Управление муниципальным имуществом. 2

Содержание

Введение…………………………………………………………………….................4

 1. Государственная и муниципальная формы собственности

1.1 Понятие государственной собственности……………………………………….6

1.2 Понятие муниципальной собственности …………………………………….....6

1.3 Теория прав собственности.……….......................................................................9

1.4 Проблемы эффективного  управления остаточной государственной  собственностью………………………………………………………………………17

2.Проблемы неэффективного управления муниципальной собственностью…………………………………………………………..21

Заключение……………………………….…………………………………………..35

Список использованной литературы……………………………………………….36

Введение

Собственность принадлежит к числу таких понятий, вокруг которых на протяжении многих веков скрещиваются лучшие умы человечества. Однако борьбой в теоретическом плане дело не ограничивается. Социальные потрясения, от которых порой содрогается весь мир, одной из главных своих причин имеют, в конечном счете, попытки изменить сложившиеся отношения собственности, утвердить новый строй этих отношений. В одних случаях эти попытки приводили к успеху, в других терпели крах. Бывало, что общество действительно переходило на новую, более высокую ступень своего развития.            Но случалось, что в результате ломки отношений собственности общество оказывалось отброшенным далеко назад и попадало в трясину, из которой не знало, как выбраться. Любой тип и любая форма собственности, как бы высок в том, или ином конкретном случае ни был уровень обобществления или, что то же самое, уровень коллективизации собственности, могут существовать лишь при условии, что кто-то относится к условиям и продуктам производства как к своим, а кто-то как к чужим. Без этого вообще нет собственности. С этой точки зрения любая форма собственности является частной, какой бы идеологической мишурой, преследующей вполне прозаические цели, это ни прикрывалось.  
Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей и отношений, в которые собственник необходимо вступает с другими людьми в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ. Собственность как экономическая категория сопутствует человеческому обществу на протяжении всей его истории, за исключением, пожалуй, тех начальных его этапов, когда человек еще не выделился из природы и удовлетворял свои потребности с помощью таких более простых способов присвоения, как владение и пользование. Разумеется, на протяжении многовековой истории человечества собственность претерпевала существенные  
 
изменения, обусловленные главным образом развитием производительных сил, иногда довольно бурным, как, например, это имело место в период промышленной революции или имеет место сейчас в эпоху научно-технической революции.

          Актуальность темы работы связана с тем, что для успешного развития собственности необходимо выполнение многих экономических и социальных условий, в частности необходим пересмотр самого отношения к собственности в новых экономических условиях.

          Задачи моего исследования можно сформулировать в соответствии с целью: обобщить результаты исследований нормативно-правовых актов, регулирующих данные общественные отношения, исследовать работы, посвященные данной тематике, найти общие закономерности путем обработки данных практики.      

Объектом исследования являются авторские работы, которые в той или иной степени затрагивают институт государственной и муниципальной 
собственности в Российской Федерации. В данной  работе  рассматривается  комплекс вопросов, касающихся государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации. В ней предпринимается попытка путем анализа отечественного законодательства, правоприменительной практики и литературы исследовать основные теоретические и практические проблемы данной темы.

1. Государственная и муниципальная формы собственности

1.1 Понятие государственной собственности

Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Особенностью института государственной собственности является то, что как совокупность указанных правовых норм, институт права государственной собственности охватывает не только нормы гражданского права, но и нормы других правовых отраслей, также регулирующих рассматриваемые отношения: государственного, административного, финансового, земельного и пр., т. е. представляет собой комплексный правовой институт. По содержанию в нем преобладают гражданско-правовые нормы, а определяющую роль играют конституционные (государственно-правовые) нормы.

 Регулируя правовое положение  государственной собственности ст. 214 ГК РФ развивает правила, установленные ранее действовавшим Законом "О собственности в РСФСР"

 Прежде всего, сохраняется правило  о множественности субъектов  государственной собственности, в  роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты: республики, края, области и т. д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации).

Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т. д., но не их органы власти или управления.

Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника.

По содержанию право государственной собственности не отличается от содержания права собственности вообще. Вместе с тем ему присущи особенности. Специфика этого права заключается и в том, что Российская Федерация и нередко субъект РФ в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения как собственника.

Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок передачи этих полномочий определяется Федеральным договором и законами Российской Федерации.

Однако основную оперативную работу по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности осуществляют: специальный федеральный орган по управлению государственным имуществом.

Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства - этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами, если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства.

1.2 Понятие муниципальной собственности

Понятие муниципальной собственности давно известно отечественному гражданскому праву. Оно было введено еще в Гражданский кодекс РСФСР 1922. За последнее время это понятие было развито и закреплено в Законе СССР от 6 марта 1990. "О собственности в СССР", в Законах РСФСР от 24 декабря 1990. "О собственности в РСФСР", от 6 июля 1991. "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Федеральном законе от 28 августа 1995. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Конституции РФ 1993г. и ГК 1994.

Законодательное определение места и значения муниципальной собственности среди других форм собственности менялось. Так, в ГК 1922. муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной собственности и не имела самостоятельного значения. В Законе "О собственности в РСФСР" муниципальная собственность представлялась как соединение собственности административно-территориальных образований низшего уровня (городов, районов, поселков и т.д.) и собственности органов территориального общественного самоуправления. Например, советов микрорайонов или других общественных образований, признанных юридическими лицами, в результате чего был сделан вывод о том, что муниципальная собственность в Законе представлена как переходная форма от государственной собственности к собственности юридических лиц.

В Конституции РФ 1993. и Гражданском кодексе РФ муниципальная собственность наряду с государственной отнесена к публичной собственности. Поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями, и выступает как самостоятельная форма собственности.

Законодательное закрепление муниципальной собственности наряду с государственной в качестве самостоятельной формы собственности имеет целью приблизить к реальному обладанию материальными благами тех, кому они по праву принадлежат, - народу. Преимущество муниципальной собственности перед государственной заключается в том, что владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществляются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления в соответствии с волей и в интересах населения.

К субъектам муниципальной собственности согласно п. 1 ст. 215 ГК относятся городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом, которые регистрируются в Едином федеральном реестре муниципальных образований в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998. N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации".

Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления. Местное самоуправление заключает в себе право и действительную способность самостоятельного решения населением под свою ответственность вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, исходя из собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Управление такой собственностью должно находиться в ведении представительных (выборных) органов. Однако не исключается участие в управлении муниципальной собственностью иных органов местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Таким образом, от имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления, не являющиеся собственниками вверенного им имущества (ст. ст. 125, 215 ГК). Совершенно очевидно, что действующие в качестве юридических лиц выборные и иные органы местного самоуправления, а также территориального общественного самоуправления могут быть организованы соответственно только в форме финансируемых собственником учреждений, общественных организаций, иных формах, которые предусмотрены ч. 3 п. 2, п. 3 ст. 48 ГК.

В состав объектов муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, которые находятся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, другие объекты.

Муниципальное имущество, подобно государственному, делится на две части. Одну часть составляет имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другую составляет муниципальная казна соответствующего муниципального образования, которая состоит из средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Общим для объектов государственной и муниципальной собственности является также наличие среди них объектов, составляющих соответственно исключительную государственную и муниципальную собственность. Закон определяет виды имущества, находящегося только в муниципальной собственности, т.е. изъятого из оборота (например, муниципальные учреждения образования, культуры, спорта).

Специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных, бытовых и иных потребностей населения соответствующих территорий.

Основания возникновения муниципальной собственности, источники ее формирования различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т.е. специальные способы возникновения муниципальной собственности.

Являясь специальными способами возникновения по отношению к частной собственности, некоторые способы возникновения муниципальной собственности будут общими по отношению к государственной собственности. Например: поступления от приватизации имущества; местные налоги и штрафы; плата, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории данного образования; передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность (возможна передача объектов из собственности Российской Федерации или из собственности субъекта РФ) и другие способы.

Специальными основаниями возникновения, присущими только муниципальной собственности, являются: отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации; финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий.

Специальные способы, носящие характер частного случая, названы в Гражданском кодексе РФ. К ним, в частности, относится поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику (ст. 238 ГК). В муниципальную собственность может перейти недвижимое имущество, выкупленное у собственника для муниципальных нужд (ст. 239 ГК), в том числе в связи с изъятием земельного участка.

Общими для всех форм собственности, в том числе и для муниципальной. Являются такие основания возникновения, как прибыль муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Имущество, полученное по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и многие другие способы.

Муниципальное имущество подлежит по объектной регистрации в реестре муниципальной собственности, который ведут комитеты по управлению муниципальным имуществом.

Осуществляя права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с находящимся в муниципальной собственности имуществом иные сделки.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения для хозяйственной и иной деятельности. Наделенные властными полномочиями, органы местного самоуправления определяют цели, условия, порядок деятельности предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности. Что касается предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, действующих на территории муниципалитета в качестве частных юридических лиц, то их взаимоотношения с органами местного самоуправления строятся на основе договора.

Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не могут ограничивать их хозяйственную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, что подтверждает положение о том, что муниципальная собственность наряду с государственной является самостоятельной формой собственности.

Органы государственной власти гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов и самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов.

Допускается приватизация муниципального недвижимого имущества. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

1.3 Теория прав собственности.

Теория прав собственности оформилась в особый раздел буржуазной политической экономии в 60-70-е  годы. В настоящее время ее развитие продолжается уже не столько в качестве самостоятельной концепции с четко очерченными границами, сколько в качестве методологической и общетеоретической основы трех новых направлений экономического анализа         экономики права, новой экономической истории и теории экономических организаций. Семейство этих подходов обозначается обычно терминами “трансакционная экономика” и “неоинституционализм”.

У источника теории прав собственности стояли два известных американских экономиста – Р. Коуз и А. Алчиан. Среди тех, кто активно участвовал в ее последующей разработке, можно назвать Й. Барцеля, Л. Де Алеси, Г. Демсеца, М. Йенсена, Г.Еаламрези, У. Меклинга, Д.Норта, Р. Познера, С. Пейовича, О.Уильямсона, Э. Фаму, Э. Фьюруботна, С. Чена.

Приблизительно до середины 70-х годов теория прав собственности находилась на периферии западной экономической мысли. Затем на общей волне консервативного сдвига интерес к ней усилился,  выросшие на ее основе направления завоевали популярность и академическую респектабельность, о чем свидетельствует как непрерывно увеличивающийся поток публикаций. Так и появление специальных журналов по данной проблематике (“Journal of Law and Economics”, “Bell  Journal of Economics”, Journal of Institutional and Theoretical Economics и д.р.) С начало 80-х  годов теория прав собственности, до того разрабатывавшаяся почти исключительно усилиями американских экономистов, получает широкое распространение в Западной Европе, особенно в ФРГ. К сожалению, в отечественной критической литературе теория прав собственности вообще не нашла никого отражения. До сих пор можно встретить утверждения, что буржуазная политэкономия игнорирует отношение собственности или видит только их юридическую оболочку, что частная собственность предоставляется ей естественной и единственно возможной и т.д. Чтобы исправить эти недоразумения, необходимо с возможной полнотой проанализировать современное состояние всего комплекса соответствующих западных концепций.

Это тем более оправдано, если мы примем во внимание ту злободневность, какую приобрело сейчас обсуждение проблем собственности в нашей стране. Поэтому знакомство с данным кругом теорий могло бы, вероятно, способствовать углублению дальнейшего научного поиска в этой области.

1.4 Проблемы эффективного управления остаточной государственной собственностью

Помимо повышения степени управляемости экономикой через объекты государственной собственности, существование государственной собственности обусловлено выполнением государством социально-значимых функции при невозможности их исполнение на базе частной собственности в современных условиях.

С позиций институциональной теории существование различных форм собственности, в том числе и государственной, в долгосрочном плане объясняется минимизацией трансакционных издержек, связанных с некоторыми видами деятельности. В ряде случаев государственная собственность может быть наиболее эффективным средством решение проблемы трансакционных издержек. Выбор между государственным и частным способами производства  любого производственного блага регулируются сопоставлением издержек, при сущих этим способам: выживает тот из них, который реализуется с минимальными затратами. При этом совокупные издержки частного производства, включающие как прямые, так и сопряженные (связанные с реализацией социальной инновации, заключающейся в измене общественного мнения и ломкой существующей традиции), оцениваются как более высокие, чем издержки государственного производства данного общественного блага. Особое значение имеет учет издержек институциональной трансформации, факторами которых В. Полтерович называет следующие: отвлечение ресурсов из традиционных сфер инвестирования на создание новых институтов; издержки дезорганизации; издержки перераспределения переходной ренты.

Многие общественные блага, действительно, эффективнее производить государственным, нежели частным способом, но в этом, по справедливому замечанию В. Тамбовцева, “государство может убедиться лишь на собственном опыте, приходя в своей эволюции к гораздо более сложной структуре расходов, чем сбор доходов и расходование оставшейся части на личные нужды работников организации, именуемом государством”.

Важное значение имеет соотношение государственной собственности и потенциала государства. Эффективно управляемая государственная собственность способствует приумножению государственных ресурсов, а значит и повешению потенциала государства. В тоже время неэффективно используемые государственные ресурсы наоборот, влияют на способность государства организовывать коллективные действия, разрушают потенциал государства.

Практически в любой экономике встречаются элементы всех форм собственности. Вмести, с тем их соотношение постоянно меняется в зависимости от характера экономического социального развития. Согласно теории  прав собственности, в замкнутом, однородном, технологически статичном обществе издержки организации экономики на принципах, характерны для системы государственной собственности, могут быть достаточно невелики, но стремительно нарастают по мере расширения масштабов экономической деятельности, ускорение технических изменений, усложнение информационной среды. В результате она приходит к выводу, что чем сложнее общество, тем важнее для его процветания и просто выживания становится институт частной собственности.

В широком смысле основным объектом собственности современного государства является его материальное пространство вместе с заключенными в нем природными ресурсами. Однако в отношении многих из этих объектов невозможно обеспечить исключительность, и фактически они функционируют в режиме свободного доступа при некотором контроле и регулировании со стороны государства, как правило, неэффективном.

Государство является крупнейшим собственником и другого недвижимого имущества. Ряд объектов недвижимого имущества позволяет считать государство собственником-предпринимателем.

Так, российскому государству принадлежат около 20000 унитарных государственных предприятий и около 65000 муниципальных. Оно является участником (акционером) в 2137 АО, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, где его доля превышает 25% уставного капитала (в том числе 90 382 АО- 100% акций, 646 АО - более 50% акций, 1401 АО - от 25 до 50%акций). Кроме того, в отношении 750 АО используется “золотая акция”.

В федеральной собственности закреплены пакеты акций еще 697 АО, которые производят продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства (перечень таких АО утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998. № 784 “О перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечение национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности, акций которых не подлежат досрочной продаже”. С учетом других актов в собственности РФ закреплены акции 4407 АО.

Ряд объектов государственной собственности оказывается весьма обременительной для бюджета. Приватизация в России продолжается, причем в соответствии с планами правительства распродаже в первую очередь подлежит все лишнее и неэффективное. При этом если количество ФГУП уменьшается (за исключением 2006 – 2007.), то количество госучреждений растет лавинообразно (таблица)

Таблица 2.1

Количество предприятий с государственным участием и государственных учреждений в России

При этом эффективность экономической деятельности ФГРП крайне низкая: более 40% из них убыточны, а в 22% рентабельность близка к нулю. Но ГУПы все же ведут хозяйственную деятельность, в то же время как госучреждение полностью финансируется из бюджета.

Исследование зарубежных экономистов по анализу сравнительной экономической эффективности предприятий, находящихся в собственности государства и частных лиц показывают, что государственные предприятия при прочих равных условиях устанавливают более низкие цены на свою продукцию: имеют большие мощности, чем это необходимо; больше средств тратят на строительство зданий и помещений; используется более капиталоемкие технологии; имеют более высокие операционные издержки; реже пересматривают цены, слабее реагируют на измене спроса; производят менее разнообразную продукцию; медленнее осваивают новую технику; имеют более продолжительные сроки службы высших управляющих.

2. Проблемы неэффективного управления муниципальной собственностью

Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту. Оренбургской области и в г. Орске, в частности, формирование муниципальной собственности проходило способами, характерными для Российской Федерации в целом. Наряду с реформированием политической и экономической систем в стране после распада СССР имела место также реформа местного самоуправления. В период реформы МСУ формирование муниципальной собственности происходило за счёт: