Управление муниципальной собственностью в муниципальном образовании город Краснодар

     КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

     Факультет управления 
 
 
 
 
 

     Курсовая  работа 

по дисциплине «Муниципальное управление»

на тему: «Управление муниципальной собственностью в муниципальном образовании город Краснодар» 
 
 
 
 
 

                     Выполнила студентка _ курса

                     Группы _______

                     _________________________  

                     Проверил: 
                 
                 

     Краснодар 2010

 

Содержание

 

     Введение

     Тема  управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых  актуальных. Во-первых, ещё восемнадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление муниципальной собственностью.

     В связи с этим целью работы является изучение деятельности органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар по управлению муниципальной собственностью. Для достижения цели курсовой работы необходимо решение следующих задач:

  • изучение категории «муниципальная собственность» с экономической и правовой точек зрения;
  • изучение местных органов власти муниципального образования город Краснодар, участвующих в управлении муниципальной собственностью;
  • выявление основных проблем, препятствующих наиболее эффективному управлению муниципальной собственностью;
  • поиск путей решения существующих проблем, в том числе с использованием стороннего опыта.

     В соответствии с Уставом муниципального образования город Краснодар, муниципальная собственность является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления. В связи с этим, объектом изучения в процессе написания данного дипломного проекта является деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования город Краснодар в области управления муниципальной собственностью.

     В работе были применены следующие основные группы источников:

  • федеральные законы;
  • законы Краснодарского края;
  • муниципальные нормативные правовые акты города Краснодара;
  • книги и публикации отдельных авторов, посвящённые общеэкономическим вопросам;
  • статистические источники.

 

      1. Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью

     1.1. Понятие и состав муниципальной собственности

     Становление местного самоуправления является одним  из главных направлений современных  реформ. В федеральном законодательстве понятие о муниципальной собственности впервые упоминается в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения ее реальным содержанием стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

     В соответствии с действующей Конституцией РФ «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Таким образом, Конституция РФ, принятая в 1993 году, закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.

     Местное самоуправление осуществляется в определенных территориальных границах, где население  образует местное сообщество (объединение в пределах одной территории). Это сообщество для удовлетворения совместных потребностей располагает землей, имуществом и другими объектами муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. При этом население может выражать отношение по поводу владения, пользования и распоряжения собственностью как непосредственно, так и опосредованно.

     В настоящее время базовым законодательным  актом федерального уровня в сфере  муниципального управления является Федеральный закон от 06.10.03 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, экономические и другие принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. В указанном федеральном законе приводится перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности различных типов МО, но отсутствует определение самого понятия «муниципальная собственность». Видимо, федеральный законодатель при принятии ФЗ № 131 полагал, что определение муниципальной собственности, содержащееся в Гражданском кодексе РФ, является исчерпывающим и не нуждается в дополнительном правовом регулировании.

     В соответствии с ГК РФ (ст. 215) муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основными признаками муниципальной собственности признаются ее вещный состав и принадлежность к муниципальному образованию. Однако при этом не учитываются содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа.

     Право муниципальной собственности, как  и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Данное право всегда принадлежит определенной общности людей, которая по отношению к нему выступает одновременно в разных правовых качествах: и как субъект права собственности, и как обязанное лицо, поскольку не может посягать на целостность муниципальной собственности. Эти отношения необходимо учитывать при определении субъектного состава муниципальной собственности.

     Согласно  статье 130 Конституции РФ основным субъектом  такого права является население  муниципального образования, владеющее, пользующееся и распоряжающееся муниципальной собственностью.

     Находящееся в муниципальной собственности  имущество является одним из трех элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст. 49 ФЗ № 131).

     В настоящее время муниципальная собственность является ресурсной основой выполнения функций местного самоуправления, служит для эффективного осуществления полномочий органами местного самоуправления и решения ключевых проблем жизнеобеспечения населения, позволяет оказывать услуги населению, получать дополнительные доходы и снижать расходы местного бюджета, способствует созданию благоприятной социальной обстановки и решению социальных задач на территории муниципального образования.

     Начиная с 1 января 2006 г. правовое регулирование  состава муниципальной собственности  в РФ осуществляется ФЗ № 131.

     Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности.

     В научной литературе различие между  муниципальной собственностью и  государственной собственностью проводится по следующим признакам.

  1. По субъекту права. Субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации и органы государственной власти, а субъектом права муниципальной собственности — население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.
  2. По объекту права. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество, а объектом права муниципальной собственности — любое имущество, по составу соответствующее перечню, предусмотренному федеральным законодательством, а по целевому назначению — перечню вопросов местного значения.
  3. По основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения и прекращения права государственной собственности не являются основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности (например, национализация или международный договор).
  4. По содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены. Например, это относится к праву распоряжения собственностью (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

     Процесс разгосударствления и приватизации, начавшийся в 1991 году, привел к формированию новой структуры собственности и РФ. В Гражданском законодательстве указываются следующие виды собственности:

  • государственная собственность РФ и субъектов РФ;
  • муниципальная собственность;
  • частная собственность;
  • другие виды собственности (например, собственность общественных организаций).

     В настоящее время процесс приватизации осуществляется в отношении отдельных  объектов или пакетов акций, закрепленных в ходе массовой приватизации в государственной или муниципальной собственности, а также продолжается процесс передачи отдельных объектов из государственной в муниципальную собственность.

     Муниципалитеты  принимали и принимают самое  непосредственное участие во всех процессах разгосударствления и приватизации. Органами местного самоуправления формируется пообъектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества, разрабатываются и согласовываются планы приватизации.

     Муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество ликвидируемых государственных предприятий, объекты социально-культурного назначения государственных и приватизированных предприятий. В муниципальную собственность могут переходить предоставляемое в счет погашения долга имущество должников местного бюджета, отдельные объекты в порядке наследования или дарения от юридических и физических лиц, а также объекты, признанные в установленном порядке бесхозяйными. Кроме того, муниципалитет может купить имущество, при условии что в местном бюджете на это предусмотрены средства и локальным нормативно-правовым актом определен орган местного самоуправления, уполномоченный совершать подобные сделки.

     С самого начала проведения экономических  реформ муниципалитеты обладали значительной свободой действий в отношении муниципальной собственности, несмотря на то, что до 1993 года испытывали со стороны государственных органов давление, направленное на создание конкурентной среды через механизм малой приватизации (торговля, общепит, бытовые услуги). Изначально степень интенсивности процессов, связанных с реформированием отношений собственности на местах, была обусловлена уровнем понимания необходимости реформ и политической волей представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Именно поэтому сегодня различные муниципальные образования существенно отличаются друг от друга по уровню экономического развития.

     Разумеется, успех или неуспех экономического развития, кроме качества реформирования отношений собственности, определяется и многими другими факторами, но именно создание местного частного сектора экономики является тем базисом, на котором строится муниципальная политика экономического развития. Без развитой частной собственности инструментарий привлечения инвестиций просто не к чему приложить.

     Таким образом, роль муниципалитета в процессе реформирования отношений собственности  невозможно переоценить. Не менее значима  она и в сегодняшней повседневной практике. В настоящее время на территории любого муниципального образования  располагаются объекты и действуют хозяйствующие субъекты всех вышеназванных видов собственности. Влияние муниципалитета на состояние отношений субъектов и объектов разных видов собственности может проявляться, прежде всего, через местную политику землепользования, местную налоговую политику, а также посредством принимаемых правил благоустройства и санитарного содержания территорий.

     Наименьшее  влияние имеет местная власть на хозяйствующие субъекты, находящиеся  в государственной собственности, особенно федерального уровня. Многие из таких субъектов (воинские части, научные учреждения) освобождены от платы за землю и других налогов. Выпадающие доходы местного бюджета должны компенсироваться за счет средств федерального бюджета, но на практике этого не происходит.

     Зато  в отношении всех остальных хозяйствующих субъектов со стороны муниципалитета возможно как применение вышеназванных мер, так и непосредственное участие в управлении собственностью.

     Состояние объектов муниципальной собственности  и муниципальных хозяйствующих субъектов целиком зависит от деятельности органов местного самоуправления.

     Статья 12 Конституции РФ определяет, что  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъекта права муниципальной собственности муниципальные образования. Принадлежность муниципальной собственности муниципальным образованиям, представляющим собой публично-правовые образования обусловливает публичный характер такой собственности.

     Органы  местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности  во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, отчуждать. Если на территории МО имеются не задействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то органы местного самоуправления могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

1.2. Формирование муниципальной собственности

     Для формирования муниципальной собственности  используются, во-первых, способы, предусмотренные  действующим законодательством  для других видов собственности, во-вторых, — некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

     Формирование  муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

  1. путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;
  2. путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;
  3. путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;
  4. путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;
  5. путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;
  6. путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;
  7. путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении МО;
  8. путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;
  9. иными способами, предусмотренными действующим законодательством.

     Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно  подразделить на административные и  гражданско-правовые.

     Административный  способ формирования муниципальной  собственности предполагает проявление воли только одной стороны — государства и реализуется при издании органом государственной власти соответствующего нормативного акта.

     Первым  нормативно-правовым актом, предусматривавшим  использование данного способа  формирования муниципальной собственности в Российской Федерации, стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», с изменениями и дополнениями действующее до настоящего времени. В этом документе устанавливается порядок отнесения объектов бывшей общенародной собственности к федеральной собственности, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности по признаку функционального назначения имущественных объектов в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий органов власти различных уровней.

     К объектам муниципальной собственности  были отнесены:

  • жилищный и нежилой фонд социально-культурного и бытового назначения;
  • жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие социальные объекты;
  • инженерная инфраструктура городов, городской пассажирский транспорт, объекты внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
  • предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, а также оптово-складские мощности, необходимые для обеспечения товарооборота;
  • учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта (кроме объектов областного значения).

     Указанное постановление сопровождал целый  ряд подзаконных актов, определявших порядок составления пообъектных  перечней (пообъектной инвентаризации) муниципального имущества и оформления имущественных прав.

     Федеральные нормативно-правовые акты по разграничению собственности и оформлению имущественных прав, дополненные многочисленными инструктивными письмами с образцами документации, необходимой для передачи и оформления данных прав, а также информационными письмами Высшего Арбитражного Суда о сложившейся практике разрешения споров по отнесению тех или иных объектов к муниципальной собственности, являются действующими и не требуют дополнительного регулирования со стороны субъектов РФ или муниципальных органов.

     В большей степени интересам местного самоуправления отвечают такие способы перехода прав на объекты собственности, как гражданско-правовые договоры и сделки, которые муниципальное образование вправе заключать с другими субъектами гражданских прав. При этом учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

     Право муниципальной собственности прекращается:

  • в случае гибели или уничтожения имущества;
  • при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации;
  • при разграничении муниципальной собственности;
  • в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;
  • по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

     В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и т. п.

1.3. Управление муниципальной собственностью

     Как мы выяснили муниципальная собственность  не является разновидностьюгосударственной  собственности. Статья 12 Конституции  РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования.

     То, что собственность принадлежит  муниципальным образованиям придает  ей публичный характер, так как  муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

     Согласно  ст. 29 закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. «Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно».

     Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют  от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

     Органы  местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности  во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам  на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

     В настоящее время в ряде субъектов  РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан  муниципального образования непосредственно  осуществлять процесс управления муниципальной  собственностью.

     В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в субъектах ряде субъектов законы имеют свои особенности. В качестве примера наиболее удачно можно привести Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении…», в котором статья 37 называется «Муниципальная собственность», а статья 38 – «Владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности». В статье 38 определены полномочия по распоряжению муниципальной собственностью для представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вначале определяются права представительного органа местного самоуправления. Исполнительный орган в пределах своей компетенции управляет объектами муниципальной собственности (но не распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительным органом, который действует от имени всего населения муниципального образования.

     Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и исполнительными органами власти по этому вопросу.

 

      2. Система управления муниципальной собственностью в муниципальном образовании город Краснодар

2.1. Социально-экономическая характеристика муниципального образования город Краснодар

     Муниципальное образование город Краснодар (до 1920 года Екатеринодар) - административный, промышленный, деловой и культурный центр Краснодарского края.

     Площадь — 84 тысячи гектаров. Расположен на Кубано-Приазовской (Прикубанской) низменности, на правом берегу реки Кубань на расстоянии 120-150 км от Черного и Азовского морей. Разделен на четыре округа -Западный, Карасунский, Прикубанский и Центральный. В границах округов находятся 2 поселка городского типа, 5 сельских округов и 29 сельских населенных пунктов.

     Краснодар - многонациональный город. В нем живут 786 тысяч человек ста национальностей, из которых 90% - русские, 3,3% -- армяне, 2,8% - украинцы, 1,1% - адыгейцы, 2,8% - другие национальности.

     Город занимает выгодное экономико-географическое положение, является крупным транспортным узлом юга России. Его территорию пересекают четыре направления железных дорог, две автодороги федерального значения, есть аэропорт и речной грузовой порт. Из аэропорта города выполняются полеты в 32 города России, 5 столиц СНГ, страны дальнего зарубежья. В Краснодаре работают все виды транспорта воздушный, железнодорожный, речной, автобусный, городской электротранспорт — трамвай, троллейбус.

     Современный Краснодар — крупнейший индустриальный центр Юга России. На крупных и  средних промышленных предприятиях работают около 120,5 тысяч человек или почти 30 % всех занятых в экономике города. Основные направления — это приборостроение и металлообработка, производство строительных материалов, швейных и трикотажных, мебельных, табачных изделий, пищевых и сельскохозяйственных продуктов. Высокий экономический потенциал и благоприятный инвестиционный климат привлекает внимание представителей отечественного и зарубежного бизнеса. Поддерживаются эффективные деловые отношения с предприятиями США, Турции, Украины, Германии, Белоруссии, Греции, Италии, Франции, Израиля, Австрии, Кипра.

     Пригородный агропромышленный комплекс представлен 22 крупными сельскохозяйственными  предприятиями и более 1200 крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Площадь  сельскохозяйственных земель около 50 тысяч гектаров. Весь спектр сельскохозяйственной науки представлен шестью научно-исследовательскими институтами, среди которых — Краснодарский НИИ сельского хозяйства им. П.П.Лукьяненко, Всероссийский НИИ биологической защиты растений, Всероссийский НИИ риса, Северо-Кавказский НИИ животноводства, Северо-Кавказский НИИ садоводства и виноградарства.