособленных друг от друга в силу глубокого  различия их приобретательских потребностей и интересов (владельцы частных  состояний).

«Государственная собственность  всегда выступает одним из факторов ускорения развития экономики». Без  надлежащей государственной помощи в снабжении предприятий современными средствами производства, без организации  производства таких средств производства развитие частной инициативы и предприимчивости невозможно.

Существуют разные подходы к  определению государственной собственности. Одно из определений гласит: «государственная собственность – это система  отношений по поводу присвоения благ в целях реализации государственных, публичных интересов».

Муниципальная собственность –  это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество  городских и сельских поселений, а также их финансы, которые –  в то же время – выделены в  отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и  используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Если круг субъектов государственной  собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах  муниципальной собственности, в  отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» – городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования.

На территории муниципального образования  проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие  «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации – это  «деятельность населения по решению  непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что  это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с  интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное  самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и  составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования  также является источником власти на соответствующей территории. А так  как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной  собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью»¹. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

• глава муниципального образования;
• представительный орган муниципального образования;
• структурные органы и подразделения местной администрации;
• орган управления муниципальным хозяйством;
• муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
• другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности  закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной  собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов  местного самоуправления, муниципальные  земли и природные ресурсы, находящиеся  в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и  организации, муниципальные банки  и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые  помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований  находятся те объекты, которые имеют  особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия – в соответствии со ст. 113 ГК РФ – являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

Таким образом, под муниципальной  собственностью принято понимать все  имущество, находящееся в собственности  муниципального образования. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации  в статье 215, пункт 1 определяет, что  «имущество, принадлежащее на праве  собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям, является муниципальной  собственностью».

Основными способами формирования муниципального имущества являются:

Рис. 1 Структура муниципальной собственности

1.2. Возникновение  и управление муниципальной собственностью

С учетом особой роли муниципальной  собственности в жизнедеятельности  территории законодательство часто  обращалось к данному вопросу. Так, в 1990г в законе " Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" впервые появилось  понятие "коммунальная собственность", в состав которой включалось имущество, создаваемое или приобретаемое  органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а  также имущество, передаваемое им безвозмездно другими уровнями власти и хозяйствующими субъектами1. В 1991г. В законе "О местном самоуправлении в РСФСР" было закреплено понятие "муниципальная собственность", и одновременно был расширен ее состав, так началось формирование муниципальной собственности еще до принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993г.2.

27 декабря 1991 года Верховный  Совет РСФСР принял Постановление  № 3020-1 "О разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность,  государственную собственность  республик в составе Российской  Федерации, краев, областей, автономной  области, автономных округов,  городов Москвы и Санкт-Петербурга  и муниципальную собственность"  О разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность3…

Это постановление было одним  из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной  собственности. Постановление разграничило государственную собственность  на три самостоятельных вида:

объекты, относящиеся исключительно  к федеральной собственности;

объекты, относящиеся к  федеральной собственности, которые  могут передаваться в государственную  собственность республик в составе  Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

объекты, относящиеся к  муниципальной собственности.

В приложении №3 к этому  Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной  собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность  городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность  передавались жилищный и нежилой  фонд (здания и строения).

Также передавались:

встроенно-пристроенные нежилые  помещения, построенные за счет 5 - и 7 - процентных отчислений на строительство  объектов социально-культурного и  бытового назначения;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в  состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства,

предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

жилищно-эксплуатационные предприятия  и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные  в данном приложении.

Таким образом, передаче в собственность  муниципального образования подлежат объекты, необходимые для решения  вопросов местного значения.

Механизм передачи и порядок  внесения в реестр муниципальной  собственности определяются представительным органом с учетом особенностей правового  режима соответствующих объектов.

При возникновении спора о принадлежности объектов, переданных ранее из государственной  собственности, отмена акта местного самоуправления о включении соответствующих объектов в реестр муниципальной собственности возможна лишь в судебном порядке.

Коммерческая деятельность муниципальных  предприятий осуществляется на праве  хозяйственного ведения в пределах, установленных действующим законодательством  и допускающих возможность более  детального регулирования соответствующих  полномочий представительного органа и главы администрации. Существующее, создаваемое и приобретенное  имущество, полученная прибыль, иные объекты, находящиеся в хозяйственном  ведении предприятий, являются одновременно объектами муниципальной собственности.

Имущество унитарного предприятия  является неделимым и не может  быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между работниками  предприятия.

Имущество муниципальных учреждений, закрепленное за ними на праве оперативного управления, вновь создаваемое имущество, возможные доходы от разрешенной  им предпринимательской деятельности, иные объекты, поступающие в их оперативное  управление, становятся одновременно объектами муниципальной собственности. Представительный орган или глава  администрации могут устанавливать  дополнительные правила, связанные  с обеспечением большей самостоятельности  учреждениям при осуществлении  ими права оперативного управления отдельными объектами муниципальной  собственности, в особенности вновь  приобретенными самими учреждениями.

Имущество муниципальной собственности  может быть приобретено на основании  договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.

В соответствии с действующим законодательством  право муниципальной собственности  может возникнуть также на имущество  при самовольной постройке в  черте муниципального образования, существовании на территории МС бесхозных объектов, в силу приобретательской давности и по другим основаниям.

Бесхозные недвижимые объекты принимаются  на учет муниципальным учреждением  технической инвентаризации на основании  распоряжения главы администрации  и вносятся комитетом по управлению имуществом в реестр муниципальной  собственности. По истечении года со дня постановки бесхозного недвижимого  объекта на учет администрация МО может обратиться в суд с требованием  о признании права муниципальной  собственности на него.

При отказе в иске этот объект может  быть приобретен в муниципальную  собственность в силу приобретательской  давности. На этом же основании в  муниципальную собственность могут  перейти и движимые бесхозные  объекты.

Следует отметить, что хозяйственные  отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной  собственности, строятся на договорной основе.

Органы местного самоуправления в  пределах своих полномочий вправе:

а) координировать участие предприятий  и организаций в комплексном  социально-экономическом развитии муниципального образования;

б) объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан  и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

в) привлекать в установленном законодательством  порядке предприятия и организации  к строительству и содержанию местных дорог, объектов природоохранного и другого назначения.

Анализ показывает, что существенно  выигрывают те муниципальные образования, где серьезное внимание уделяется  выработке новых методических и  организационных основ повышения  эффективности управления собственностью. Это обусловлено тем, что в масштабах страны процесс определения политики в сфере управления государственной собственностью неоправданно затянулся. В этих условиях местные органы власти должны взять на себя инициативу пересмотра идеологии дальнейшего развития процесса преобразования отношений собственности, поиска новых управленческих решений в этой сфере.

Развитие рыночных отношений, острая нехватка средств для развития муниципальных образований заставляет власти на местах заниматься поисками дополнительных источников пополнения бюджета, более эффективно использовать муниципальную собственность, и в первую очередь, земельные ресурсы.

Рассматривая муниципальное имущество  как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне; муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в аренду; муниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержена конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.

Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое  недофинансирование обусловило целый  ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договоры аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.

Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные  учреждения на частичную самоокупаемость.

В настоящее время коллективная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным  предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию  к сокращению. В то же время более  половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной  формы собственности. Для муниципальных  предприятий характерен низкий уровень  использования переданного им имущества, незначительное обновление основных фондов. При комплексном подходе к  таким предприятиям со стороны местной  администрации возможно значительное повышение их эффективности, что  дает за счет отчислений от прибыли  дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Действенным механизмом для этого является разработка и реализация краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. Кроме бюджетных источников для этих целей могут быть привлечены средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.

Среди всех составляющих элементов  муниципальной собственности (имущества), управление которыми одним органом  нереально, необходимо выделить приоритетные. Например, средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления — финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т. д.).

Аналогично можно рассматривать  и муниципальную собственность, переданную учреждениям образования, здравоохранения, культуры и т. д. на правах оперативного управления. Все  эти учреждения управляются различными специальными органами управления —  отделами, комитетами и т. п.

В сфере использования собственности  муниципального образования должна сочетаться максимально свободная  конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных  органов власти.

Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и  условиями рынка. В отношении  ряда объектов своей собственности  муниципальное образование может  являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в  этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.

Одним из условий, определяющих управление муниципальной собственностью с  применением административных методов, является обеспечение выполнения законов  и других нормативно-правовых и методических документов, принятых на всех трех уровнях  управления в Российской Федерации. Область применения административных методов управления муниципальной  собственностью определяется степенью свободы объекта управления в  связи с воздействием на него субъекта.